基層社會治理中的社會權(quán)力研究
——以北京市“接訴即辦”為例

2022-10-17 20:13:33呂廷君李昊光

重慶社會科學(xué) 2022年9期

關(guān)鍵詞：主體基層

黨的十八大以來，“習(xí)近平總書記10次視察北京、18次對北京發(fā)表重要講話，深刻回答了‘建設(shè)一個什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都’這一重大時代課題，為做好新時代首都工作提供了根本遵循”。2018年1月，第十二屆北京市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議審議通過了《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實(shí)施方案》，作為2018年北京市的“1號改革課題”，向16個區(qū)選點(diǎn)推廣。以此為開端，旨在解決基層社會治理難題、提升基層政府行政能力的“黨建引領(lǐng)的街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作模式正式進(jìn)入公眾視野。此后，“吹哨報到”被更具實(shí)質(zhì)概括性的“接訴即辦”所取代，并在工作模式上出現(xiàn)了“未訴先辦、主動治理”等機(jī)制創(chuàng)新。2021年9月，北京市第十五屆人大常委會第三十三次會議審議通過了《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱《接訴即辦條例》），標(biāo)志著北京市基層社會治理“接訴即辦”工作進(jìn)入制度化、法治化新階段。北京市“接訴即辦”工作在發(fā)展過程中逐步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的多元化工作體系，突出體現(xiàn)了基層社會治理中的黨組織、政府、社會、公眾等不同主體的力量和貢獻(xiàn)。從法治思維和法治方式看，此種工作體系是一個權(quán)力互動結(jié)構(gòu)，國家權(quán)力自上而下和社會權(quán)力自下而上雙向發(fā)力，以及各種權(quán)力之間的平行合作，共同構(gòu)筑了良性互動的基層社會治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，以此為基礎(chǔ)匯聚形成的強(qiáng)大合力使“接訴即辦”的基層社會治理目標(biāo)漸次落地生根。在這個互動性的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，基層群眾自治組織、社會組織、民間社團(tuán)、企業(yè)以及社會能人等社會主體發(fā)揮著基礎(chǔ)性功能，并可能也應(yīng)當(dāng)成為未來基層社會治理的主要力量。

一、基層社會治理中的社會權(quán)力主體

從法理學(xué)角度研究“社會權(quán)力”的概念、性質(zhì)和具體實(shí)踐樣態(tài)，是中國特色社會主義法治理論體系構(gòu)建的重要維度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代命題，也是基層社會治理迫切的現(xiàn)實(shí)呼求。有學(xué)者指出，“所謂社會權(quán)力就是社會主體（公民特別是社會團(tuán)體、非政府組織）所擁有的社會資源（物質(zhì)和精神資源）對社會和國家的支配力”。“社會權(quán)力是指以特定范圍內(nèi)的社會主體的同意為基礎(chǔ)、以契約為表現(xiàn)形式，并受到一定程度程序控制的社會強(qiáng)制力。”相應(yīng)地，社會權(quán)力主體（也可簡稱為“社會主體”）即指擁有和執(zhí)行社會權(quán)力的主體。不論是從國家與社會的二分角度，還是從民間社會自身角度看，權(quán)力都具有多元性的特點(diǎn)；國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也對基層社會治理提出了多方參與、多種力量共治共享的要求。在這個意義上，社會權(quán)力主體也必然具有多元性。福柯的“權(quán)力場理論”對于權(quán)力主體的多元性和權(quán)力互動等問題有著精到的闡述，引導(dǎo)我們“在權(quán)力最地區(qū)性的、最局部的形式和制度中，抓住它并對它進(jìn)行研究”。北京市“接訴即辦”作為超大城市基層社會治理的改革實(shí)踐，在彰顯黨建引領(lǐng)、政府負(fù)責(zé)的國家權(quán)力之強(qiáng)大組織力和號召力的同時，也需要多種社會主體參與其中，以形成多元化的基層社會治理體系，進(jìn)一步培育生成國家權(quán)力以上率下的頂層設(shè)計(jì)和社會權(quán)力以廣泛性、活躍性為基礎(chǔ)自下而上的互動性的基層社會治理權(quán)力結(jié)構(gòu)。具體來說，典型性社會主體主要有基層群眾自治組織、社會組織、民間社團(tuán)、企業(yè)和社會能人等形式，這些社會主體在基層社會治理中發(fā)揮自身優(yōu)勢和能力的同時，也對國家權(quán)力起到監(jiān)督、制約和補(bǔ)充作用，從根本上助力基層社會治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

基層群眾自治組織主要指城市的居民委員會（以下簡稱“居委會”）和鄉(xiāng)村的村民委員會（以下簡稱“村委會”）。居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。“自主治理是依靠社會自身自主解決社會問題的治理機(jī)制。”居委會和村委會是自主治理的組織者，居委會和村委會雖然不具有一級政府的公權(quán)力，但作為社會權(quán)力主體卻承擔(dān)著復(fù)雜繁重的基層社會治理任務(wù)。以北京市房山區(qū)南廣陽城村的“接訴即辦”自治實(shí)踐為例，村委會引導(dǎo)村民通過契約形式制定村規(guī)民約，引導(dǎo)和提升村民的規(guī)則意識、守法理念和法治素養(yǎng)，并在解決村民之間的矛盾和糾紛中贏得先機(jī)，形成了村民人人參與家園治理的共治格局，為實(shí)現(xiàn)“不訴自辦”的良好社會治理局面提供了寶貴借鑒。

社會組織是“泛指那些在社會轉(zhuǎn)型過程中由各個不同社會階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)”。社會組織依據(jù)組織章程等規(guī)章制度進(jìn)行自我管理和服務(wù)，具有顯著的民主性、規(guī)范性和自治性。社會組織在基層社會治理中具有獨(dú)特優(yōu)勢，在解決“最后一公里”問題、提供專業(yè)化服務(wù)等方面的作用尤其突出。北京市大力推動社會組織發(fā)展，鼓勵社會組織為街鄉(xiāng)和社區(qū)提供多樣化服務(wù)，彌補(bǔ)基層社會治理中政府末端服務(wù)能力不足的現(xiàn)實(shí)問題。北京市石景山區(qū)在“接訴即辦”機(jī)制創(chuàng)新中以社會志愿者組織為基礎(chǔ)，打造“石景山老街坊”基層社會治理品牌，組建了以黨員為骨干、廣大居民共同參與的開放性社會組織，為打通基層社會治理神經(jīng)末梢梗阻提供了有生力量，也成為研究社會權(quán)力的典型樣本。

民間社團(tuán)是民間組織的一種，是組織更嚴(yán)密、管理更規(guī)范、職能更明確的社會組織。國務(wù)院于1998年制定、2016年修訂的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對民間社團(tuán)的性質(zhì)、登記、運(yùn)行和監(jiān)管進(jìn)行了詳盡規(guī)定，民間社團(tuán)的規(guī)范性得到更好的制度性保障。北京市僅民間文藝社團(tuán)就有11 074個，這些民間文藝社團(tuán)對于活躍北京市文化活動、推進(jìn)基層社會治理發(fā)揮了較大影響力。自“接訴即辦”改革推進(jìn)以來，豐臺區(qū)某社區(qū)的一個業(yè)余文藝團(tuán)體在社區(qū)居委會的協(xié)助下利用節(jié)假日為社區(qū)居民舉辦免費(fèi)的樂器入門培訓(xùn)，深受社區(qū)居民、特別是老年居民的喜愛。社區(qū)居委會利用舉辦免費(fèi)培訓(xùn)的時機(jī)聽取群眾意見、調(diào)解鄰里矛盾、協(xié)商社區(qū)治理難題，使社區(qū)治理能力有了明顯提升。這種模式將民間社團(tuán)的社區(qū)治理功能潤物無聲地嵌入到群眾性自治活動之中，其融合性治理效能和持久的社會影響力不容小覷。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是中國特色社會主義基層社會治理的最大優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會提出的社會治理體系中，排在首位的就是黨委領(lǐng)導(dǎo)。因此，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度推進(jìn)路徑上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層社會治理的決定性要素和根本保障。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議對北京市“接訴即辦”進(jìn)行了高度肯定，這既是一種道路性、方向性的高位統(tǒng)籌和頂層推進(jìn)，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)對基層社會治理的一次重要指導(dǎo)。北京市委領(lǐng)導(dǎo)首都超大城市治理工作，把城市治理尤其是基層社會治理納入北京市各級黨委會議的重要議程，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層社會治理中的集中表現(xiàn)。《接訴即辦條例》第一條就明確指出“接訴即辦”是黨建引領(lǐng)的基層社會治理改革，以人大立法的制度形式確定了“接訴即辦”的黨建引領(lǐng)模式。黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的主要工作目標(biāo)是協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)路徑是在基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)下，社會權(quán)力主體與政府權(quán)力主體共同參與治理，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層社會治理工作的全面嵌入和深度融合。治理北京這樣的超大城市，尤其需要各級黨組織總攬全局，統(tǒng)一部署，協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，整合不同基層社會治理主體的治理能量，充分挖掘多元化社會主體的治理效能，協(xié)調(diào)配置各種治理資源，把每一個基層黨支部建設(shè)成為基層社會治理中能打硬仗、打勝仗的戰(zhàn)斗堡壘。北京市昌平區(qū)搭建的“鎮(zhèn)街黨建工作協(xié)調(diào)委員會”為黨建引領(lǐng)基層社會治理作出了生動詮釋，也成為黨建引領(lǐng)社會權(quán)力的典范。

化學(xué)法——金屬與水反應(yīng)。這種方法最常用的金屬是鎂。鎂屬于第二主族元素，與鈉同周期，故金屬性比鈉弱，與水反應(yīng)生成物與納與水反應(yīng)相似，條件比鈉要求高。鎂與熱水(冷水)反應(yīng)強(qiáng)烈(緩慢)生成氫氧化鎂沉淀物并置換出氫氣，化學(xué)方程式為，Mg+2H2O=Mg(OH)2+H2↑。

社會能人參與基層社會治理在我國有著悠久的文化傳統(tǒng)和大量的鮮活案例。在我國當(dāng)下的基層社會治理實(shí)踐中，特別是在農(nóng)村地區(qū)和部分城市社區(qū)，社會能人仍然對社會有著較大的號召力和影響力，并由此衍生出值得重視、挖掘和利用的社會權(quán)力資源。北京市平谷區(qū)黃松峪鄉(xiāng)以“說事評理議事普法中心”為平臺建立的“說事評理鄉(xiāng)賢庫”就匯聚了各領(lǐng)域的社會能人。在平谷區(qū)依法治區(qū)辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道引領(lǐng)指導(dǎo)村委會構(gòu)建社會能人“微網(wǎng)絡(luò)”，梳理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的黨員、村民代表、公益崗人員、退休干部、有威望的家族長輩等社會能人資源，通過人員選用的公正性和廣泛性體現(xiàn)說事評理的權(quán)威性，形成“說事評理鄉(xiāng)賢庫”的核心力量，探索出了一條村級解決疑難訴求的社會治理新路子。“說事評理鄉(xiāng)賢庫”推動的村級解決糾紛矛盾的有效機(jī)制，就是運(yùn)用社會能人參與基層社會治理的生動范例。

人生……人生，我能停下來嗎？不能，所以我只能往前走，不停地往前走，所以，抱歉，那些錯過的、錯過的人和事，我只能錯過了。

二、社會主體的雙重屬性

社會權(quán)力雙重屬性與基層社會治理的全過程人民民主具有高度契合性。全過程人民民主通過一系列法律和制度安排，保障全體人民通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，其根本目的是保障和實(shí)現(xiàn)人民的權(quán)利和利益。北京市“接訴即辦”拓展以人民為中心的實(shí)踐路徑，提升為民服務(wù)水平，與全過程人民民主的價值目標(biāo)是一致的。“接訴即辦”充分調(diào)動社會權(quán)力參與社會治理的積極性、主動性，激發(fā)各類社會主體參與基層社會治理的內(nèi)生動力，提升了基層社會治理的效能，也是全過程人民民主倡導(dǎo)的發(fā)揮人民群眾參與國家治理和社會治理積極性、主動性的生動體現(xiàn)。法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，其內(nèi)在邏輯是以法治國家為目標(biāo)、法治政府為主體、法治社會為基礎(chǔ)，離開社會權(quán)力在基層社會治理中的基礎(chǔ)性作用，法治政府、法治國家的建設(shè)就不系統(tǒng)、不完整、不牢固，三者之間的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)就無法科學(xué)地構(gòu)建起來。

權(quán)利具有本源性，權(quán)力具有派生性，權(quán)力來源于權(quán)利，無權(quán)利則無權(quán)力。西方啟蒙運(yùn)動以來的“國家契約論”“國家法人說”等理論都表達(dá)了人民讓渡部分權(quán)利形成權(quán)力的核心觀點(diǎn)。在發(fā)生學(xué)意義上，人民權(quán)力其實(shí)是人民權(quán)利的集體化行使，當(dāng)人民權(quán)利集體化行使后就轉(zhuǎn)化為一種集體性的權(quán)力。所以，權(quán)利與權(quán)力是緊密聯(lián)系、不可分割的。社會權(quán)力是一種人民權(quán)利的訴求，是為了保障人民權(quán)利實(shí)現(xiàn)而具有權(quán)力外觀的集體權(quán)利的表達(dá)方式。從權(quán)力互動機(jī)制角度看，基層社會治理中的社會主體首先是一種權(quán)力主體，同時也是一種權(quán)利主體，具有權(quán)力和權(quán)利的雙重屬性。簡而言之，社會主體的權(quán)力屬性是指社會主體擁有的對其他主體以及社會事務(wù)的影響力、支配力；社會主體的權(quán)利屬性是指社會主體的權(quán)力來源于其所在地域的人民權(quán)利，其權(quán)力意圖和權(quán)力目的都服從和服務(wù)于人民權(quán)利這個根本性基礎(chǔ)，都是為了保障包括社會治理主體在內(nèi)的人民的權(quán)利和利益。因此，社會主體既是權(quán)力行使者，也是權(quán)利享有者，這也是我們所說的共建共治共享社會治理格局的要義之一。還需要注意的是，社會主體的權(quán)力屬性與權(quán)利屬性是社會主體的一體兩面，權(quán)利屬性是權(quán)力屬性的基礎(chǔ)。在國家與政府面前，社會主體更加偏向于權(quán)利屬性的展現(xiàn)；在面向社會和公眾時，社會主體則凸顯其管理者、服務(wù)者的權(quán)力屬性。當(dāng)然，社會主體的權(quán)力屬性和權(quán)利屬性，歸根結(jié)底都是為了服務(wù)社會和公眾，也是在這個意義上才保證了社會主體權(quán)力行使的有序性和有效性，并使社會主體的權(quán)力屬性和權(quán)利屬性實(shí)現(xiàn)了內(nèi)在統(tǒng)一。

在那次競標(biāo)成功以后，寧波一院承擔(dān)起寧波市糖尿病、心腦血管病、口腔疾病防治臨床指導(dǎo)任務(wù)。醫(yī)院隨后成立慢病管理中心，來承接這一項(xiàng)新工作。

基層社會治理中的社會主體擁有權(quán)力和權(quán)利雙重屬性，保證了其有聯(lián)系人民群眾的“下接地氣”的權(quán)利優(yōu)勢，也促進(jìn)了其與各級黨委政府尤其是基層黨組織、基層政府之間“上接天線”的權(quán)力能力。必須指出，社會權(quán)力作為一種以自發(fā)為主的內(nèi)生秩序，從北京市“接訴即辦”工作模式看，還存在著工單流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、考核機(jī)制簡單粗放、回訪機(jī)制不科學(xué)等問題，這就需要黨組織引領(lǐng)促進(jìn)其生長和發(fā)育。“基層黨組織建設(shè)及黨建引領(lǐng)基層社會治理實(shí)踐，不僅具有社會建構(gòu)的意義，更具有通過政治建構(gòu)‘嵌入’社會建構(gòu)以實(shí)現(xiàn)社會凝聚和社會團(tuán)結(jié)的深層意蘊(yùn)。”

通過前述事例的分析，我們也要清楚地認(rèn)識到，黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會權(quán)力之間并不是單向的引領(lǐng)與被引領(lǐng)的關(guān)系，而應(yīng)是一種互動平衡的結(jié)構(gòu)化權(quán)力狀態(tài)。社會權(quán)力的秩序形成以及制度規(guī)制當(dāng)然需要黨建引領(lǐng)、高位統(tǒng)籌，這是社會權(quán)力發(fā)展到一定程度后所必需的外部約束；但同時必須指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)從人民中來、從社會中來，是應(yīng)社會權(quán)力的需求建立起來的。黨的領(lǐng)導(dǎo)歸根結(jié)底還是要服務(wù)于社會權(quán)力的發(fā)展和成長，絕不能包辦和取代社會權(quán)力，不能遮蔽和覆蓋社會權(quán)力的優(yōu)勢和力量。在北京市“接訴即辦”工作初期，個別地方迫于考核的壓力沒有做到實(shí)事求是，出現(xiàn)了“重形式、輕內(nèi)容”的問題，解決實(shí)質(zhì)性困難的機(jī)制還沒有完全建立起來。究其原因，從本質(zhì)上看，這與個別地方黨政機(jī)關(guān)片面追求政績等面子工程造成了“接訴即辦”直接承辦單位的壓力過大有關(guān)，與黨建引領(lǐng)經(jīng)驗(yàn)不足、用力不適當(dāng)不科學(xué)有關(guān)。因此，《接訴即辦條例》規(guī)定：“本市在中共北京市委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全接訴即辦領(lǐng)導(dǎo)體系和工作機(jī)制，整體謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)接訴即辦工作。”并對“接訴即辦”各類主體的責(zé)任和工作程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，以科學(xué)有序地傳導(dǎo)訴求和考核評估壓力，使黨建引領(lǐng)更科學(xué)有效。在接受黨建引領(lǐng)的同時，社會權(quán)力也會對黨建引領(lǐng)起到一定的助推和監(jiān)督作用。從助推作用看，前述北京市“接訴即辦”工作中涌現(xiàn)出來的各種社會主體對黨建引領(lǐng)的回饋與積極跟進(jìn)，顯然是各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理不可離開須臾的重要倚重力量。公眾參與基層社會治理，“是厚植黨的執(zhí)政資源的理性選擇、是變革黨的執(zhí)政方式的現(xiàn)實(shí)需要、是踐行黨的執(zhí)政理念的必然要求”。從監(jiān)督作用看，社會主體在廣泛地參與基層社會治理過程中，把發(fā)現(xiàn)的包括黨建引領(lǐng)在內(nèi)的問題通過“12345”市民熱線等各種渠道向黨委政府進(jìn)行舉報，體現(xiàn)的是社會權(quán)力對黨建引領(lǐng)的監(jiān)督作用。當(dāng)然，我們說基層社會治理中的社會權(quán)力對黨建引領(lǐng)的助推和監(jiān)督作用，并不是講社會權(quán)力與黨建引領(lǐng)形成對抗、分庭抗禮，而是強(qiáng)調(diào)二者只有在雙向互動中才能形成動態(tài)平衡，才具有力學(xué)意義上的權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。也只有這樣，社會權(quán)力才能在這個互動結(jié)構(gòu)中得到塑造并健康成長。因此，黨建引領(lǐng)基層社會治理不是黨組織大包大攬、包辦一切，而是從群眾中來，聽取民眾的呼聲和需求，激發(fā)群眾參與基層社會治理的積極性和創(chuàng)造性；再回到群眾中去，切實(shí)保障群眾的權(quán)益，暢通民眾參與基層社會治理的制度化渠道，并接受多元化權(quán)力主體對黨的執(zhí)政方式與治理理念正向的塑造。“市民訴求是送上門的民意”，“接訴即辦”就是送上門的群眾工作，是北京市對黨建引領(lǐng)基層社會治理的有效探索，通過踐行新時代的群眾路線揭示了基層社會治理中黨建引領(lǐng)與社會權(quán)力互動的基本規(guī)律，同時在互動過程中暴露出需要深入分析、著力解決的問題，這符合推進(jìn)“接訴即辦”工作改革不斷深化的內(nèi)在規(guī)律性，對于深刻回答新時代加強(qiáng)黨對基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)、對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)等重大命題具有意義。

以上分析的典型性社會主體在基層社會治理中的作用集中體現(xiàn)了社會主體的支配力、影響力，這是社會主體的權(quán)力面向；社會主體的權(quán)力面向不是通過國家機(jī)器等硬性的暴力機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的，而是通過權(quán)利保護(hù)、利益分享、情感認(rèn)同、影響感化等“軟措施”展示出來的，這些不具有國家權(quán)力強(qiáng)制性特點(diǎn)的“影響力”及其實(shí)施結(jié)果，還具有明顯的權(quán)利屬性，這就是社會主體的權(quán)利面向。這也是我們要分析的基層社會治理中的另一個理論問題：社會主體的權(quán)力和權(quán)利屬性。

奔傾漱石亦噴苔，此是便隨元化來。長片掛巖輕似練，遠(yuǎn)聲離洞咽于雷。氣含松桂千枝潤，勢畫云霞一道開。直是銀河分派落，兼聞碎滴濺天臺。

講武堂的生源中，南洋的華僑子弟是很重要的一部分。比如葉劍英工作的怡保市就有33個保送名額。進(jìn)入講武堂時，葉劍英是這些保送生的帶隊(duì)人之一，還負(fù)責(zé)為他們補(bǔ)習(xí)國文。

從北京市“接訴即辦”實(shí)際情況看，老舊小區(qū)改造是難點(diǎn)也是重點(diǎn)。2020年3月，北京市人大常委會頒布了《北京市物業(yè)管理?xiàng)l例》，該條例的一個重要制度創(chuàng)新是通過組建過渡性的“物業(yè)管理委員會”（以下簡稱“物管會”）來組織業(yè)主共同參與老舊小區(qū)改造和社區(qū)治理。我們以豐臺區(qū)9號院物管會作為樣本來分析其作為社會治理主體呈現(xiàn)出來的權(quán)力和權(quán)利雙重屬性。9號院是多家產(chǎn)權(quán)單位的共有社區(qū)，社區(qū)治理長期處于失管狀態(tài)。9號院物管會成立后，行使居民賦予的建議、監(jiān)督和檢查等社會權(quán)力，決定和實(shí)行社區(qū)治理的一系列決策和方案，代表業(yè)主直接參與社區(qū)治理的監(jiān)督檢查，體現(xiàn)了這個特殊的社會主體的權(quán)力屬性。另一方面，物管會為了爭取群眾利益的最大公約數(shù)，深入聯(lián)系群眾，積極吸納各方意見建議，充分尊重居民在實(shí)踐活動中所表達(dá)的意愿、所創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)、所擁有的權(quán)利。這是物管會正確行使社會權(quán)力、順利發(fā)揮社會主體作用的前提和基礎(chǔ)，也是對社會主體權(quán)利屬性的最佳詮釋。物管會成為業(yè)主利益的保障者和物業(yè)服務(wù)的監(jiān)督者，是老舊小區(qū)業(yè)主實(shí)現(xiàn)依法自治的重要載體，是北京市基層社會治理中充分發(fā)動群眾、激發(fā)社會內(nèi)部自治能量，建立共建共治共享的基層社會治理共同體的重要機(jī)制創(chuàng)新。

三、社會權(quán)力與黨建引領(lǐng)的互動

基于單片機(jī)的多功能視力保護(hù)器設(shè) 計(jì) ……………………………………………………… 梁東麗，劉穎（21）

企業(yè)是以盈利為目的經(jīng)濟(jì)組織，其本質(zhì)是一種對經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行配置并優(yōu)化的社會機(jī)制。在這個意義上，企業(yè)并不是基層社會治理的“局外人”。當(dāng)企業(yè)的商品及服務(wù)功能在達(dá)到相當(dāng)體量后，會對資源形成一定程度上的支配和控制，由此具有了社會權(quán)力的屬性，成為基層社會治理多元化主體的重鎮(zhèn)。特別是提供安保服務(wù)、核酸檢測服務(wù)、物流運(yùn)輸、口罩與消毒酒精、基本生活物資等商品的企業(yè)，在當(dāng)前新冠肺炎疫情防控方面承擔(dān)的社會責(zé)任迅速增長、行使社會權(quán)力的場域也在不斷擴(kuò)大。有的企業(yè)還在打破地域分工的基礎(chǔ)上按照行業(yè)類別成立了各種形式的商會，在制定相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、共享市場信息、調(diào)解企業(yè)之間矛盾、避免惡性競爭、承擔(dān)社會責(zé)任等方面發(fā)揮了強(qiáng)大的基層社會治理作用。北京市“12345”熱線覆蓋了49家國有企業(yè)和60家電商企業(yè)，這些企業(yè)在生活保障、物資運(yùn)送、服務(wù)糾紛等方面發(fā)揮了顯著的治理效能。

新時代群眾路線首先要求黨建引領(lǐng)要從群眾中來。位于北京市昌平區(qū)的回天地區(qū)因?yàn)闅v史遺留問題和人口高度聚集等因素，成為北京基層社會治理的痛點(diǎn)區(qū)域。面對群眾的迫切呼求，昌平區(qū)緊抓黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理這條主線，不斷完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)對于基層社會治理的全覆蓋。新時代群眾路線的落腳點(diǎn)是要回到群眾中去。昌平區(qū)以鎮(zhèn)街黨建工作協(xié)調(diào)委員會為重要載體，發(fā)揮基層黨組織在街道、社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，將基層黨建與基層社會治理深度融合、互促互進(jìn)。動員各方、各界力量參與到基層社會治理中來，形成多元化基層社會治理主體共商共建共治的治理格局。2021年以來，北京市委組織部、市委社會工委推進(jìn)在全市建立區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）三級黨建工作協(xié)調(diào)委員會的工作機(jī)制。作為首都基層社會治理最小單元的“細(xì)胞核”，社區(qū)黨建工作協(xié)調(diào)委員會對提升社區(qū)治理水平、解決群眾“急難愁盼”問題發(fā)揮了重要作用。以黨建工作協(xié)調(diào)委員會為代表，北京市黨建引領(lǐng)基層社會治理、踐行新時代群眾路線的實(shí)踐是豐富而飽滿的。北京市“雙報到”（即基層黨組織到所在街道報到，在職黨員回社區(qū)報到）黨建工作機(jī)制，西城區(qū)組織黨員廣泛入戶聽取居民建議的“進(jìn)千門走萬戶”活動，懷柔區(qū)“紅馬甲”在職黨員一對一、點(diǎn)對點(diǎn)服務(wù)特色品牌，平谷區(qū)探索群眾事群眾議、群眾事群眾辦的“下交工作法”，都是北京市基層社會治理中黨建引領(lǐng)社會權(quán)力的機(jī)制創(chuàng)新。

國家權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，如果不能關(guān)進(jìn)制度的籠子里就會肆意擴(kuò)張、危害社會。因此，國家權(quán)力必須嚴(yán)格遵守“法無授權(quán)則無權(quán)”的原則，也就是除憲法和法律授權(quán)之外，國家權(quán)力主體不能越雷池半步。社會權(quán)力則具有明顯不同的屬性和特征，社會權(quán)力的另一面是社會權(quán)利，是一定地域內(nèi)的人民權(quán)利的集合性表達(dá)，實(shí)施社會權(quán)力邊界和范圍沒有明確具體的約束，具有更強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。直觀地看，社會主體是紛繁百態(tài)、千頭萬緒的社會生活中的知情者、密接者和關(guān)系人，國家權(quán)力受法律限制而無法觸及的領(lǐng)域和空白，社會權(quán)力可以游刃有余地填補(bǔ)并予以解決。也可以說，社會權(quán)力既有填補(bǔ)此種空白的能力，又有填補(bǔ)這種空白的內(nèi)驅(qū)動力。這是由社會權(quán)力與國家權(quán)力的一種比較優(yōu)勢決定的。但是，在多數(shù)情況下，社會權(quán)力因其主體的多元性和自發(fā)性，不可避免地會產(chǎn)生分散性、怠惰性。這就需要國家權(quán)力對社會權(quán)力的消極面向進(jìn)行凝聚與統(tǒng)合，充分調(diào)動多元化社會主體的活力和積極性，發(fā)揮社會權(quán)力蘊(yùn)含的治理效能，并通過相關(guān)立法、政策將社會主體參與基層社會治理的經(jīng)驗(yàn)和做法制度化、規(guī)范化。在此過程中，需要各級黨組織和政府深入貫徹落實(shí)以人民為中心的思想理念，充分彰顯民主協(xié)商、全過程人民民主的制度優(yōu)勢。同時，國家權(quán)力自上而下領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督社會權(quán)力，社會權(quán)力自下而上對國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與補(bǔ)充，國家權(quán)力與社會權(quán)力之間就形成了良好的權(quán)力互動。此種權(quán)力結(jié)構(gòu)的互動既可以有效遏制公權(quán)力自身的擴(kuò)張性、杜絕損害私權(quán)利的危險性，又能夠讓多元化的社會主體積極有序地行使權(quán)力、參與治理，確保人民權(quán)利與利益的保障及實(shí)現(xiàn)，形成共建共治共享的社會治理局面。

四、社會權(quán)力與政府權(quán)力的互動

社會權(quán)力與黨建引領(lǐng)的有效互動明確了基層社會治理政治性和人民性的基本方向，社會權(quán)力與政府權(quán)力互動則奠定了基層社會治理的制度性和法治性根基。馬克思主義法學(xué)理論認(rèn)為，人類社會先于國家而存在，政治性的國家終將消失。國家權(quán)力也不過是社會權(quán)力在發(fā)展過程中的一種讓渡和更高級的形態(tài)，是一種“從社會中產(chǎn)生”“表面上凌駕于社會之上的力量”。政府權(quán)力是國家權(quán)力通過法律授予的，從本質(zhì)上說，政府權(quán)力也是社會權(quán)力的發(fā)展與讓渡。這就解釋了在基層社會治理中，政府權(quán)力與社會權(quán)力并不是此消彼長、你退我進(jìn)的矛盾關(guān)系。相反，權(quán)力應(yīng)當(dāng)“致力于生產(chǎn)、培育和規(guī)范各種力量而不是專心威脅、壓制和摧毀他們”。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。對置身于國家治理體系中的基層社會治理而言，社會權(quán)力與政府權(quán)力也應(yīng)當(dāng)是一種良性互動基礎(chǔ)上的雙向平衡狀態(tài)，是共建共治共進(jìn)共贏的合作關(guān)系。具體來說，就是多元化的社會權(quán)力主體與各級政府共同參與到基層社會治理中來，互為補(bǔ)充、互相協(xié)調(diào)、互動互促。這就好比是一株植物的根與莖的關(guān)系：社會權(quán)力是基礎(chǔ)，是植物的根基；政府權(quán)力是植物的莖，是使植物不斷成長的主干，同時，莖也為根運(yùn)送光合作用產(chǎn)生的有機(jī)物。只有根莖互動、密切配合，治理之花才能鮮艷綻放。在實(shí)踐中，北京市“接訴即辦”從強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，到不斷強(qiáng)調(diào)社會多元主體的有序參與和協(xié)商共治，是對應(yīng)然意義上社會權(quán)力與政府權(quán)力互動關(guān)系及科學(xué)規(guī)律認(rèn)識和發(fā)展的不斷深化。域外學(xué)者提出的“合作治理的系統(tǒng)化理論框架”中，“個體、多樣與自主的行動者”合作治理理念，與“接訴即辦”的改革實(shí)踐不謀而合。這在一定意義上也從理論層面佐證了社會權(quán)力與政府權(quán)力互動結(jié)構(gòu)的合理性和科學(xué)性。“現(xiàn)代的‘社會’作為一個主體性力量，不再只是政府政策的被動接受者，社會信任、社會資本和社會互動的結(jié)構(gòu)都會反過來影響政府治理的能力和績效。”北京核心城區(qū)的街巷長與“小巷管家”互相配合、互為補(bǔ)充的基層社會治理機(jī)制，則從實(shí)踐層面詮釋了這種權(quán)力互動結(jié)構(gòu)的實(shí)踐性和操作性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部站在基層社會治理的最前沿，也是政府權(quán)力的最末梢，與人民群眾聯(lián)系最為緊密，是基層社會治理的組織者、推動者和實(shí)踐者。街巷長制是基層干部負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)背街小巷環(huán)境綜合治理任務(wù)的創(chuàng)新機(jī)制。西城區(qū)廣安門內(nèi)街道率先選派基層骨干力量擔(dān)任街巷長，把“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作要求與街巷長工作機(jī)制有機(jī)結(jié)合。目前，北京在全市初步建成以街巷長為樞紐，以共治共建理事會、“小巷管家”、物業(yè)公司、駐區(qū)單位等為依托的共建共管共享治理體系。其中，“小巷管家”是創(chuàng)新型的群眾自治機(jī)制，是具有較大的社會影響力和奉獻(xiàn)精神的熱心群眾參與基層社會治理的典型案例。“小巷管家”擁有對所負(fù)責(zé)街巷的公共衛(wèi)生、社會治安、公共秩序的發(fā)言權(quán)、處理權(quán)和調(diào)解權(quán)，既是街巷長的助理，也是大家公認(rèn)的社會能人。街巷長是政府權(quán)力的行使者，是國家權(quán)力的神經(jīng)末梢。“小巷管家”是社會權(quán)力的行使者，也是群眾權(quán)益的代表者，彌補(bǔ)了街巷和社區(qū)治理中政府權(quán)力缺位、碎片化的短板。“小巷管家”是街巷長的助理，是街巷長的眼睛、耳朵和鼻子，上接基層政府權(quán)力的“天線”；“小巷管家”又是最了解街巷居民的熱心人，是社區(qū)居民利益的忠實(shí)代表，是社區(qū)公共利益的代言人，下接人民群眾之地氣，是“微型”的社會權(quán)力行使者。“小巷管家”上接政府、下接社會，利用自己的能力發(fā)動群眾，參與制定群眾訴求解決方案，也可以代表街巷居民向街巷長提出權(quán)利訴求，監(jiān)督街巷長和基層政府工作，形成對政府權(quán)力有力有效的監(jiān)督制約。近幾年來，北京市成千上萬的“小巷管家”所構(gòu)筑的基層社會治理最基礎(chǔ)單元，逐步成長為“接訴即辦”基層社會治理體系中的一個長效機(jī)制，逐步發(fā)展為政府權(quán)力和社會權(quán)力之間溝通互動的有效平臺和紐帶，避免了“政府干、群眾看”的尷尬局面。也正因如此，有學(xué)者指出：“北京市的接訴即辦改革是在推動政府與民眾之間有效互動、真正實(shí)現(xiàn)互動治理中以人民為中心的關(guān)鍵一步。”

五、社會權(quán)力及權(quán)力結(jié)構(gòu)的法治化

通過對北京市“接訴即辦”的實(shí)證分析和理論辯駁，我們不難發(fā)現(xiàn)，基層社會治理的關(guān)鍵是各種力量的凝結(jié)和匯集，是基層社會治理中權(quán)力合力的生成機(jī)制。合力是聚合在一起的力量，核心是“力”，關(guān)鍵在“合”。“合”是制度體制機(jī)制、是道路方法路徑，“合”對了，“力”就功到自然成，否則就功虧一簣。從北京市“接訴即辦”工作看，社會權(quán)力與國家權(quán)力的良性互動是力量聚合的有效渠道，但碰撞式的機(jī)械合并并非法治思維和法治方式之道，在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是基層社會治理的真正王道。也就是說，法治化是基層社會治理現(xiàn)代化、社會權(quán)力有序化的必由之路，以理論到實(shí)踐的發(fā)展視角，這也是一個從應(yīng)然到實(shí)然、不斷探索完善的過程。在這個過程中，我們既要通過法治規(guī)范社會權(quán)力與黨建引領(lǐng)、政府權(quán)力的互動模式和程序，又要保障社會權(quán)力的自身運(yùn)行和健康發(fā)展。那么，基層社會治理中的社會權(quán)力與國家權(quán)力的互動如何實(shí)現(xiàn)法治化？《接訴即辦條例》給出了一個初步方案。

《接訴即辦條例》第五條和第十九條規(guī)定了“管理公共事務(wù)職能的組織”和“承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位”在“接訴即辦”工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，這是我國地方立法第一次明確賦予社會主體在基層社會治理中的法定職責(zé)。《接訴即辦條例》第六條規(guī)定了“市、區(qū)人民政府和有關(guān)部門”支持和引導(dǎo)社會組織，企事業(yè)單位等社會力量和公眾參與“接訴即辦”工作；第二十六條規(guī)定了“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”組織居（村）民、企事業(yè)單位、社會組織推動主動治理，并規(guī)定了該由基層政府做的事情不能推給社區(qū)。這是國家權(quán)力推動社會主體在基層社會治理中發(fā)揮積極作用的行動方案，也可以說是基層社會治理中國家權(quán)力對社會權(quán)力的義務(wù)和責(zé)任的法律規(guī)定。不僅如此，《接訴即辦條例》第二十七條還規(guī)定了居民委員會、村民委員會在基層社會治理中的法定職責(zé)，這個規(guī)定是地方立法對基層社會自治組織在基層社會治理中“法定職責(zé)”的一次立法嘗試。我們從《接訴即辦條例》對三類“接訴即辦”主體“法定職責(zé)”的規(guī)定可以看出，《接訴即辦條例》已經(jīng)初步形成了國家權(quán)力與社會權(quán)力以“法定職責(zé)”為核心的權(quán)力互動結(jié)構(gòu)，這必將有利于基層社會治理各方主體責(zé)任的落實(shí)及合作共治格局的形成。

通過以上對“接訴即辦”視角的國家權(quán)力與社會權(quán)力互動結(jié)構(gòu)的分析，我們可以得出兩個初步結(jié)論：一是基層社會治理離不開社會主體的廣泛參與，離不開社會權(quán)力的基礎(chǔ)性作用，社會權(quán)力是基層社會治理的一支不可或缺的重要力量；二是在基層社會治理中逐步形成的國家權(quán)力與社會權(quán)力互動結(jié)構(gòu)的法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是全面依法治國的基本要求。在這個權(quán)力互動結(jié)構(gòu)中，國家權(quán)力不能也不應(yīng)該控制或者覆蓋社會權(quán)力，而是“以社會為本位，不只是要建設(shè)民主化、法治化的國家，更要形成法治社會；國家既服務(wù)于社會，又保障社會的自主、自治、自由”。當(dāng)然，我們說《接訴即辦條例》只是社會權(quán)力法治化、國家權(quán)力與社會權(quán)力互動結(jié)構(gòu)法治化的一個初步嘗試，還在于提醒學(xué)界和實(shí)務(wù)界注意在該立法有關(guān)社會權(quán)力的內(nèi)生機(jī)制、與國家權(quán)力的互動模式等問題上尚需完善，地方立法、特別是國家立法對此應(yīng)予以高度重視，“加快建立健全社會領(lǐng)域法律制度，完善多層次多領(lǐng)域社會規(guī)范，強(qiáng)化道德規(guī)范建設(shè)，深入推進(jìn)誠信建設(shè)制度化，以良法促進(jìn)社會建設(shè)、保障社會善治”。