我國農民工養老保險的發展現狀及對策研究

李艷榮

(浙江工商大學,浙江 杭州 310018)

1 引言

20世紀90年代以來，由于改革開放的效應，我國出現了農村人口向城市的大量流動，逐漸形成了一個重要的社會階層——農民工群體，這一階層逐漸發展壯大，截至2020 年全國農民工總量28560萬人，占總就業人員比重38.05%，對我國社會和經濟生活產生了廣泛影響，對于該群體的養老保障問題也逐漸提上日程。從2000年前后各地出現了一些針對農民工群體的社會養老保險政策，但是由于各地做法不一，再加上地區分割，賬戶不能轉移攜帶，給農民工帶來了很大的流動性損失。

近十年來，我國組織了系列社會保障制度改革，其中養老保險制度的改革大大提高了農民工群體的參保福利水平。但是從現實發展來看，近年來我國農民工群體的參保率雖有小幅提高，但是絕對參保水平仍然較低，這和現實中的種種影響因素有關。

本文將總結該制度體系的主要現狀，分析導致農民工養老保險參保率低迷的主要因素，提出相關政策建議，以便更好地完善農民工養老保險制度體系，為農民工群體提供更加普及公平的養老保障。

2 農民工養老保險的發展現狀

2.1 養老保險制度體系日漸完善

2000年前后，我國各地實行了一些針對農民工群體的社會養老保險政策，但是各地做法不一，制度碎片化現象比較嚴重。自2010年至今，我國政府逐步實施了一系列的社會養老保險制度改革，在當前具備了較為完善的養老保障制度體系。

在此制度體系中，基本養老保險包括兩個模塊：城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險。當農民工在城鎮就業時，可以通過企業參加城鎮企業職工養老保險，也可以以自由職業者的身份自行繳費參加城鎮企業職工養老保險。而當其在農村務農時或者失業時則可以參加戶籍地的城鄉居民養老保險。對于農民工在不同地區之間的就業流動，該制度規定了地區間的養老保險賬戶轉移機制，針對農民工在城鄉之間的流動，規定了城鎮職保和城鄉居保之間的銜接制度。

可以看出，通過制度改革，完善了制度體系的模塊設置，理順了農民工群體的養老保障體系，對于經常流動務工的農民工群體來說，這一系列制度改革減少了以往的參保流動損失，提高了其養老保障福利。農民工參加城鎮企業職工養老保險的人數從2010年的3284萬人逐漸增加到2017年的6202萬人。

2.2 農民工對城鎮職工養老保險的參保率仍然較低

雖然養老保險制度改革大大提高了農民工參加養老保險的參保收益，但是在現實當中，農民工對城鎮職工養老保險的參保率仍然很低。

從表1中歷年農民工對城鎮企業職工養老保險的參保率情況可以看出，從2008年開始參保率逐年上升，從不足10%逐漸提升到2018年的20%以上，但是絕對參保率水平仍然較低，2018年為21.70%。而同期我國公職人員完全參保，企業職工參保率為76.31%，城鄉居民參保率為71.23%。這表明，相對于機關事業單位人員、企業職工以及城鄉居民，農民工群體的參保比例過低，導致其享有的養老保障嚴重不足，實際參保權利嚴重受損。

表1 歷年來農民工對城鎮職工養老保險的參保率

3 農民工養老保險參保率低的主要原因

3.1 農民工自身的參保意愿不強

很多農民工由于來自農村，學歷低、知識層面較低，對養老保險制度的政策內容不太了解，沒有體會到參加養老保險的必要性。

再加上技能較低，大部分從事體力勞動，總體收入較低，工資帶來的微薄收入是全家生存基本來源，在應付完剛性的生活成本后剩余款項不多，如果其參加養老保險，繳納完保險費后勢必會降低當前的收入，影響到當下的生活水平，因此農民工會將有限的收入主要用在當前的生活上，而不愿參加養老保險。

另外，農民工流動強，經常變化工作崗位和地點，缺乏長期工作的預期。而辦理賬戶轉移的程序復雜，動輒辦理賬戶轉移手續會耗費大量的時間和精力，而且農民工由于知識層面較低，對其來講辦理相關手續會更加困難，這就大大降低了農民工的參保意愿。由于上述原因的存在，導致農民工對企業職工養老保險的參保意愿不強，而如此低的養老保險參保率必然會導致農民工群體未來養老保障的缺失。

3.2 轉移接續手續不夠順暢

在當前我國的養老保險賬戶轉移接續制度中規定：原參保人員在離開一個地方時，必須到原參保地社保經辦機構開具并保管好參保繳費憑證，到另外一個地方就業時，必須及時向新就業地區的社保經辦機構提出轉移接續申請。

由于各個地區實施的養老保險政策中的繳費、計發待遇等具體規定上存在差異，在實際操作過程中仍然很不順暢，轉移接續的手續復雜，辦理的時間較長，導致流動勞動力在社會保險關系轉移方面仍存在一定困難，阻礙了農民工的自由流動和社會經濟發展。而且按照規定農民工在轉移養老保險關系時，只能轉移走已繳納統籌基金的12%，剩余的8%要留在原參保地。而轉入地社保部門在計發待遇時又要按照足額的統籌基金額度發放，這就給其帶來較大的支付壓力，導致其在接受養老保險關系轉入時的積極性不高，存在著人為的阻礙，導致參保人的養老保險關系跨地區續接不暢，農民工只能被迫選擇斷保。

由于轉移手續煩瑣、政策宣傳不到位加上農民工自身的文化水平所限，導致許多人對該政策的了解不夠，在流動時仍然不知道如何進行賬戶轉移。根據2011年人保部的相關數據，全國開具了基本養老保險參保繳費憑證以進行轉移接續的人中，成功轉移的僅有20%左右，而剩余約80%的人在流動后沒去辦理轉移接續或者沒有辦理成功，說明養老賬戶的異地轉移成功率還是很低的。

3.3 部分企業逃避為農民工繳納養老保險

按照當前的養老保險政策規定，雇主如果為其雇員參加社保，就要承擔大部分比例的保費。為了減少用工成本，部分企業就盡量逃避為農民工辦理參保事項，而農民工則由于害怕失去工作機會，也不敢向用人單位主張參加養老保險的權利。

在此種背景下，部分企業要么在雇工時提出不繳納社會保險的條件，要么不與農民工簽訂正式的勞動雇用合同，要么尋找各種理由及借口拒絕為農民工參加社會養老保險。再加上法律制度不夠完善，地方政府的監管不力，導致一些企業即使違規不給員工上保險也沒有得到及時的監管懲治，違規成本較低，使得企業在其經營過程中經常不給農民工參保養老保險。在現實當中，正是由于企業的不作為導致農民工養老保險的參保率過低。

3.4 地方政府對養老保障制度監管不力

在我國當前許多地方政府的績效考核中，經濟發展被賦予首要地位。為了招商引資，發展地方經濟、提高稅收水平，部分地方政府對當地企業逃避為雇員上養老保險的行為往往采取放任和默許的態度，也有部分地方政府由于對農民工群體的權益保護不夠重視或者存在懶政行為，致使在社會養老保險制度的執法層面上存在著對相關企業監管不力、執法不嚴或者管理疏漏現象。

這種監管不力的行為：一方面會降低企業的違法成本，增加企業逃避給農民工參保的傾向；另一方面致使農民工在維權時申訴無門，爭取權益無力，也會削弱農民工的參保意愿。

4 完善農民工養老保險制度的對策

4.1 提高農民工對養老保險政策的了解

農民工參保率不高，其中一個重要的因素就是農民工對社會養老保險制度的政策內容和賬戶轉移手續等方面不夠了解，今后應該提升農民工對制度的了解，增加農民工對養老保險制度的信任。地方政府應強化公共服務的職能，定期組織到基層開展農民工養老保險的知識普及活動，讓農民工群體掌握政策的主要內容，了解參加養老保險的保障性和必要性，了解如何辦理養老保險賬戶的地區轉移手續，提高其對養老保險的參保意愿。

另外，政府應該通過普及有關社會保障的法律法規基本知識，提高農民工的維權意識，掌握維權途徑和手段，能夠維護自己的養老保障權益，有助于提高其對社會養老保險的參與度。

4.2 促進農民工養老保險的順暢轉移

如上所述，目前我國還存在著養老賬戶的地區轉移和制度銜接不暢的局面，建立完善農民工養老保險關系跨地區轉移機制顯得十分必要。主要可以通過以下四個方面的措施。

第一，進一步完善社會保險關系轉移系統。繼續擴大系統聯網覆蓋面，實現城鄉養老保險制度間銜接。

第二，加快建設全國統一的網上查詢服務系統，加緊建設實現社保參保繳費信息全錄入的全國統一互聯網查詢服務。

第三，進一步完善全國縣級以上社保機構聯系方式信息庫，方便廣大參保人員辦理養老保險關系轉移接續和制度銜接手續。

第四，加快社保卡的建設，提升“一卡通”服務水平，通過搭建社保卡線上服務平臺，對接更多的社會服務渠道，進一步方便包括農民工在內的各類參保群體進行社保賬戶轉移的需要，為參保人員隨時隨地持卡繳費、查詢繳費信息和領取待遇提供更方便快捷的技術服務。農民工養老保險的異地賬戶轉移手續的便利性越高，就越有助于提高農民工的參保意愿。

4.3 落實企業在農民工參保養老保險的責任

一方面，通過宣傳和激勵機制，提高企業的社會責任感，尊重農民工群體的養老保障權益，在雇用農民工時與其簽訂法定的勞動合同，為其繳納養老保險等。鼓勵企業通過給農民工繳納養老保險，提高其工資和福利待遇，增強企業對員工的吸引力和凝聚力，為企業的發展做出持續性貢獻。

另一方面，政府必須加強對企業用工制度的監管力度，對于逃避給農民工參保的企業，嚴格執法，按照規定予以懲罰，對于情節特別嚴重的企業應該予以停業整頓乃至吊銷營業許可。通過上述措施加大企業的違規成本，提高對其震懾力，增強用人單位的社會責任感，積極主動地給員工參加社會養老保險，更好地保障農民工的權利。

4.4 加強政府的財政補助和監管責任

政府必須明確養老保險制度作為社會“安全網”的保障作用，重點落實自身在農民工養老保險制度建設中的職能與地位。

首先，針對農民工繳費能力弱的問題，政府應該考慮以公共財政支出對農民工養老保險個人賬戶予以適當補貼，通過杠桿作用吸引和激勵其積極參保，提高其對養老保險的參與度。

其次，地方政府要放棄“唯經濟發展”的業績考核指標，在發展經濟的同時，要重視所在區域的就業生態和民生保障問題，嚴格執行有關社會保險的法律制度和監管政策，加強對屬地企業員工養老保險參保問題的監督和管理，主動加強基層巡訪，了解企業員工參保的真實情況，積極接受和盡快處理員工的投訴，增強農民工的維權意識。