提升第三方機構參與預算績效管理質量研究
——基于對基層財政部門工作人員的問卷調查

●肖 勇 李 玲 李慶豪

一、引言

黨的十九大報告提出全面實施績效管理，將預算績效管理推向了新的高度。當前，中央和各省市已建立較為完備的預算績效管理制度，形成了“以財政部門為主導，以主管部門為依托，以單位自評為基礎，以專家和第三方機構為載體”的模式，第三方機構在推動預算績效評價中發揮著重要的作用。作為載體的第三方機構，是指非政府的、能夠獨立客觀地幫助政府進行預算績效評估的外部機構，政府通過與第三方機構合作可以加強對社會資源的合理利用，同時優化政府自身資金配置，提升政府的服務質量，有利于構建符合新時代要求的服務型政府。第三方機構作為社會機構參與政府預算績效評價，有著獨特的獨立性、客觀性及專業性優勢，在預算績效管理工作中引入第三方機構，可以打破政府“既當運動員，又當裁判員”的不合理局面，有利于提升政府財政支出績效評價的科學性、民主性及公信力。2018年出臺的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）正式拉開全面預算績效管理的序幕；2021年《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）又進一步強調，要求推動預算績效管理提質增效；財政部于2021年印發《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》，旨在通過加強對第三方機構監管，使其在績效評價工作中發揮更大作用，指導第三方機構規范開展績效評價工作。但是現實中還存在諸多方面的制約，特別是相關利益主體的排斥和信息不對稱問題，因此，推動第三方機構績效評價作用的發揮還需要進一步清除障礙。為了進一步提升第三方機構參與預算績效管理的質量，本文以財政部門工作人員為調查對象，就第三方機構參與預算績效管理質量提升相關問題進行問卷調查，圍繞如何提高其參與績效管理的質量提出了建議，以期對推動第三方參與預算績效管理提供參考。

二、問卷設計與調查對象描述

（一）問卷調查設計與實施

本次問卷調查的設計，首先對調查對象的基本情況進行統計，再針對研究目的進行問題與選項設計，在此基礎上，對問卷中的問題和選擇進行修改，最終形成一份正式的調查表。所有的調查表都是在問卷星平臺上發布的，均由財政部門工作人員完成。針對問卷中的多選項問題，筆者采用了描述法，直接統計了每個問題的頻率及所占比例。

（二）受調查對象描述

本次參加問卷調查的總樣本數67人，樣本不分性別，年齡分布較廣，其中年齡在30歲以下的有2人，年齡在30—39歲的有13人，年齡在40—49歲的有39人，年齡在50歲及以上的有13人。工作單位是市縣級地方財政部門，其中在縣（區）級財政部門工作的有55人，占比最多，為82.9%；在市級財政部門工作的有12人，占比為17.91%；樣本未涉及在省級或縣以下的財政部門工作人員。調查對象在單位擔任科長職位的有6人，副科長職位5人，股長職位44人，業務工作人員12人。從調查對象來看，此次調查主要是在市縣級地方財政部門，且調查對象主要為基層工作人員，對于第三方機構參與預算績效工作的基層情況具有代表性，對于推進預算績效管理全覆蓋和優化第三方機構參與績效評價管理具有一定的參考意義。

三、調查結果分析

（一）預算績效管理在財政部門內部的重視程度

問卷對于單位具體的預算績效管理情況分為以下幾個方面：一是單位預算績效管理機構的設置情況。有59家單位單獨設置了預算績效管理機構，有3家設置了專職崗位負責，還有5家是兼職負責。二是單位從事預算績效管理工作的實有人數情況。2人回答有6—10人負責，58人回答有2—5人負責，7人回答只有1人負責。三是所在單位的主要負責人對預算績效管理工作的重視程度情況。39人回答非常重視，23人回答比較重視，4人回答一般重視，1人回答不夠重視。四是所在單位預算管理制度現狀。有56人回答所在單位出臺了專門的預算績效管理制度，有11人回答所在單位只有涵蓋預算績效管理的相關制度。五是對于所在單位預算績效管理的相關信息系統情況。有35人回答有相關信息系統，12人回答雖然有系統但未發揮作用，5人回答正在建設，13人回答沒有相關信息系統，還有2人不清楚。六是關于單位年度組織預算績效管理培訓和交流的次數情況。有29人回答只有1次，31人回答2—3次，4人回答4—5次，3人回答5次以上，說明單位對預算績效管理工作人員的專業素養提升比較關心，每年都會有培訓交流活動。

（二）受調查對象所在單位預算績效管理所取得的成效

對于單位預算績效管理取得的成效，大部分人都表示認可，認為單位預算績效管理取得了一些成效，具體成效體現在貫徹落實國家政策、提高資金使用效益、有效促進單位履職、優化財政資源配置、節約公共支出成本等，也有少部分人認為效果不明顯，調查具體成效情況見圖1。

圖1 被調查對象所在單位預算績效管理取得的成效

（三）預算績效管理第三方機構的選取及其作用

對于參與預算績效管理第三方機構的選取情況，所有調查對象的所在單位都與第三方機構有過合作，選取第三方機構的途徑主要是招標采購、抽簽、指定方式及通過有關方面介紹四種途徑，其中招標采購的方式占比62.69%，可見招標采購仍然是最為常用的方式。在聘請第三方機構參與預算績效評價工作中，針對第三方機構在確保客觀、公正和公平方面是否有作用這一問題上，68.65%的人回答聘請第三方機構參與預算績效管理有作用，26.86%的人認為只有部分作用，只有4.49%的人認為沒有作用；在提升預算績效管理工作質量方面，有44.77%的人認為有較大提升，50.75%的人認為有部分提升，只有4.48%的人認為沒有提升（見圖2）。可見，引入購買第三方機構對于保證預算績效評價的客觀、公正、公平及提升工作質量具有一定的促進作用。

圖2 對參與預算績效管理第三方機構作用情況的調查

（四）受調查對象單位專家庫和第三方機構庫建設情況

根據數據顯示，本次67名調查對象中只有27人所在單位建立了專家庫，占比僅為40.3%，其中有81.5%的人所在單位的專家在1—30名之間，3.6%的人所在單位的專家在30—60名之間，14.9%的人所在單位的專家在60名以上。在這些專家庫中專家的構成主要來自各相關部門經驗豐富的工作人員和中介機構、高校，以及會計師事務所、審計事務所，來源相對比較廣泛。同時，以上數據也說明單位內部設立專家庫的比例偏少，且專家庫設置的質量差別也較大，主要體現在專家庫內的專家數量上，有的單位專家庫只有寥寥幾人，而有的專家庫卻有上百人，差距十分明顯。其原因主要是：有的單位認為行業專家發揮的作用不大，沒有聘請的必要；有的單位認為雖然有一定的作用，但是聘請專家增加成本費用又減弱了聘請意愿；還有部分單位由于所在地區找不到該行業的專家而未聘請，因為預算績效評價行業的發展時間較短且有一定的行業門檻、專業性較強。預算績效評價領域專家人才匱乏是未來需要化解的一個潛在問題，應引起重視。

此次問卷還對單位是否建立第三方機構庫進行了調查，根據數據顯示，只有24名調查對象的單位建立了第三方機構庫，占比僅為35.8%，比專家庫的建立比例更低。其中，75%的第三方機構庫里的機構在1—10個，20.8%的機構庫里的機構在10—20個，只有4.2%的第三方機構庫里的機構在20個以上，說明第三方機構庫尚未在單位廣泛建立，其中大部分第三方機構庫中的機構數量較少，大多數機構來源于會計師事務所、審計事務所、政府采購和行政單位的機構庫，可以看出第三方機構與會計、審計、行政事業單位聯系緊密。

根據本次調查對象提供的所在單位近四年預算績效評價情況來看，績效評價費用總額逐年增多，2018年總額是1531萬元，到2021年總額已經上漲到了2775萬元，增加了近一倍。這說明各部門對預算績效評估工作的重視程度在逐漸提高，認為應加大對其的投入力度，進一步說明第三方機構預算績效評價市場還處于擴張階段。在項目評級等級上，良好項目數最多，占比在50%左右；其次是優秀項目數，最少的是不合格項目數，不合格項目數占比過少，其中可能存在評價不夠客觀的情況、評價人員不敢給不合格的結果，或是其中涉及某些利益團體。在部門評價與項目評價對比中，部門整體支出績效評價的次數較項目績效評價次數少，項目績效評價仍占主要部分。

表1 調查對象所在單位近四年預算績效評價情況

四、第三方機構參與預算績效評價存在的問題

（一）第三方機構預算績效管理制度體系不完善

由表2可以看出，在預算績效管理工作主要問題的調查上，有22個人選擇了“第三方機構、專家參與預算績效管理的人數較少”，占32.84%，相較于其他問題來說比較小，說明第三方機構參與預算績效管理取得了一定成效；占比較大的問題主要是預算績效管理制度、管理理念、專業水平以及評價結果的運用方面。在預算績效管理工作中，除了第三方機構自身的問題外，還存在著預算績效管理制度不完善，導致第三方機構與政府合作時形成障礙；預算績效管理理念認識不到位，使得第三方機構的工作得不到應有的重視；預算績效評價結果未能得到良好的運用，說明單位過于注重“合規性”評價過程，而對評價結果的“績效”本身不重視，這會誤導第三方機構的工作方向，影響第三方機構自身對于預算績效評價工作的重視程度和質量把控，同時挫傷第三方機構的積極性，難以形成良性循環。

圖3 被調查對象所在單位預算績效管理主要問題調查

（二）第三方機構評價結果的質量有待提高

在績效評價工作付費是否與項目難易程度成正比的調查中，有35.82%的人認為成正比，52.24%的人認為基本成正比，10.45%的人認為不成正比，還有1.49%的人不清楚情況。從數據來看，大部分人認為績效評價工作的付費與項目難易程度有關系，但是給予成正比評價的人還比較少，說明第三方機構參與績效評價工作的質量還有較大的上升空間。由表2看，在績效評價結果運用上，盡管有許多人覺得評價結果有利于建立績效評價報告及反饋整改機制并作為以后年度預算安排的依據等，表明績效評價結果在這些方面有一定的應用，但仍有27人選擇了“評價結果未得到充分利用”選項，占比達40.29%，說明第三方評價結果在一定程度上改善了績效評估工作但并不完善，委托方的要求也較高，評估結果的質量仍有待提高。

表2 績效評價結果應用程度體現

（三）第三方機構綜合專業素質及行業規范仍需加強

調查問卷最后設置了開放性問題，以補充問卷中未涉及的內容，更加全面地收集受調查對象對于第三方機構的意見，提升第三方機構預算績效管理質量。在這個部分，只有4個人表示無其他看法，其他人均分享了相關建議。具體可以分為以下四個方面：一是行業管理尚需加強。第三方機構的約束意識不強，在工作中還欠缺一些責任意識和服務意識；績效評價行業在我國發展時間較短，必然還存在著一些不規范之處，需要在行業發展進程中有意識地去改進。二是加強專業素養培訓，提高從業人員綜合素質，提高專業水平。目前行業內的從業人員很多是從會計、審計和資產評估等機構轉型而來，容易將預算績效評價工作引導至其以前的工作方向上去，這就造成了“穿新鞋走老路”的情況，政府預算績效評價要與政府內部政策和單位職責相聯系，不是單純地與數字數據打交道，因而需要轉變這部分從業人員的工作思路。三是指導文件不全面，難以支撐行業發展。雖然近幾年我國不斷提高對預算績效管理的重視程度，也制定了一系列關于加強預算績效管理的文件，如2018年出臺了《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，2021年財政部針對第三方機構還專門發布了《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監〔2021〕4號），但是從總體上看，支撐預算績效評價工作開展的依據仍然較少。四是考核制度存在缺陷，難以保證評價報告的公正、客觀、科學。由于政策文件的缺失，目前對第三方機構參與績效評價的考核缺少依據，只能進行部分考核，對第三方機構完成的績效評價報告質量無法進行全面考核，不僅不利于第三方機構改進問題提高質量，也使購買主體在挑選合作對象時無法辨別優秀的第三方績效評價機構，導致信息不對稱問題進一步加劇。

五、提升第三方機構預算績效管理質量的建議

（一）有效培育適合第三方機構行業發展的環境

完善預算績效管理制度，宣揚預算績效管理理念，營造一個良好的、積極向上的預算績效評價環境。一是不斷完善預算管理體系的頂層設計，繼續制定相應的財政預算管理制度，保障第三方機構的獨立地位和評估程序規范化。二是健全政府信息公開體系，保證基礎數據的真實性和可靠性，基礎數據的獲取是績效評價工作中關鍵的一環，評價結果的科學性很大程度上依賴于基礎數據的數量和質量，突破“信息孤島”，可以有效地減少第三方參與績效評價的困難。三是加大宣傳力度，盡可能擴大預算績效評價工作的共識范圍。作為主要購買服務對象的財政部門，要高度重視預算績效管理工作，不能將此項工作視為一項任務，而是要將其視為提高自我服務能力的必然要求，作為提升我國政府治理水平和治理能力現代化的內在要求。對于預算單位，不能將績效評價過程流程化，要以找出自身工作中存在的問題和提出解決問題的建議為目的，問題和建議部分才是績效評價報告的“干貨”，同時將績效評價的結果與下一年度預算安排和獎懲制度結合起來。具體到個人層面，要先解決民眾對于預算績效評價的困惑，通過舉辦線上線下宣講活動，生成公眾預算績效評價的意識，理解其背后的重大意義，擴大績效評價的民眾基礎。只有使預算績效評價過程中的各方參與者都重視起來，第三方機構才能積極向好發展，不斷發現并改進自身問題，促進行業發展的良性循環。

（二）保證評價結果質量的專業性和獨立客觀性

第三方機構參與預算績效評價的優勢主要在于其專業性、獨立性和客觀性，這也是政府部門引入第三方機構的重要原因。第三方機構作為預算績效評價的重要參與主體，是提升財政資金預算績效評價可信度的重要力量，在此前提下，第三方機構更要保證自身的專業性、獨立性和客觀性，為預算績效評價工作提供強有力支撐，鞏固并發展其在預算績效評價中的特殊地位。塑造積極的行業發展方向，充分利用現代大數據技術，推進行業信息化建設，加強與其他部門的合作，如與政府部門共同建設績效評價信息系統，與科研機構、高等院校合作進行人員互派、專家共享的合作方式，以提升整個行業的專業化水平。要加強自身的專業水平，第三方機構還需重視人才隊伍的培養與儲備，針對預算績效評價的不同類型，構建與不同評價需求相匹配的業務團隊，優化人才結構，樹立質量和責任意識，積極打造好品牌。此外，還要充分發揮民眾的外部監督作用。民意的表達更重要，這個過程中要保障民眾發聲渠道暢通，充分考慮其中可能出現的民困問題，使最終的民意有能力監督預算績效評價過程，確保預算績效評價結果的專業性和獨立性。

（三）完善第三方機構行業準入和考核機制

第三方預算績效評價機構屬于知識密集型企業，信息不對稱程度較高，現階段行業準入門檻偏低，可能會導致出現“劣幣驅逐良幣”的現象，因此引入外部監督、設置一定的行業準入門檻很有必要，如湖南省在2022年3月成立了全國首家預算績效管理研究會，為規范行業發展新增一份力量。對于進入該行業的企業要進行嚴格的事前評估，并進行全過程監督；同時財政部門應與第三方機構共同制定績效評價質量標準體系，以加強財政部門監督，提高第三方機構評價的質量。對于跨入行業門檻的機構，要對其采取定期資質評價評級，定期抽取績效評價報告，開展集體評比活動，將優秀的報告作為典型模范，積極正向引導行業發展；對出現問題的機構要進行持續披露和公開監督，建立有效的處罰和問責機制，形成良好的激勵約束機制和優勝劣汰的行業競爭氛圍，加強第三方機構行業自律，這一舉措也能夠為購買服務主體提供辨別依據。同時，現在大部分第三方中介機構的業務范圍較廣，且評價業務占比較少，因此有必要將非評價業務與評價業務分離開來，使評價業務更專業地發展，減少非評價業務對評價業務的影響。