新形勢下人大財政監督問題分析與優化建議

●王會川

我國的人民代表大會制度是國家治理體系和治理能力現代化的根本政治制度，是具有決定性意義的制度安排和制度保障，是作為最高權力機關監督政府部門依法履職、依法理財、依法行政的監控器、報警器、糾偏器。在推動政府部門依法履職和提升治理效能中扮演著重要角色。憲法賦予各級人大及其常委會財政監督職責，是各級人大對政府履職行為進行監督的重點和關鍵。十九大提出建立規范透明、標準科學、約束有力的財政制度，為人大財政監督提出了新的方向要求，監督的方式、重點、作用都需要作出相應的調整和改變。2018年3月，中辦印發關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見，從國家層面對加強人大財政工作工作、健全人大監督制度，提出了新的部署。人大對財政的監督改革也開始啟動和實施。

一、人大財政監督的現實意義

增強各級人大和其常委會對政府理財行為的監督和約束，一方面是構建現代化公共財政框架的客觀要求，公共財政的特性是取之于民、用之于民，人民代表大會制度是保障人民權利和當家做主的最根本政治制度保障，因此人大對財政的監督，提高公眾對財政的知情權、參與權和決策權，是為民理財、財為民用的基本前提和保障。另一方面，是依法理財的前提和制度約束。無論是審查和批準預算，對預算執行進行監督和質詢，還是審查財經法規，最終的目的都是要避免理財行為中的隨意和盲目，讓政府收支行為始終在法制體系下開展，在有約束的法律監管下開展，因此人大對財政的監督是最根本的法律監督，是依法理財的根本制度保障。

二、人大財政監督的探索與實踐

近年來，隨著我國關于財政監督制度的細化和拓展，人大對財政工作的監督也發生了較為深刻的變化。

（一）監督規定不斷完善

近年來，隨著人大在我國國家治理中作用的提升和角色的拓展，人大對財經工作和政府理財行為的監督作用也由形式上的監督逐漸轉向實質上的監督。預算法和實施條例的進一步修訂和完善中，對很多財政行為進一步明確了標準和規范，包括預算編制的審理審查機制，預算執行和調整的程序，決算的開展時間等，從法律和操作層面都進行了具體設計和規定，這些標準和規范使得人大的監督也更加有據可循、有標可依，很大程度上促進了人大財政監督權力的落實、落地，人大的財政監督職責得到持續加強與改進。根據本地政府運作流程及習慣，條例具備切合實際的可操作性。各級人大及其常委會為提高自己的財政審查能力也在制度體系建設上下了很大工夫，比如有的省份出臺預算審批監督條例，對于財政預算的支出分類、執行監控、績效評價等很多方面，從相對寬泛、粗放的設計細化到具體環節、流程和標準，監督制度越來越深入和精細。

（二）監督范圍不斷拓展

人大財政監督從最早的預算編制監督、決算審議監督的基本形態中不斷延伸和發展，近幾年，將越來越多的財政管理、政策落實、決策執行等內容納入到監督范疇之中。近年來，人大財政監督指導內容和重點逐漸擴展到財政法制監督、預決算審查監督、財政資源監督、政策落實監督等方面，無論從廣度和深度上都越來越立體。

圖1 人大對政府理財的監督體系

（三）監督鏈條不斷延伸

十九大之前，人大開展財政監督的主要形式就是財政預算審查和財政決算審議，一個是開展的前置性監督，另一個是事后審查。但是在財政預算執行過程中的監督一直比較泛化。全國人大及很多省人大都建立了預算執行聯網監督系統，通過動態的資金監控，一方面在資金的使用上人大相關部門能夠隨時掌握情況，另一方面，關于財政內部的一些預警信息和決策程序也更加透明，事中監督越來越成為常態，極大地提升了人大對財政預算實施過程中的動態監督能力。這樣一來，就使事前、事中、事后監督前后貫穿。隨著人大財政監督權的完善，過程監督也變成行使監督職能的重要部分。

（四）人大監督作用進一步凸顯

隨著人大財政監督維度、寬度、鏈條的延伸和拓展，人大財政監督的作用越來越凸顯，具體表現在三個方面，一是推動黨和國家重大財經方針政策落實更加有力度。人大常委會、財經委、人大代表對財政工作的監督和審查越來越聚焦到大政方針的落地監督上，聽取預算報告、審查預算安排，都首先監督抓落實情況。二是加強財經紀律監督更加有手段。通過聯網監督、績效評價等方式，人大部門也在不斷探索行之有效的財經紀律監督手段措施，各級人大部門對落實厲行節約、八項規定、優化營商環境等作風紀律相關的財政工作監督，都會采用專項督導檢查方式開展，既明察又暗訪，督促政府及部門勒緊了財經紀律紅線底線。三是促進財政部門改進工作由實效。針對人大監督提出的整改問題、發現的制度漏洞，財政部門在人大監督下整改完善，特別是人大代表較為關注的政府債務管理問題、資產管理問題等，都有了專門的報告和審查機制，推動了財政管理的改進提升。

三、人大財政監督中存在的問題

（一）監督偏于程序

當前，從國家和省級層面已出臺了一系列了法律法規和相關文件，規定了人大可以綜合運用聽取和審議專項工作報告、執法檢查、專項視察、專題調研、滿外的手段，實質性地進行審查個糾偏，如果手段上偏軟，只是形式上的“統一”，就會讓這種監督流于形式。

（二）監督約束力不強

經過人民代表大會審查和批準后的預算是具有權威性的政府收支計劃，非經過法定程序不能調整。一直以來受地方經濟狀況影響，財政部門在法定時間內進行預算編制的難度加大，導致財政部門報送給人大審查的預算，由于受國家政策和財政轉移支付等不確定性因素影響，預算部門在執行中較為普遍地存在不按預算收支等情況，隨意性較大，而人大難以對這種情況進行精確而有效的監督，造成預算的不嚴謹。首先，在預算執行過程中涉及到民生、環保等重大支出項目預算追加較多，使人大依據《預算法》《監督法》進行監督的難度增強，監督的時效性和有效性無法保障。其次，存在部分地區政府財政部門預算編制得不夠細化的現象，預算執行過程中調整較多，預算支出缺乏剛性約束，導致預算審查監督難度很大，無法保障監督的時效性和有效性。

（三）績效監督存在盲區

財政資金和政策執行的質量和效益，是政府理財的終極目標，也應當是人大監督的最關鍵一環，但是當前人大部門對財政績效的監督并不明顯，更多停留在對過程的監督，對結果監督存在盲區死角。全過程績效管理是近年來財政改革的重要方向，而績效監督評價又是財政監督的最關鍵一環，實施全方位、全覆蓋、全過程預算績效管理，人大對財政的績效監督不能或缺。現行條件下，各級人大開展預算績效的監督中，還明顯存在機制不夠健全、缺乏有效績效評價工具等的問題，云南、湖北等地在2020年出臺過關于加強預算績效監督的制度辦法，從人大監督角度探索全面實施預算績效管理監督的制度框架體系，推動黨委、政府更加重視績效管理、加強跟蹤問效、提高財政資金使用績效。但是從全國來講，人大對財政績效的監督才剛剛起步，存在許多空白。

（四）監督信息不對稱

長期以來，監督方和被監督對象的信息不對稱，一直是影響監督效能的最根本技術問題，當前，財政信息數據的公開僅限于年度預決算，在執行中的動態數據、編制中的草案數據、分配中的測算數據都是人大部門很難掌握的信息。特別是對于需要事前監督的事項，沒有對稱的信息作為依據，往往把在前置環節就能發現問題的資金安排，變成被動監督，發現問題時已經既成事實，最后再走整改的路子。另外，對于人大代表監督，更是需要對預算報告和草案的專業背景去了解和吃透，但實際中，人大代表不一定是財經行業的專家或者從業者，很難對財政行為進行深入的監督，面對專業術語比較多、比較復雜的表述信息，也是一種新的不對稱。目前，有部分省份的財政部門和人大部門實現了預算執行的動態監測信息共享機制，同時加大了對預算報告的解讀，但信息的不對稱問題依舊存在。

（五）監督評價和責任機制不完善

人大對財政的監督還是更多停留在重形式審查、輕結果評價和責任認定上，對監督中發現的違法違規行為沒有評價結果或者結論，監督缺少具體和可靠的評估依據，財政自身監督具有績效評價報告，但是人大監督沒有獨立的績效考評體系，這也為責任的界定帶來了實際困難。目前，一些省份開始探索人大獨立的績效評價模式，但是在評價之后的評價結果應用上，沒有相應的懲戒和糾正措施，特別是對資金安排和使用上的問題，存在屢查屢犯，沒有長效預防的效果，也使得監督缺乏懲前毖后的作用，也降低了人大對財政監督的權威性。

（六）監督認知和力量不足

人大對財政的監督往往局限于人大財經委，甚至更小范圍的預算工作委員會，進行專業性技術性監督，從本質上就把人大的財政監督職能縮小和狹隘化了，把對財政的監督視同對預算的監督，也是從內容上縮小了監督范圍。人大的監督應當是對政府一切理財行為的監督，包括政府發債、政府分配資金、政府對國有資本的管理、國有資產的使用和收益等等。同時，從監督力量上來講，各地人大財經委真正從事財政監督的不過十幾人，很難真正對政府理財行為進行有效和相對具體的監督，即使形式上會提出一些改進意見，但不可能去追蹤是否真的進行了改進。人大財政監督不應該單純是指人大和人大財經委實施的監督，還更多的是人大代表、人大常委會的集體行為，是代表全體人民的公眾行為。

四、人大財政監督優化建議

（一）完善人大對財政監督的制度體系

制度上的限定，是人大監督缺失和不到位的根本原因，人大對財政的監督應當是“立體的”，比如，應當涵蓋財政監督的范圍、手段、渠道和技術性操作等的，正如目前做的比較到位的預算監督審查機制一樣，規定好什么時間審議、什么方式提出意見、什么情況提交表決等等。人大對財政的監督還應該是具體的，應當包括人大常委會監督什么、人大代表監督什么、人大財經委代為履行哪些監督職責、人大預工委怎么樣審查預算等等，這些都需要建立相關的具體制度和操作規范。

（二）加強對政府理財的實質性監督

一方面，人大及其常委會更多運用調查、質詢、罷免等剛性監督手段進行財政監督，把人大監督從“有過程的監督”變成“有結果的監督”，進而維護財政監督的權威性和有效性。另一方面，更加突出對財政預算的審查監督，提前介入，聽取預算編制草案的說明，就草案的重點資金安排進行全面評估。同時建立預算執行定期報告制度，對政府及財政部門報送的預算收支情況和統計數據進行審查和糾偏，保證財政資金政策不偏離用之于民、向人民負責的軌道。

（三）增強人大監督透明度和公信力

首先，要建立常態化、規范化的財政工作報告和披露制度，必須規定好哪些工作和安排需要政府和財政部門向人大及常委會、人大代表、人大財經委等進行定期報告，比如國有資產經營預算狀況需要怎么報告，是不是需要向社會公開，人大在公開的前提下進行審查監督，更容易發揮監督效力。其次，應改進人大的監督方式，比如，對預算報告的審查，必須是對預算解讀等能看懂的賬本進行的審查，審查的結果也必須用通俗易懂的方式向常委會報告和提議表決。再比如，對財政預決算的審查，應該更多采用公開聽證、專項調研、專家論證等公開方式開展，把審查審議放到大眾視野當中，提高人大審查的公眾認可度。

（四）適度擴大監督覆蓋范圍

人大對財政工作的監督應該從傳統單一的預算監督中突圍出來，根據財經形勢的發展變化，對政府理財行為進行關鍵性監督，比如對自然資源的監督，以及對資產、債務的監督，動態地調整監督的范圍，讓人大的財政監督更符合時代要求，更能跟國家和人民的經濟利益緊密聯系。同時，人大監督還應該從橫向的本級監督向縱深的全域監督發展，除了監督本級，在省、市層面向下負責，充分考慮系統風險，讓監督克服頭疼醫頭、腳疼醫腳的弊病。

（五）突出人大對績效的監督作用

遵從績效管理的發展總趨勢，人大應越來越多關注政府理財的實際成績單。一方面，建立預算績效的審查機制。在審議本年度預算報告時，同步審議政府預算績效管理情況，以及部分重大重點支出的績效情況，審議下一年度預算安排和草案時，要同步審議明年的績效計劃。另一方面，應逐步健全人大財政監督的評價系統。從發揮人大財政監督效力入手，建立有力的預算問責機制，克服預算決算的審查流于形式，也是幫助政府克服財政收支的隨意性問題。再一方面，建立違規行為的懲戒機制。人大對政府理財中的違規違法行為建立有效的懲罰，樹立人大監督的權威性，同時，有效矯正錯誤做法、以儆效尤。

（六）充實人大財政監督力量

財政監督力量包括財經委等專門機構人員，也包括各級人大代表等非專業力量。一方面，要對人大及其常委會、預算審查委員會等工作人員進行力量的充實和業務的培訓，同時還要建立財政經濟監督專家庫，用好財經委委員進行監督。另一方面，要加強對人大代表的財政監督能力培訓，讓人大代表能夠看懂預算，能提出主張見解，特別是有財經專業背景的人大代表，能夠代表廣大人民群眾提出立場在民、有利于民的批評建議。再一方面，還必須認識到，單純依靠人大代表和工作人員，并不能完全承擔起監督使命，要運用市場中的第三方專業機構和人才，在不影響公正性前提下，讓其開展專業輔助性工作，提高人大監督的工作效率和監督效能。