政策工具視角下我國第三方評價機構引導與監督政策研究

●蔡澤山

一、引言

預算績效管理是將公共預算與政府行為過程緊密結合，側重于在預算過程中使用績效評價指標與測量體系以及績效結果信息，以幫助公共部門更有效地管理公共資源的一種新模式，是對20世紀80年代之前傳統預算管理模式的一次反思與創新。20世紀80年代以后，績效預算改革在世界各國的公共預算改革中越來越受歡迎。而中國的預算績效管理改革則肇始于二十一世紀初，經過十多年的努力，預算績效管理的實踐也發生了許多變化。作為一種以支出結果為導向的預算管理模式，預算績效管理是在我國全面總結近年來預算管理改革與發展經驗成果的基礎上提出來的，無論是在管理工具、管理理念，還是在管理制度層面都是西方公共預算改革理論的延伸和西方預算改革實踐在中國情境下的自然“映射”。

隨著預算制度改革的不斷深入，政府的公共項目變得逐漸多樣復雜，其評估理念、評估內容、評估流程、評估方法等也隨之變得更加多元；加之政府財政部門的綜合能力有限，同時又面臨著管理復雜的績效評估系統的負擔，因此，十多年來，一些專業化的第三方績效評價機構逐漸被引入到預算績效管理改革過程中，并已然成為現代預算制度中的一個重要參與者。2018年7月，財政部印發《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42號），要求各級財政部門和預算單位要“積極引入第三方機構開展績效評價工作”，并“逐步擴大績效評價項目覆蓋面，著力提升財政資金效益和政府公共服務管理水平”。之所以如此，主要是因為第三方獨立機構所具備的獨立性、公正性、科學性、有效性、權威性和專業性等基本屬性，可以在一定程度上有效彌補政府部門在預算績效評價方面有限的技術能力和專業知識，提高績效評價結果在利益相關者中的透明度與可信度；同時，這種評價模式的引入也將關于資源分配的焦點逐漸從政府內部拓展到更加廣泛的外部參與主體之中，在一定程度上減輕了來自其他部門、社會公眾以及其他利益相關者對預算分配結果的批評和質疑，從而更加有利于公共項目的落地與公共政策的執行。

然而，部分地區實踐也表明，在預算績效管理實施過程中，地方政府引入第三方評價機構參與財政支出或預算績效評價的結果不總是非常理想的。例如，這些評價機構對政府程序和公共項目的背景了解不夠，或者對他們的績效評價過程的監督體系有缺陷等，導致第三方評價機構有時候很難作出專業判斷并得出科學的評估結論，最終對第三方評價機構的工作和績效評估結果的質量產生了負面影響。因此，為進一步保障第三方評價機構參與預算績效評價的有序實施，推動預算績效管理提質增效，財政部又印發《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6號）和《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監〔2021〕4號）等文件，以加強對第三方評價機構必要的監督管理。這些政策文件的出臺在一定程度上反映了我國政府對于第三方評價機構監督管理的基本目標、發展方向以及行動指南，但目前鮮有研究從政策工具的視角分析政府部門發布的關于引導與監管第三方評價機構開展績效評估的政策文本。因此，本文借鑒Rothwell和Zegveld提出的政策工具分析框架，運用內容分析與結構化編碼等方法，對已經出臺的《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》等政策文本進行綜合分析，并提出進一步完善與優化政府部門和第三方評價機構有效合作的政策建議。

二、基于政策工具的分析框架與結果

作為現代治理過程中政府產生、評估和實施政策選擇的一種技術，政策工具一直是政策科學歷史上經久不衰的研究主題。政策工具是鏈接政策目標與政策結果之間的一座重要“橋梁”和將政策設計轉化為具體行動的路徑與機制，其主要包括政府在制定或創建公共政策時必須選擇的工具箱內容。政策工具出現在政策過程的各個階段，那些影響政策過程的議程制定、決策和評估階段的工具在公共管理中非常重要。因此，諸多學者便通過政策工具來審視公共政策文本內容、發現公共政策的演進規律，并提出政策優化進路。

在已有的政策工具分類研究中，國內外學者基于功能論、資源論、策略論以及政策譜系等不同劃分依據對政策工具進行了細致的研究。而目前學術界較為常用與經典的政策工具分類框架當屬Rothwell和Zegveld兩位學者提出的政策工具分類模式。這兩位學者將基本政策工具劃分為供給型、環境型和需求型三種基本類型，每一類型下面又包括了諸如信息支持、資金投入、目標規劃、市場塑造等具體的次級政策工具（具體見表1）。目前，這一政策工具分類框架已經在政策分析的相關研究中得到了廣泛應用。

表1 Rothwell和Zegveld的政策工具基本類型與主要內容

根據Rothwell和Zegveld對政策工具的基本劃分標準與主要內容，本文將對第三方評價機構進行監管的政策體系所涉及的基本政策工具分為供給型、環境型和需求型三種類型。同時，結合《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》和《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》以及《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》等政策文本內容，本文對政策文本中的主要內容進行逐句編碼，根據編碼結果最終得到了當前政府對引導和監管第三方評價機構政策體系中三類政策工具運用分布結果，具體如表2所示。

從表2中政策文本的編碼結果綜合來看，當前我國政府對第三方評價機構的引導、規范與監督管理綜合運用了供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具，多措并舉、多管齊下對第三方評價機構予以支持、鼓勵與引導。但是，也不難看出，對于我國引導并監督管理第三方評價機構的政策體系內部而言，部分政策工具使用偏好較為明顯，使得當前對于第三方評價機構的政策體系內部存在一定的缺失與沖突。

表2 政策文本內容分析編碼結果以及分布情況

三、政策工具視角下第三方監管的內容分析

（一）宏觀層面：政策工具分布比例不均衡，環境類工具占主流

在對已有的關于委托第三方獨立機構參與預算績效管理以及財政支出績效評價過程中對第三方獨立機構進行監督管理的政策文本進行結構化編碼之后，可以清晰地看到，當前，盡管三類政策工具均在第三方機構參與預算績效評價過程中被綜合使用，但其中環境型政策工具在三類政策工具中的占比高達77.37%，明顯占主流趨勢。當然，

之所以會出現這樣的結果，其主要原因也與當前我國第三方評價機構的發展現狀有密切的關系。2018年《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）這一標志性政策文件由中共中央、國務院聯合印發出臺；緊接著，《關于貫徹落實〈中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）也由財政部印發，其中均明確提出要引導并規范第三方機構參與預算績效管理與績效評價工作，這實際上也進一步體現了預算績效管理作為一種新型的預算治理機制，其核心理念已由以往政府的“一元獨治”逐步向現代化“多元共治”轉變，此亦是國家治理現代化的應有之義。而這一變化也就意味當前各級財政部門的預算績效管理改革環境發生了變化，改善當前預算績效評價的治理環境逐漸變成新時期的主要任務之一。與此同時，當前政府偏向于運用環境型政策工具，這也從側面反映出，在預算績效管理工作的開展過程中，政府部門更愿意承擔起第三方機構參與預算績效評價良好環境的營造職能，進一步鼓勵有能力、有資歷、有精力的第三方評價機構成為當下預算績效管理改革工作的行動主體之一，運用自身所具有的獨立性、專業性、問責性和民主性等獨特優勢為推進財政治理體系與治理能力現代化貢獻力量。

當然，通過對政策文本的編碼分析也可以看出，供給型政策工具占比僅為8.33%，需求型政策工具占比為14.29%，這也充分表明當前政府在這兩類政策工具運用方面還存在嚴重不足。特別是需求型政策工具將通過市場塑造、契約關系等一系列市場行為嘗試打破以往財政部門或預算單位“既當裁判員、又當運動員”進而導致績效評價過程“自說自話”“自娛自樂”等局面，逐步構建預算績效管理過程中政府部門與社會組織的“合作共贏”關系，這也是保證第三方評價機構持續、穩定發展的重要機制之一。而在政府部門與第三方評價機構的長期合作過程中，如若需求型政策工具應用程度較低或使用不足，則有可能導致第三方評價市場發育萎縮、第三方評價機構參與公共事務動力不足等問題。

（二）中觀層面：各類政策工具內部次級政策工具運用較不均衡

環境型政策工具中的“監督管理”政策工具占比最高，在整體政策工具中占比為22.62%，其他依次是“法律規制”“業務規范”“指導培訓”“策略性措施”以及“目標規劃”和“權責劃分”等內容。這也充分說明，當前我國第三方評價機構參與預算績效評價過程中有效的監督管理機制不健全、業務素質與專業能力有欠缺、權責邊界未厘清、準入門檻不統一、績效評價過程缺乏制度保障等問題依然較為突出。財政部在新近出臺的《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》和《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》中均以較大篇幅規定了對第三方評價機構的監督管理、法律規制、業務規范與指導培訓等相關內容，反映出未來在第三方評價機構參與財政支出績效評價等活動中，財政部門的工作重點將以監督管理、法律規制、指導培訓以及權責劃分等一系列工作為主，這也進一步反映出在預算績效管理改革推進過程中，政府部門與第三方機構之間的職能邊界、權責邊界、功能定位等逐步明晰，有利于政社合作這種共贏關系的構建與可持續發展。當然，這也從另一個側面表明了當前第三方評價機構參與預算績效評價的現實狀況與“目標規劃”之間的鴻溝以及政府部門欲在“十四五”時期實現規范與引導第三方機構參與預算績效評價這一戰略目標的迫切需求。

此外，對相關政策文件的編碼分類結果表明，供給型政策工具的次級政策工具中，“信息服務”占比最高，在整體政策工具中占比為5.95%；其次為“資金支持”，占比為2.38%；而“人才支持”“設施建設”“公共服務”等次級政策工具則幾乎沒有應用。事實上，在第三方評價機構參與部門預算績效評價過程中，“信息服務”與“資金支持”是保證這類社會組織正常開展績效評價工作的基礎要素與基本條件之一，這表明在積極引導第三方機構參與預算績效評價過程中，政府部門已經意識到資金、信息等要素對于績效管理工作的重要意義。但是相對而言，當前在引導第三方評價機構參與預算績效評價過程中，技術人才支持、基礎設施支持以及相關技術支持等包含其他基礎類要素的供給型政策工具卻相對應用不足。目前，由于我國第三方評價機構起步較晚，尚處于探索階段，加之全面預算績效管理工作開展時間不久，第三方機構參與預算績效評價還存在人才隊伍短缺、績效評價經驗不足、機構執業質量和評價水平不高、技術方法落后等一系列問題，需要委托方提供政府部門的人才、技術以及基礎設施等方面的支持，以進一步幫助并引導第三方評價機構開展相關業務。特別是，在前期財政支出績效評價工作主要由財政部門或預算單位自主完成，這一過程中財政部門或預算單位的主要科室人員相對而言積累了更多的經驗與知識；加之近年來政府部門中具有政府績效管理等學科背景的復合型人才逐漸增多，因此相比第三方評價機構，政府部門在專業人才方面的優勢相對突出。與此同時，近年來隨著數字化、信息化與智能化浪潮的席卷，政府部門已經引入了大數據信息采集與管理系統等一系列預算績效管理數據平臺與設施，而這些平臺與設施也將為引導并幫助第三方評價機構開展預算績效評價工作提供便利。

（三）微觀層面：次級政策工具之中“限制性手段”運用較多

從政策文本的編碼結果來看，特別是對于第三方評價機構的監督管理、業務指導以及法律規制等次級政策工具的內容而言，政策文本中出現“不得”“必須”“應當”的占比高，而出現“不必”“允許”以及“可以”等詞匯的比例較低。這也從側面反映出當前政府對我國第三方評價機構仍偏向于監管目的，試圖從優化評價過程、監控評價環節、注重評價細節以及提升評價質量和保障評價結果等方面進一步引導第三方評價機構向專業化、客觀化、科學化以及獨立化過渡。當然，隨著我國各級政府全面實施預算績效管理改革工作的縱深推進與《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》等一系列政策文件的出臺，第三方評價機構大量涌入財政支出績效評價領域，這里面也不乏“魚龍混雜”的現象。更為重要的一點是，第三方評價機構參與財政支出績效評價項目，并不是單純意義上服務全面預算績效管理改革工作，很大程度上依賴于追逐利潤這一經濟驅動因素。在非競爭的條件下，盈利優先的第三方評價機構受“自利性”驅動，很可能會對財政支出中存在的部分問題視而不見或避而不談，從而間接導致第三方評價機構違法違規現象的發生。因此，當下政府部門在政策工具應用過程中，重點以建章立制、規范管理等手段構建第三方評價機構可持續發展的長效機制建設。

當然，如果對第三方評價機構限制過多，則也有可能導致第三方評價專業性與獨立性受限以及第三方評價主體市場動力不足等問題。財政支出績效評價的內容多樣，又具有較強的專業性與復雜性，這本身就要求受委托的第三方評價機構需要具備相應的專業理論或綜合的實踐知識，而這種理論知識的豐富與積累更需要一種開放、自由的環境。如果在未來預算績效評價過程中，政府部門仍對第三方評價主體的活動以及行為進行了過多的強制性規定，那么這種有利于專業理論和實踐知識增長的環境空間便會受到一定的抑制，這也無形中抹殺了第三方評價機構的發展機會。另一方面，這種規制手段也會在一定程度上限制第三方評價機構的創造力和創新能力。事實上，預算績效評價常常被納入到理性工具的范疇之中，正因為如此，財政支出績效評價的理念、標準、程序、方法等內容才需要不斷更新、創造并重塑。而參與預算績效評價的第三方評價機構中所包含的科研院所、高等院校以及該領域的專家學者正是實現這一目標的重要行動主體。如果現有政策工具中使用的限制性手段過多，則會在一定程度上抑制這些行動主體的創造力和想象力。

四、推進政府部門與第三方機構有效合作的對策建議

（一）進一步平衡三類政策工具之間的結構

已有理論與實證研究結果表明，公共政策績效是供給型、環境型、需求型政策工具有機組合、共同作用、協調平衡的結果。從對黨中央、國務院以及財政部已經印發出臺的政策文本進行編碼的結果來看，在三種政策工具的應用中，顯然環境型政策工具的使用占絕對主流，而供給型與需求型政策工具則相對偏少。這雖然與當下我國第三方評價機構的發展特征與現狀等有緊密聯系，然而這種政策工具的結構性不均衡也將帶來新的一系列問題。因此，未來需要進一步平衡三類政策工具之間的分布及結構，特別是要將供給型政策工具與需求型政策工具作為重點考慮對象進行精準發力，增加這兩類政策工具的提供與應用，使供給型政策的“推力”與需求型政策的“拉力”能夠在規范與引導第三方評價機構參與預算績效評價過程中形成一股“合力”；與此同時，這兩種政策工具能夠與環境型政策工具實現有機融合，唯有如此才能為實現第三方評價機構參與全面預算績效管理而提出的政策目標創建合理有效的實現路徑。

（二）進一步優化次級政策工具之間的布局

從對政策文本的編碼結果可知，當前引導和規范第三方評價機構參與預算績效評價的政策工具中，不但供給型、環境型、需求型政策工具之間存在結構不均衡的問題，同時每一類政策工具內部的次級政策工具也存在布局不合理的現象。因此，未來在供給型政策工具的范疇中，要進一步加大對第三方評價機構在設施建設、公共服務、人才支持以及資金支持等方面的力度，更多著眼于對第三方評價機構的長期投入與可持續發展。而在環境型政策工具的范疇之中，則要進一步優化對第三方評價機構監督管理、法律規制、業務規范、指導培訓以及權責劃分等次級政策工具之間的布局，特別是要在權責劃分領域進一步明晰委托方與第三方評價機構之間管理權、組織權和實施權的基本關系，厘清相關主體權責，減少第三方機構與被評價機構之間的“共謀”或者“互傷”，降低評價風險，提升評價效果。同時，加強對第三方評價機構的業務指導，特別是要通過一系列資金支持、公共服務、人才支持等供給型政策工具進一步鼓勵這類社會評估機構的能力提升與發展建設；通過市場塑造等需求型政策工具建立一種合理有序的市場機制，以市場來培育專業化、職業化的第三方評價機構。

（三）以適當的社會組織培育模式助力第三方評價機構良性發展

對第三方評價機構而言，政府部門的支持模式、支持力度、支持內容同第三方評價機構的生存與發展息息相關。當前，我國第三方評價機構的培育模式主要包括政府主導的直接支持模式和支持型社會組織主導的間接支持模式兩種類型。其中，支持型社會組織主導的間接支持模式主要是以市場機制與社會機制作為資源配置手段的一種社會組織培育模式，在該模式中，政府部門將主要為第三方評價機構的發展壯大提供各類資源、政策以及合法性支持，同時監管其在市場活動中的規范運行，更多扮演一種輔助者的角色。因此，未來在委托第三方評價機構開展預算績效評價過程中，政府部門應進一步重塑與轉變其觀念、體制、機制、政策、資源配置以及管理方式，培育有利于獨立評估制度健康運行的環境，提高對獨立評估的寬容度。同時，加快建立以“契約治理”為核心的平等、互信、合作的公私伙伴關系，以契約方式而非單純監管方式規范政府部門與第三方評價機構的責任關系，減少隨意性，增強剛性約束，實現政府部門和第三方評價機構之間的優勢互補、協同一致與多元供給。