長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值的時空特征與差別化補償機制

張俊峰，梅嶺，張雄，徐磊，張安錄

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；3.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)國土資源學(xué)院，河北 保定 071001；4.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

長江經(jīng)濟帶是中國重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和糧食主產(chǎn)區(qū)，其耕地資源保護對保障糧食安全、生態(tài)安全與經(jīng)濟安全至關(guān)重要。但是，在快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化壓力下，長江經(jīng)濟帶優(yōu)質(zhì)耕地資源銳減、耕地生態(tài)環(huán)境破壞等問題日益突出，耕地生態(tài)保護壓力持續(xù)增加。建立并完善長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)保護經(jīng)濟激勵機制，權(quán)衡耕地發(fā)展與保護，是區(qū)域社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和國土空間格局優(yōu)化的有效途徑。

隨著生態(tài)功能認(rèn)知深化和糧食剛性消費增長，越來越多的學(xué)者和部門開始關(guān)注耕地生態(tài)保護與糧食生產(chǎn)安全問題，并圍繞耕地生態(tài)價值量化和耕地保護生態(tài)補償探討耕地生態(tài)保護的激勵機制。關(guān)于耕地生態(tài)價值量化，目前主要嘗試采用非市場價值評估技術(shù)、當(dāng)量因子法、成本效益法等測算耕地保護生態(tài)價值。如運用條件價值法、選擇實驗法等非市場評估技術(shù)，估算不同情景下市民對耕地生態(tài)景觀的支付意愿［1］、農(nóng)戶對耕地生態(tài)保護的受償意愿［2］，進而量化耕地保護生態(tài)價值。基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值理論，將耕地視作生態(tài)系統(tǒng)，采用當(dāng)量因子法、系數(shù)修正法等估算耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值［3-5］。綜合考慮耕地保護成本收益、機會損失、外部性溢出等，估算耕地保護的成本收益和負(fù)外部性［6-8］，也為耕地保護生態(tài)價值測算提供了思路。耕地生態(tài)價值量化是耕地保護生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵依據(jù)，但是目前尚未形成統(tǒng)一的生態(tài)價值測算方法與標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上阻礙了耕地保護生態(tài)補償?shù)娜驅(qū)嵤?/p>

關(guān)于耕地保護生態(tài)補償?shù)难芯恐饕性诟乇Ｗo生態(tài)補償責(zé)任劃定、補償標(biāo)準(zhǔn)測算、補償方式選擇等方面。如基于生態(tài)供需平衡視角［9-10］、糧食安全視角［11-12］、虛擬耕地視角［13］識別耕地保護生態(tài)補償責(zé)任區(qū)域，確定生態(tài)補償利益相關(guān)主體。在耕地保護生態(tài)價值量化的基礎(chǔ)上，引入生態(tài)超載系數(shù)［14］、事權(quán)與財權(quán)修正系數(shù)［15］、耕地質(zhì)量系數(shù)［16］等設(shè)計耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)與額度。進一步圍繞政府補貼與市場運作、縱向與橫向財政轉(zhuǎn)移、現(xiàn)金與技術(shù)補貼等展開深入研究，以探索更有效率的耕地生態(tài)補償方式［17-18］。界定耕地保護生態(tài)補償主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等是構(gòu)建耕地保護生態(tài)補償機制的重要內(nèi)容。然而有研究表明，完善而有效的耕地保護生態(tài)補償機制具有尺度依賴特征和空間差異性［19-20］。耕地保護生態(tài)補償機制與生態(tài)補償觀測尺度相關(guān)聯(lián)［21］，不同空間尺度上的生態(tài)系統(tǒng)功能差異和相關(guān)利益主體差異會影響耕地保護生態(tài)補償機制構(gòu)建［22-24］。不考慮地區(qū)空間差異的生態(tài)補償會導(dǎo)致生態(tài)效益損失，一刀切的生態(tài)補償機制不利于耕地保護行為的持續(xù)性、資金效率及生態(tài)目標(biāo)的實現(xiàn)［25-26］。因此，制定有空間差異的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建生態(tài)補償機制的難點［27］。

綜上，已有研究為耕地生態(tài)保護激勵機制構(gòu)建與完善提供了思路與方法。但長江經(jīng)濟帶作為一個大的流域系統(tǒng)、重要糧食主產(chǎn)區(qū)和城市密集帶，耕地保護生態(tài)補償機制構(gòu)建還需考慮流域尺度、行政壁壘、空間差異以及耕地發(fā)展與保護策略等綜合因素影響，耕地保護生態(tài)補償?shù)暮侠硇浴⑨槍π浴⒂行载酱嵘Ｔ撗芯吭谌鏈y算耕地生態(tài)價值及其外溢的基礎(chǔ)上，重點探討長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值時空差異與演變特征，針對性設(shè)計耕地保護生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，嘗試創(chuàng)新政府與市場合作、縱向與橫向結(jié)合、財權(quán)與事權(quán)匹配的差別化耕地保護生態(tài)補償機制，為長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)補償政策設(shè)計提供決策依據(jù)。

1 研究方法與數(shù)據(jù)

1.1 耕地保護生態(tài)價值綜合測算模型

耕地生態(tài)價值受到耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護的綜合影響。耕地數(shù)量保護維持了耕地生態(tài)價值總量，質(zhì)量保護進一步提升了耕地生態(tài)價值功能，生態(tài)保護則有助于約束耕地不良利用行為，減少了耕地生態(tài)價值損失。綜合考慮耕地保護措施與利用行為，有利于提高耕地生態(tài)價值測算精度。從耕地數(shù)量保護、質(zhì)量保護、生態(tài)保護三方面測算耕地保護生態(tài)價值，公式為：

其中：cev、cevs、cevz、ceve分別表示耕地保護生態(tài)價值、數(shù)量保護生態(tài)價值、質(zhì)量保護生態(tài)價值以及生態(tài)負(fù)面價值。耕地數(shù)量保護生態(tài)價值是指由耕地數(shù)量保護產(chǎn)生的耕地生態(tài)功能服務(wù)價值，采用修正的當(dāng)量因子法進行計算，公式為：

其中：f為單位面積耕地生物當(dāng)量因子，參考謝高地等［28］的研究結(jié)果，扣除經(jīng)濟價值后取值6.59；s為耕地面積為單位生物當(dāng)量因子的價值量；n為糧食作物類型，此處為小麥、玉米、稻谷、大豆；bi、pi、qi表示第i種作物的播種面積、平均價格、單位產(chǎn)量，bg為作物播種總面積，1/7為單位生物當(dāng)量因子價值量與全國平均糧食單產(chǎn)市場價值比值。

耕地質(zhì)量保護生態(tài)價值指因耕地質(zhì)量保護而整體提升的耕地生態(tài)價值增量，是耕地數(shù)量保護生態(tài)價值的延續(xù)和提升。因此，以耕地數(shù)量保護生態(tài)價值為基礎(chǔ)，運用耕地綜合質(zhì)量系數(shù)核算耕地質(zhì)量保護對耕地保護生態(tài)價值的影響，公式為：

其中：λi為第i個地區(qū)的耕地綜合質(zhì)量系數(shù)，si為第i個地區(qū)耕地總面積，sij為第i個地區(qū)第j等別的耕地面積，mj為全國第j等別的耕地面積，M為全國耕地面積。kj為j等地的分值，假設(shè)1等地分值為15，15等地分值為0，按等間距法確定其他等別耕地分值。

耕地生態(tài)負(fù)面價值是指因耕地不合理利用導(dǎo)致的耕地生態(tài)負(fù)外部性，此處主要考慮化肥、農(nóng)藥、地膜等投入要素不合理利用帶來的生態(tài)價值損失。公式為：

其中：cleef、cleep、cleed分別表示化肥、農(nóng)藥、地膜使用的生態(tài)損失。計算公式如下：

其中：qf、qp、qd分別表示化肥使用量、農(nóng)藥使用量、地膜覆蓋面積；ηf、ηp、ηd、μ分別為化肥利用率、農(nóng)藥利用率、地膜殘留比例、糧食損失率，分別取值34.17%、35.00%、41.70%、10.00%［29-30］；pf、pp、gi分別表示化肥價格、農(nóng)藥價格、糧食單產(chǎn)；cf、cp、ck分別為化肥、農(nóng)藥、地膜使用的環(huán)境成本，采用前人研究結(jié)果分別記為603.27元/t、18 316.83元/t［30］、5 036.91元/hm2［31］；其 他 字 母 含 義 同上式。

1.2 耕地保護生態(tài)價值外溢測算模型

耕地利用與保護具有顯著的外部性且置于公共空間，耕地保護生態(tài)價值享有主體與耕地保護成本承擔(dān)主體時常錯位，耕地保護激勵效果不理想。識別耕地生態(tài)保護主體、價值享有主體以及生態(tài)價值利他外溢量是耕地保護生態(tài)精準(zhǔn)補償?shù)那疤岷完P(guān)鍵。基于糧食安全保障視角，識別耕地生態(tài)保護利益主體并計算耕地生態(tài)價值外溢，計算公式為：

其中：cevw為耕地保護生態(tài)價值外溢量，cev/s表示單位面積耕地保護生態(tài)價值，d為耕地需求量，計算公式為：

其中：r為糧食自給率，取值95%［32］；N為人口規(guī)模，Pp為人均糧食消費量，主要包括小麥、玉米、稻谷、大豆；Qp為單位面積耕地糧食生產(chǎn)量。當(dāng)cevw大于零，表示該地區(qū)為耕地生態(tài)盈余區(qū)，生態(tài)價值外溢；反之為耕地生態(tài)赤字區(qū)，生態(tài)價值依賴。

1.3 差別化耕地保護生態(tài)補償測算模型

根據(jù)耕地保護生態(tài)價值外溢狀況，可以有效識別耕地生態(tài)保護主體和責(zé)任，為耕地生態(tài)精準(zhǔn)補償提供依據(jù)。但是耕地生態(tài)補償與政策實施存在空間差異和尺度依賴特征［19］，受到地區(qū)耕地生態(tài)認(rèn)知水平、耕地保護事權(quán)、經(jīng)濟發(fā)展財權(quán)、生態(tài)補償尺度等外在因素影響［9］。為提高耕地保護生態(tài)補償?shù)暮侠硇耘c精準(zhǔn)性，該研究綜合考慮耕地保護生態(tài)價值外溢、區(qū)域差異、耕地保護事權(quán)和經(jīng)濟發(fā)展財權(quán)、生態(tài)補償空間尺度等內(nèi)外部因素，構(gòu)建差別化耕地保護生態(tài)補償測算模型。跨經(jīng)濟帶尺度上，經(jīng)濟帶作為一個整體，耕地保護生態(tài)價值外溢發(fā)生在經(jīng)濟帶之外，耕地保護生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)計算公式為：

其中：ceco表示跨經(jīng)濟帶耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，sedy、cppy、cdfy分別表示長江經(jīng)濟帶社會發(fā)展階段、耕地保護事權(quán)、耕地發(fā)展財權(quán)，cppc、cdfc表示全國耕地保護事權(quán)、耕地發(fā)展財權(quán)，sedc為經(jīng)濟帶社會發(fā)展階段理想值。在經(jīng)濟帶內(nèi)部，省級單元作為耕地生態(tài)保護利益主體，耕地保護生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)計算公式：

式中：ceci表示第i個省級單元耕地保護生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，sedi、cppi、cdfi分別表示經(jīng)濟帶內(nèi)部第i個地區(qū)社會發(fā)展階段、耕地保護事權(quán)能力、耕地發(fā)展財權(quán)能力，sedz為經(jīng)濟帶內(nèi)部單元社會發(fā)展理想值，其他變量含義同上；sedi/sedz×cppi/cppy、sedi/sedz×cdff/cdfy為省際尺度補償系數(shù)。耕地生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)大于零，表明該地區(qū)為耕地生態(tài)保護受償區(qū)；反之，該地區(qū)為耕地生態(tài)保護支付區(qū)。

1.4 變量設(shè)置與主要數(shù)據(jù)來源

作為流域地區(qū)，長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)保護利益相關(guān)主體眾多，為便于耕地保護生態(tài)補償機制運行耕地生態(tài)保護，該研究主要考慮省際尺度和流域尺度下的耕地生態(tài)價值和補償標(biāo)準(zhǔn)測算。耕地發(fā)展財權(quán)指因耕地資源用于發(fā)展建設(shè)而獲得的經(jīng)濟財權(quán)能力，用地區(qū)人均財政支出表示。耕地保護事權(quán)反映地方因耕地保護而造成的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展受限程度，用地區(qū)人均耕地保有面積表示。社會發(fā)展階段能夠反映區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平和耕地生態(tài)價值消費意愿差異，采用人均GDP表示。將北美五大湖城市群人均GDP作為跨經(jīng)濟帶尺度社會發(fā)展階段理想值，將長江經(jīng)濟帶中人均GDP最高的省份作為省際尺度社會發(fā)展階段理想值。文中地區(qū)生產(chǎn)總值、人口規(guī)模、財政收入等主要社會經(jīng)濟指標(biāo)來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，播種面積、作物產(chǎn)量、化肥、農(nóng)藥、地膜使用量等主要農(nóng)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》，化肥、農(nóng)藥、地膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格來自《中國農(nóng)產(chǎn)品商品年鑒》中各類農(nóng)藥、化肥、地膜的加權(quán)平均價格，部分年份價格根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報告》中的農(nóng)藥、化肥、地膜價格指數(shù)計算得到。小麥、稻谷、大豆、玉米等糧食價格來自歷年《中國農(nóng)產(chǎn)品價格調(diào)查年鑒》。耕地面積來自各省統(tǒng)計年鑒和農(nóng)村統(tǒng)計年鑒。鑒于第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)尚未完全公布，部分省份2019年耕地面積采用上一年數(shù)值代替。耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)來自《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定（全國卷）》2010年版。

2 研究結(jié)果與分析

2.1 耕地保護生態(tài)價值測算與結(jié)果分析

運用耕地保護生態(tài)價值綜合測算模型，可以測算出2000—2019年長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值總量和負(fù)面價值，見表1。2000—2019年，長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值總量由2 149.93億元增長到8 192.86億元，單位面積耕地保護生態(tài)價值也由6 592.02元/hm2提高到18 244.41元/hm2，經(jīng)濟帶耕地生態(tài)價值顯著提升。在經(jīng)濟帶內(nèi)部，單位面積耕地保護生態(tài)價值最高的是上海，也是唯一超過3萬元/hm2的地區(qū)。云南、貴州耕地保護生態(tài)價值較低，中下游地區(qū)耕地保護生態(tài)價值顯著高于上游地區(qū)。主要原因在于長江經(jīng)濟帶中下游地區(qū)耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力普遍高于上游地區(qū)。但是在耕地保護生態(tài)價值總量方面，湖北耕地保護生態(tài)價值總量最高，2019年達(dá)到1 375.90億元。中游地區(qū)是耕地保護生態(tài)價值核心區(qū)，江蘇、安徽、湖南、四川等地耕地資源豐裕地區(qū)耕地生態(tài)價值總量明顯高于上海、浙江、重慶、云南、貴州等地。

表1 2000—2019年長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)價值

耕地保護生態(tài)價值反映了耕地生態(tài)利用與保護的綜合效益，不友好的耕種行為必然帶來耕地生態(tài)負(fù)外部性。長江經(jīng)濟帶2000—2019年耕地利用的負(fù)外部性一直存在，耕地生態(tài)負(fù)面價值最高時占耕地保護生態(tài)價值總量的30.02%。隨著生態(tài)認(rèn)知水平的提升和耕地保護措施的完善，耕地生態(tài)負(fù)面價值和生態(tài)價值占比總體呈下降趨勢，但是局部地區(qū)耕地不友好生態(tài)耕種行為有所惡化，耕地生態(tài)負(fù)面價值上升。與已有文獻相比［6，9，11，18］，該研究測算的耕地保護生態(tài)價值稍微偏高，原因在于從耕地數(shù)量保護、質(zhì)量保護、生態(tài)保護三方面測算耕地生態(tài)價值，全面反映了耕地生態(tài)利用與保護綜合效益，且在生態(tài)負(fù)面價值中僅考慮了耕地利用中的不友好耕種行為，耕地生態(tài)負(fù)面價值偏小。但測算結(jié)果總體上與已有文獻一致，結(jié)果具有合理性，且較為客觀和詳細(xì)地展示了區(qū)域耕地保護生態(tài)價值差異。

2.2 耕地保護生態(tài)價值的時空特征分析

準(zhǔn)確把握長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值演變規(guī)律與特征，有助于耕地保護生態(tài)補償機制構(gòu)建。由測算結(jié)果可知，長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值表現(xiàn)出明顯的時空特征。

長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值整體上升趨勢明顯。從單位面積耕地保護生態(tài)價值來看，2000—2019年長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值上升趨勢明顯（圖1），平均每年增加582.62元/hm2，其中江蘇、湖南、重慶、四川、云南等地區(qū)增長速度較快，年均增速都在10%以上；上海、江蘇、湖南等地增長幅度明顯，年均增幅超過1 000元/hm2。從耕地生態(tài)價值總量看，20年間長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)價值總量增長了6 042.93億元，年均增長14.05%。其中湖南、重慶、四川、貴州、云南年均增速在20%以上。可見，長江經(jīng)濟帶及內(nèi)部單元無論是單位面積耕地保護生態(tài)價值還是耕地保護生態(tài)價值總量都呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，表明近年來長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)保護績效明顯，耕地生態(tài)價值功能認(rèn)知正不斷加深。

圖1 長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值變化趨勢

長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值與社會經(jīng)濟發(fā)展水平高度關(guān)聯(lián)。用人均GDP和GDP總量表示社會經(jīng)濟發(fā)展水平，對耕地生態(tài)價值與社會經(jīng)濟發(fā)展水平的相關(guān)關(guān)系進行計算。結(jié)果顯示，單位面積耕地保護生態(tài)價值與人均GDP、耕地保護生態(tài)價值總量與GDP總量的Pearson相關(guān)系數(shù)分別為0.941、0.973，各省份耕地保護生態(tài)價值與社會經(jīng)濟發(fā)展水平的相關(guān)系數(shù)均在0.7以上，且均在1%的水平（雙側(cè)）上顯著相關(guān)。表明長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值與社會經(jīng)濟發(fā)展水平存在高度正相關(guān)關(guān)系。一方面隨著社會經(jīng)濟增長，人們認(rèn)知和需求水平提升，對耕地生態(tài)價值功能認(rèn)知更加全面，也更愿意消費生態(tài)產(chǎn)品；另一方面，人們保護生態(tài)的能力更強，更愿意保護耕地生態(tài)環(huán)境。因此，社會經(jīng)濟發(fā)展水平提升強化了人們對耕地生態(tài)功能的認(rèn)知，拉動了人們對生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的需求。可以預(yù)見，未來耕地生態(tài)價值將進一步顯化。

長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值空間分布不均衡。在流域尺度上，2000—2019年長江上游、中游和下游地區(qū)年均耕地保護生態(tài)價值總量分別占24.16%、51.92%、23.92%，中游地區(qū)是經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值主要分布區(qū)域。在省域尺度上，江蘇省年均耕地保護生態(tài)價值總量占經(jīng)濟帶總量的18.04%，依次為湖北、湖南、安徽、四川等地區(qū)，年均耕地生態(tài)價值總量占比超過10%。但是下游的上海、浙江以及上游的重慶、貴州等省份耕地保護生態(tài)價值總量較小，占比不足5%。從不同時期來看，經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)空間分布差異也是持續(xù)存在的（圖2）。可見，長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值在不同流域、不同省份之間分布不均衡，分析耕地保護生態(tài)價值空間分異特征，有助于識別耕地保護生態(tài)補償重點區(qū)域。

長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值變化空間差異顯著。長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)價值總量增加幅度較大的省份為重慶、貴州等上游地區(qū)，年均增速在20%以上；上海、浙江等下游增長速度緩慢，年均增長不足10%（圖2）。經(jīng)濟帶單位面積耕地保護生態(tài)價值增長速度最快的地區(qū)為湖南、重慶、云南等，年均增長在15%以上。而浙江、湖北、江西等省份年均增長不足10%，不同省份之間單位面積耕地保護生態(tài)價值變化差異顯著。另外，經(jīng)濟帶耕地生態(tài)價值總量增長較快的地區(qū)均為人均耕地資源稟賦較高的省份，而單位面積耕地保護生態(tài)價值增長較快的地區(qū)則為人均耕地資源稟賦較低的省份。這也表明了耕地資源稀缺的地區(qū)耕地生態(tài)價值逐步凸顯，但是耕地保護壓力也在不斷增加。而耕地資源豐富的地區(qū)，雖然耕地生態(tài)價值總量增長較快，但仍需要進一步提升耕地生態(tài)質(zhì)量。耕地生態(tài)保護必須考慮耕地生態(tài)價值變化與保護績效、權(quán)衡不同地區(qū)耕地保護責(zé)任與義務(wù)。

圖2 長江經(jīng)濟帶不同年份耕地保護生態(tài)價值空間分布

耕地保護生態(tài)價值空間重心有向經(jīng)濟帶上游地區(qū)轉(zhuǎn)移趨勢。2000年長江經(jīng)濟帶上、中、下游耕地保護生態(tài)價值比例分別為17.29%、53.62%、29.09%，中下游為耕地保護生態(tài)價值分布重點區(qū)域。2019年，這一比例變化為26.95%、52.02%、21.03%，上游地區(qū)耕地生態(tài)價值比例顯著提升，下游地區(qū)占比下降。從省際層面來看，這一變化更為顯著，上游地區(qū)增長幅度和速度顯著大于下游地區(qū)。耕地保護生態(tài)價值空間分布重心轉(zhuǎn)移，很大程度上反映出地方政府在耕地發(fā)展與保護的權(quán)衡結(jié)果。耕地發(fā)展將增加地方經(jīng)濟發(fā)展機會，耕地保護會限制地區(qū)經(jīng)濟財權(quán)，但也會帶來耕地生態(tài)保護效益。梳理耕地生態(tài)功能空間格局動態(tài)變化與規(guī)律，能夠為耕地生態(tài)保護政策決策服務(wù)。

2.3 耕地保護生態(tài)價值外溢的特征分析

耕地保護生態(tài)價值外溢是耕地保護生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)依據(jù)。在耕地保護生態(tài)價值測算的基礎(chǔ)上，運用糧食安全法可以很好地識別出耕地生態(tài)保護主體和生態(tài)價值享有主體，進而測算出耕地生態(tài)價值空間外溢量，測算結(jié)果見表2。

表2 2002—2019年長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值盈虧與外溢狀況

長江經(jīng)濟帶整體上表現(xiàn)為耕地保護生態(tài)價值盈余狀態(tài)，是國家糧食重要供給區(qū)。2000—2019年，長江經(jīng)濟帶一直處于耕地保護生態(tài)盈余狀態(tài)，耕地生產(chǎn)有效保障了區(qū)域糧食消費需求。但在經(jīng)濟帶內(nèi)部，耕地生態(tài)盈虧狀態(tài)存在差異。其中，上海一直處于耕地保護生態(tài)赤字狀態(tài)，耕地生產(chǎn)能力難以滿足區(qū)域糧食需求。浙江在早期處于耕地保護生態(tài)盈余狀態(tài)，但隨著人口規(guī)模增加和糧食產(chǎn)量下降，耕地保護生態(tài)價值逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌嘧譅顟B(tài)。通過識別耕地保護生態(tài)價值盈虧狀態(tài)，不僅可以為耕地保護生態(tài)價值空間外溢測度奠定基礎(chǔ)，而且有助于明確耕地保護生態(tài)補償責(zé)任與補償區(qū)類型。

長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值外溢趨勢明顯。一方面，長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值外溢量增長迅速，年均增長速度近30%。2019年外溢量達(dá)到5 302.80億元，貴州、云南等耕地保護生態(tài)價值外溢量年均增速超50%。另一方面，長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值外溢占耕地生態(tài)價值總量比值由2000年的37.79%上升到2019年的63.59%，安徽、江蘇、湖北等耕地保護生態(tài)價值外溢占比一度超過70%，耕地保護生態(tài)價值外溢比重迅速增加。長江經(jīng)濟帶及其不同省份耕地保護生態(tài)外溢狀況表明，經(jīng)濟帶耕地生態(tài)保護存在場內(nèi)與場外外溢情景，識別耕地保護生態(tài)價值外溢邊界和責(zé)任，有利于耕地保護生態(tài)精準(zhǔn)補償。

經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值外溢呈現(xiàn)明顯的空間差異特征。長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值外溢的空間差異主要表現(xiàn)為各省份耕地生態(tài)價值外溢狀態(tài)和外溢量的不同。2000—2019年上海耕地保護生態(tài)價值外溢量為負(fù)，表明上海長期處于耕地保護生態(tài)價值空間依賴狀態(tài)，是耕地生態(tài)赤字區(qū)。浙江在研究初期為耕地保護生態(tài)盈余區(qū)，自2002年轉(zhuǎn)變?yōu)楦厣鷳B(tài)赤字區(qū)且空間依賴趨勢明顯增強。湖北、江蘇、安徽、湖南、四川、江西等耕地生態(tài)保護利他外部性顯著，耕地生態(tài)價值外溢量均超過500億元，是主要的耕地生態(tài)盈余區(qū)。貴州、重慶、云南等地耕地生態(tài)保護雖然也存在利他外部性，但是生態(tài)外溢量較低，糧食安全保障能力仍需進一步提升。

經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值及其外溢存在明顯的尺度依賴性。根據(jù)生態(tài)價值外溢邊界不同，可以從跨流域、流域間、流域內(nèi)三個尺度考察經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值外溢的尺度依賴性。從跨流域尺度看，長江經(jīng)濟帶在全國層面耕地保護生態(tài)價值外溢，是重要的生態(tài)盈余區(qū)和生態(tài)受償區(qū)。在流域間，經(jīng)濟帶上游、中游、下游耕地保護生態(tài)價值外溢占經(jīng)濟帶外溢量的比值由23.28%、54.60%、22.12%調(diào)整為25.11%、60.79%、14.10%。中游地區(qū)一直是耕地保護生態(tài)價值外溢核心區(qū)，應(yīng)成為耕地保護生態(tài)補償?shù)闹攸c和優(yōu)先區(qū)域。從流域內(nèi)部來看，湖北、江蘇、安徽、湖南、四川等地區(qū)耕地保護生態(tài)價值存在顯著的空間外溢，是耕地保護生態(tài)受償?shù)闹攸c區(qū)域。而上海、浙江耕地保護生態(tài)價值存在空間依賴，應(yīng)主動承擔(dān)區(qū)域外耕地生態(tài)保護成本。可見，經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)價值盈虧狀態(tài)、外溢程度以及生態(tài)補償責(zé)任呈現(xiàn)空間尺度依賴特征。

2.4 差別化耕地保護生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)測算

耕地保護生態(tài)外溢/依賴的邊界劃分有助于識別耕地保護生態(tài)補償主體與責(zé)任區(qū)域，是差別化耕地保護生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的關(guān)鍵。耕地保護生態(tài)價值外溢，為其他地區(qū)貢獻了生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)，是生態(tài)受償區(qū)。耕地保護生態(tài)價值依賴區(qū)，消費了外部生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)分擔(dān)耕地生態(tài)保護成本。運用公式（10）—（11）可以測算出2000—2019年長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)補償額度與標(biāo)準(zhǔn)，見表3。由結(jié)果可知，20年來，長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)補償調(diào)節(jié)系數(shù)由0.15增長為0.39，除上海外，其他省份耕地生態(tài)補償調(diào)節(jié)系數(shù)均小于1，且呈增長趨勢。這表明，考慮耕地生態(tài)保護財權(quán)、事權(quán)等因素后，耕地保護生態(tài)補償應(yīng)采取不完全補償思路，以減少生態(tài)支付區(qū)財政壓力和生態(tài)受償區(qū)財政暴漲幾率。同時，隨著地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平提升和人們耕地生態(tài)功能認(rèn)知深化，耕地生態(tài)補償支付與受償意愿也隨之增加，耕地生態(tài)補償調(diào)節(jié)系數(shù)也在增加。

表3 2000—2019年長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)補償測算結(jié)果

長江經(jīng)濟帶作為一個流域系統(tǒng)，在全國耕地生態(tài)保護中承擔(dān)了重要任務(wù)，產(chǎn)生了利他的正外部性。測算結(jié)果顯示，2000—2019年經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)補償額由118.08億元增加為2 079.09億元，年均增長83.04%；補償標(biāo)準(zhǔn)由362.05元/hm2增加到4 629.64元/hm2，年均增長58.94%。可見，長江經(jīng)濟帶是全國重要的耕地保護生態(tài)補償受償區(qū)，且補償額度與標(biāo)準(zhǔn)不斷增加。將經(jīng)濟帶作為一個整體，實施跨流域的耕地生態(tài)補償，對經(jīng)濟帶耕地生態(tài)保護具有經(jīng)濟激勵作用。以2019年為例，長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)受償額度為2 079.09億元，占當(dāng)年財政收入的4.61%、地區(qū)生產(chǎn)總值的0.45%，也能避免因耕地保護生態(tài)補償帶來的地區(qū)財政“暴富”。與實踐比較來看，長江經(jīng)濟帶省際耕地生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)與實踐標(biāo)準(zhǔn)比較接近。如目前已實施耕地生態(tài)補償實踐地區(qū)，蘇州市耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)為6 300元/hm2，成都市在4 500～6 000元/hm2。除上海外，其他地區(qū)單位面積耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)與實踐標(biāo)準(zhǔn)較為一致，表明耕地保護生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)沒有偏離實踐標(biāo)準(zhǔn)。

從流域內(nèi)部來看，各省份耕地生態(tài)保護責(zé)任與義務(wù)不同，耕地保護生態(tài)補償也存在顯著差異。從補償類型看，上海、浙江為耕地生態(tài)保護支付區(qū)，支付額度分別為227.31億元和127.43億元，其他省份為耕地生態(tài)保護受償區(qū)。其中，上海耕地生態(tài)保護支付標(biāo)準(zhǔn)最高，2019年高達(dá)118 634.53元/hm2，遠(yuǎn)高于浙江的6 445.54元/hm2。主要是因為上海財權(quán)能力更強、社會經(jīng)濟發(fā)展階段更高、耕地生態(tài)保護依賴性更大。從補償額度看，耕地保護生態(tài)補償額度較高省份依次是江蘇、湖北、安徽等，2019年分別達(dá)到647.94億元、600.70億元、326.91億元；重慶、貴州兩地生態(tài)補償額度較低，2019年不足100億元。耕地生態(tài)補償省際差異顯著。從補償標(biāo)準(zhǔn)來看，耕地生態(tài)受償區(qū)中，江蘇、湖北兩地生態(tài)保護補償標(biāo)準(zhǔn)均超過1萬元/hm2，其他省份均低于7 000元/hm2，上游地區(qū)耕地保護生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于中下游地區(qū)，表明上游地區(qū)耕地生態(tài)功能認(rèn)知和生態(tài)價值有待提升。雖然上游地區(qū)耕地保護生態(tài)補償額度和標(biāo)準(zhǔn)偏低，但20年間上游地區(qū)耕地生態(tài)補償增速顯著大于中下游地區(qū)，如貴州、云南耕地生態(tài)補償額度年均增速超過100%、補償標(biāo)準(zhǔn)年均增速超過70%。可見，經(jīng)濟帶各省份耕地保護生態(tài)補償額度與標(biāo)準(zhǔn)也是動態(tài)變化且存在顯著空間差異的，差別化補償十分必要。

2.5 差別化耕地保護生態(tài)補償機制構(gòu)建

差別化耕地保護生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)為耕地生態(tài)補償實施提供了數(shù)據(jù)支撐，但是跨流域和跨行政區(qū)的耕地保護生態(tài)補償仍然面臨行政壁壘限制，缺乏常態(tài)化機制。為保障耕地保護生態(tài)補償實施績效，從價值測算、補償區(qū)域、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、資金來源與保障政策等方面系統(tǒng)構(gòu)建長江經(jīng)濟帶差別化耕地保護生態(tài)補償機制（圖3），以期為耕地生態(tài)保護機制與制度創(chuàng)新提供參考依據(jù)。

圖3 長江經(jīng)濟帶差別化耕地生態(tài)補償機制

一是深化耕地生態(tài)功能認(rèn)知，統(tǒng)一耕地生態(tài)價值測算標(biāo)準(zhǔn)。正確認(rèn)識耕地生態(tài)功能并量化耕地生態(tài)價值是實施耕地生態(tài)補償?shù)那疤帷Ｉ鷳B(tài)服務(wù)價值理論、非市場價值理論、公共物品理論、外部性理論、可持續(xù)發(fā)展理論等從不同角度闡述了耕地作為生態(tài)資源、基礎(chǔ)資源、公共資源及稀缺資源所具有的功能價值，可以作為耕地保護生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)。結(jié)合耕地保護生態(tài)補償理論與耕地資源屬性，不斷深化耕地生態(tài)功能，提高耕地生態(tài)保護的社會接受度。同時，統(tǒng)一耕地生態(tài)功能測算標(biāo)準(zhǔn)，全面測算耕地生態(tài)功能價值。可從耕地數(shù)量保護、質(zhì)量保護和生態(tài)保護三方面建立耕地生態(tài)功能價值測算體系，考慮耕地保護生態(tài)利他外部性和耕地環(huán)境不友好利用的生態(tài)負(fù)面價值，建立并統(tǒng)一耕地生態(tài)功能價值測算標(biāo)準(zhǔn)，全面測算耕地保護生態(tài)價值，為耕地生態(tài)補償提供基礎(chǔ)依據(jù)。

二是識別耕地生態(tài)外溢狀態(tài)，劃分耕地保護生態(tài)補償責(zé)任區(qū)域。耕地生態(tài)保護的主體明確、責(zé)任清晰，方能發(fā)揮耕地生態(tài)保護激勵效果。耕地是保障糧食安全和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)資源，基于糧食安全視角識別耕地生態(tài)補償主體和邊界，具有可行性和實踐性。在保障糧食剛性需求與實際供給平衡情形下，測算耕地生態(tài)需求與供給匹配程度，進而判斷耕地生態(tài)價值外溢邊界、狀態(tài)以及補償責(zé)任區(qū)域。若區(qū)域糧食生產(chǎn)的耕地供給量供給大于需求，則該區(qū)域為耕地生態(tài)受償區(qū)，反之則為支付區(qū)。利用糧食安全法識別區(qū)域耕地生態(tài)供需狀態(tài)、生態(tài)補償主體、責(zé)任與類別，能夠有效激發(fā)耕地生態(tài)保護主體積極性，同時約束耕地生態(tài)保護責(zé)任外溢地區(qū)耕地發(fā)展行為。

三是權(quán)衡耕地發(fā)展與生態(tài)保護，設(shè)計差別化耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。耕地生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是對耕地生態(tài)保護行為的利他外溢量的補償或耕地生態(tài)保護成本的分擔(dān)［8］。耕地生態(tài)補償必須統(tǒng)籌考慮耕地生態(tài)價值外溢、空間差異，權(quán)衡耕地發(fā)展和生態(tài)保護，合理設(shè)計耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。首先在耕地生態(tài)價值空間外溢或依賴邊界識別的基礎(chǔ)上，確定耕地生態(tài)價值在不同空間邊界的外溢量及其空間差異，以外溢量作為補償基準(zhǔn)，初步設(shè)計生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)與額度。其次要匹配區(qū)域耕地生態(tài)保護事權(quán)與耕地發(fā)展財權(quán)，并將其作為耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)系數(shù)，強化耕地生態(tài)保護的激勵與約束作用。在耕地發(fā)展與保護權(quán)衡中，耕地發(fā)展往往帶來耕地生態(tài)保護事權(quán)外溢、財權(quán)增加，耕地保護則增加了地方事權(quán)、減少了地方財權(quán)。匹配區(qū)域耕地生態(tài)保護財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，是差別化耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的關(guān)鍵。

四是創(chuàng)新生態(tài)補償政策工具組合，精準(zhǔn)確定耕地生態(tài)補償方式。根據(jù)耕地生態(tài)價值空間外溢的場內(nèi)與場外因素，創(chuàng)新財政轉(zhuǎn)移、技術(shù)服務(wù)、資金補貼、稅收優(yōu)惠、項目扶持等政策工具，建立多級主體參與、縱橫結(jié)合的耕地生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移方式。在宏觀尺度，經(jīng)濟帶作為整體，耕地生態(tài)價值外溢，應(yīng)建立中央與經(jīng)濟帶之間的耕地生態(tài)財政縱向轉(zhuǎn)移機制。在經(jīng)濟帶內(nèi)部，適宜建立經(jīng)濟帶內(nèi)部各省份之間的耕地生態(tài)財政橫向轉(zhuǎn)移機制。經(jīng)濟帶各省份內(nèi)部，省、市、縣、鄉(xiāng)等不同耕地生態(tài)保護主體，耕地生態(tài)保護價值也存在不同邊界設(shè)定下的外溢/依賴情形，也應(yīng)采取縱橫結(jié)合的耕地生態(tài)財政轉(zhuǎn)移方式，實現(xiàn)耕地生態(tài)精準(zhǔn)補償。此外，針對微觀上的耕地生態(tài)保護行為與主體的補償問題，需要引入市場機制和社會資本，創(chuàng)新政府剛性管制與市場彈性調(diào)節(jié)相結(jié)合的耕地生態(tài)補償方式。

五是拓寬資金來源渠道，平衡耕地生態(tài)補償資金供需與收支。長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)補償結(jié)果顯示，在政府財政轉(zhuǎn)移支付下，省際尺度耕地生態(tài)受償額與支付額仍存在120.53億元缺口，亟須非政府資金填補。一方面要拓寬耕地生態(tài)補償資金來源渠道，保障耕地生態(tài)資金長效供給。整合政府部門財政預(yù)算、土地有償使用費、耕地開墾費、耕地指標(biāo)交易收益、耕地占用稅、土地出讓收入等現(xiàn)有資金，按用途與比例納入耕地生態(tài)補償專項資金庫。同時，探索和建立市場主導(dǎo)的耕地生態(tài)產(chǎn)品與產(chǎn)權(quán)交易市場，促進耕地生態(tài)補償來源多元化、社會化。另一方面差別化制定耕地生態(tài)補償資金收支管理辦法。跨流域?qū)用妫剿鏖_征耕地資源保護稅、生態(tài)稅等推動中央資金來源的多樣化，通過技術(shù)、物質(zhì)、資金、補貼等方式促進資金支出形式多元化。流域內(nèi)部，支付區(qū)應(yīng)將耕地生態(tài)補償資金納入財政支出預(yù)算，強化持續(xù)性和透明性。受償區(qū)實施耕地生態(tài)補償資金硬預(yù)算制度，詳細(xì)列支使用范圍和使用標(biāo)準(zhǔn)，補償資金優(yōu)先用于耕地數(shù)量維持、耕地質(zhì)量提升以及耕地生態(tài)保育等特定用途。

六是多維度健全耕地生態(tài)補償保障機制。從宏觀與微觀、市場與政府、制度與體制等多維度建立健全耕地生態(tài)保障機制。第一，加快生態(tài)補償立法。考慮在《生態(tài)補償條例》中將耕地資源與礦產(chǎn)、森林、草原、濕地等一并納入生態(tài)補償范圍，明確耕地生態(tài)補償主體、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源與用途等。第二，建立流域耕地生態(tài)保護同盟。可共同組建長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)保護同盟，作為生態(tài)補償常設(shè)機構(gòu)，加強流域間耕地保護協(xié)同協(xié)作。第三，建立區(qū)域聯(lián)動機制。借助大數(shù)據(jù)平臺，打造集耕地生態(tài)價值動態(tài)監(jiān)測、實時預(yù)警、分析警源、發(fā)送警情、處理警情于一體的耕地生態(tài)監(jiān)測預(yù)警平臺，著力建立長江經(jīng)濟帶上、中、下游不同流域?qū)用婧透魇‰H層面的耕地生態(tài)保護與補償?shù)穆?lián)動機制。第四，建立并完善生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)交易市場。允許耕地資源等生態(tài)產(chǎn)品有償使用、實行耕地發(fā)展配額。建立耕地生態(tài)銀行或金融機構(gòu)，推進并完善耕地發(fā)展權(quán)交易、耕地生態(tài)保護指標(biāo)交易、異地代保、地票交易等市場交易機制，引導(dǎo)社會資本進入耕地生態(tài)保護領(lǐng)域。

3 研究結(jié)論與討論

該研究在全面測算耕地生態(tài)價值及其空間外溢的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮區(qū)域發(fā)展差異、生態(tài)補償空間尺度、耕地發(fā)展財權(quán)與保護事權(quán)匹配度等內(nèi)外部因素，制定了經(jīng)濟帶域外與域內(nèi)耕地保護生態(tài)補償額度及標(biāo)準(zhǔn)，進而構(gòu)建差別化耕地保護生態(tài)補償機制，為完善長江經(jīng)濟帶耕地保護生態(tài)補償機制和流域耕地生態(tài)保護政策設(shè)計提供依據(jù)。主要研究結(jié)論為：長江經(jīng)濟帶耕地生態(tài)價值呈上升態(tài)勢，但是局部呈現(xiàn)階段性特征，與耕地發(fā)展與保護戰(zhàn)略高度相關(guān)。經(jīng)濟帶耕地生態(tài)價值及其外溢存在明顯的空間差異和尺度依賴特征，耕地保護生態(tài)補償?shù)尼槍π院陀行载巾毺嵘Ｒ愿厣鷳B(tài)價值外溢為基礎(chǔ)，綜合考慮區(qū)域發(fā)展差異、尺度依賴、保護事權(quán)與發(fā)展財權(quán)，設(shè)計差別化耕地保護生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，能夠提高耕地保護生態(tài)補償精度和可行性。從價值測算、補償區(qū)域、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、資金來源與保障政策等方面構(gòu)建政府與市場合作、縱向與橫向結(jié)合、財權(quán)與事權(quán)匹配的差別化耕地保護生態(tài)補償機制，不僅有助于完善耕地保護激勵機制，也能為流域地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展提供參考路徑。

該研究從宏觀尺度探討了各級行政單元間耕地保護生態(tài)補償機制，補償相關(guān)利益主體為各級政府。但耕地生態(tài)補償?shù)睦嬷黧w眾多，農(nóng)民、市民、企業(yè)等微觀主體也是耕地生態(tài)保護的重要參與主體甚至是責(zé)任主體，從單個農(nóng)戶、單個企業(yè)，到農(nóng)戶集體行動、社區(qū)行動等微觀尺度的耕地生態(tài)保護行為，對耕地生態(tài)保護至關(guān)重要。宏觀尺度的區(qū)域行政單元差別化耕地保護生態(tài)補償無法有效分離這種微觀尺度的耕地生態(tài)保護行為對耕地保護生態(tài)價值的貢獻量，微觀主體參與耕地生態(tài)保護的意愿和積極性必然受到削弱。因此，針對微觀主體耕地生態(tài)保護行為及市場主導(dǎo)的耕地生態(tài)保護項目的差別化補償標(biāo)準(zhǔn)研究，將有助于進一步完善差別化耕地保護生態(tài)補償機制。