論人大工作區(qū)域協(xié)作的重點內(nèi)容及模式特點
——以長三角人大工作協(xié)同的實踐為例

□ 萬鵬程

實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。當前，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎(chǔ)，區(qū)域間的互聯(lián)互通互補逐漸加深。那么，如何在區(qū)域協(xié)作中發(fā)揮作用，如何實現(xiàn)人大工作的區(qū)域協(xié)作，是擺在各級人大及其常委會面前的一項新的課題。

2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布，“將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略”。自此，長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略不斷深入推進，作為重要組成部分，人大工作始終緊跟、融入、保障長三角一體化發(fā)展，立足法定職責，聚焦區(qū)域一體化發(fā)展中的重點任務(wù)，實現(xiàn)了人大工作區(qū)域協(xié)作從嘗試探索、機制保障到常態(tài)運行的實質(zhì)性進展，用實際行動服務(wù)國家戰(zhàn)略的有效實施，也為人大工作區(qū)域協(xié)作提供了實踐參考。

一、長三角人大推進一體化的重點內(nèi)容

習近平總書記強調(diào)：“實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略要緊扣一體化和高質(zhì)量兩個關(guān)鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動，有利于發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，實現(xiàn)更合理分工，凝聚更強大的合力，促進高質(zhì)量發(fā)展。”三年多來，圍繞這一目標，上海市、江蘇省、浙江省、安徽省（以下簡稱“三省一市”）的各級人大常委會加強立法、重大事項決定、監(jiān)督以及代表工作上的溝通協(xié)作，取得了豐碩的成果。

2018年11月，三省一市人大常委會都制定了《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》；2020年9月，上海市、江蘇省、浙江省人大常委會又共同研究出臺了《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》；2019年6月至8月，南京都市圈八市（南京、鎮(zhèn)江、揚州、淮安、蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城）人大常委會相繼作出了《關(guān)于支持和保障南京都市圈共建長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展合作示范區(qū)的決定》等。省市人大常委會把中央關(guān)于推進長三角一體化的決策部署，通過法定程序及時轉(zhuǎn)化成為國家意志、人民意志，不僅提高思想、凝聚共識，也為推進長三角一體化提供了重要的制度保障和行動方向。

從2014年的《大氣污染防治條例》開始，長三角區(qū)域立法協(xié)作主要圍繞共性問題設(shè)置章節(jié)，促進區(qū)域聯(lián)合、共同監(jiān)管、協(xié)調(diào)發(fā)展。2018年《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》的簽署，使立法協(xié)作的內(nèi)涵更加豐富。2021年，三省一市人大常委會歷時3個月，同時出臺了《關(guān)于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，提出建立健全協(xié)同的閉環(huán)監(jiān)管長效機制，探索建設(shè)信息互通共享平臺，共同打擊各類違法犯罪行為，為“小、快、靈”的地方立法形式做了新的探索。通過成立聯(lián)合起草工作組、一省牽頭起草其他省市參加、一省獨立起草其他省市共享立法成果等方式，在法規(guī)內(nèi)容條款相對一致的情況下，體現(xiàn)各自立法的特色，提高制度設(shè)計的一致性、協(xié)同性，做到標準、監(jiān)管和處罰相統(tǒng)一，以法治手段促進長三角區(qū)域問題的共同治理，逐步營造規(guī)則統(tǒng)一開放、標準互認、要素自由流動的市場環(huán)境。

2021年6月，上海市、江蘇省、浙江省人大常委會對《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》開展執(zhí)法檢查，整個過程中共同商定執(zhí)法檢查方案、共同召開視頻啟動會、聯(lián)合進行實地檢查、加強信息共享并同步開展審議，有關(guān)市、區(qū)人大常委會積極配合，示范區(qū)執(zhí)委會主動接受監(jiān)督，體現(xiàn)了跨地區(qū)、跨層級、跨部門的高效協(xié)同，這是人大監(jiān)督實踐的重要創(chuàng)新。同年，“三省一市”人大常委會開展長江禁捕聯(lián)動監(jiān)督聯(lián)合執(zhí)法行動，江蘇省人大常委會邀請上海市人大常委會共同開展?jié)O業(yè)法和漁業(yè)管理條例執(zhí)法檢查；上海市崇明區(qū)、南通市啟東市和海門區(qū)三地人大召開長江禁漁聯(lián)動監(jiān)督座談會，實地檢查長江禁漁聯(lián)動現(xiàn)場，商討聯(lián)動執(zhí)法和共同監(jiān)督工作等。隨著法律法規(guī)的深入實施，共性問題的不斷顯現(xiàn)，人大工作協(xié)作向監(jiān)督領(lǐng)域不斷延伸，2021年長三角人大在聯(lián)合監(jiān)督的內(nèi)容和形式上跨出了堅實的步伐，取得了實實在在的效果，對于推動解決一體化發(fā)展過程中的問題具有重要實踐意義。

2018年12月，來自“三省一市”的22位全國人大代表首次開展聯(lián)合視察，對太湖流域水環(huán)境綜合治理情況進行調(diào)研，近幾年還圍繞加快構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系、長江口至杭州灣近海水環(huán)境保護、長江流域禁捕執(zhí)法監(jiān)管等進行多次聯(lián)合調(diào)研。2019年7月，南京、滁州兩市的部分全國和省、市人大代表也聯(lián)合開展了視察調(diào)研，真正讓代表了解、感受并參與推動長三角一體化的發(fā)展。值得注意的是，2021年是縣鄉(xiāng)人大換屆之年，在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)涉及的上海市青浦區(qū)、蘇州市吳江區(qū)和嘉興市嘉善縣三地人大常委會開展了流動人口選民資格認定便利化的試點，鼓勵在三地工作、居住的流動人口異地登記，參選當?shù)鼗鶎尤舜蟠恚缺Ｕ狭肆鲃尤丝诘倪x舉權(quán)利，也為真正實現(xiàn)區(qū)域社會管理的一體化作出了探索。

長三角人大工作的區(qū)域協(xié)作不僅體現(xiàn)在凝聚共識、標準統(tǒng)一、共同監(jiān)督和代表參與方面，還包括工作上的互學互鑒。針對人大工作的重點內(nèi)容、創(chuàng)新舉措、共同關(guān)注，區(qū)域內(nèi)各級人大的溝通交流、走訪調(diào)研趨于常態(tài)化。同時，充分發(fā)揮人大職能作用，促進相關(guān)工作的協(xié)同發(fā)展。如，“三省一市”人大社會委三年來圍繞推動醫(yī)保一體化、養(yǎng)老服務(wù)一體化、應(yīng)急救援一體化加強探討，深化合作；江蘇省常熟市，上海市奉賢區(qū)，浙江省舟山市、臺州市、建德市、嵊泗縣以及安徽省六安市人大常委會共同推動簽訂《長三角七地全域旅游合作框架協(xié)議》，在長三角一體化中盡最大努力體現(xiàn)人大擔當。

二、長三角人大工作區(qū)域協(xié)作的模式特點

從長三角人大工作區(qū)域協(xié)作的模式來看，是在黨中央的重大決策部署和各級黨委領(lǐng)導下，由省級人大帶動指導，各級人大縱向聯(lián)動、橫向交流的多向行動，是在依法基礎(chǔ)上，推進機制完善、實踐探索到創(chuàng)新深化的發(fā)展過程，也是從認知、觀念到行為的全方位協(xié)同。

長三角人大工作區(qū)域協(xié)作的根本在于貫徹黨中央關(guān)于推進長三角一體化的決策部署，順應(yīng)長三角一體化發(fā)展的大趨勢，為其提供充分的法治保障，具體而言，是聚焦黨委中心工作，依法推動，細化落實。比如，2021年長三角地區(qū)主要領(lǐng)導座談會提出推動長三角在全國率先實現(xiàn)碳達峰碳中和，緊扣這一目標，“三省一市”人大常委會將推進碳達峰碳中和工作列入聯(lián)動監(jiān)督議題中，聯(lián)動聽取審議了關(guān)于推進碳達峰碳中和工作情況的報告。長三角人大工作區(qū)域協(xié)作服務(wù)服從于長三角一體化發(fā)展的大局，立足人大職能定位，積極尋求一體化發(fā)展的“最大公約數(shù)”，以更加緊密的合作、更加協(xié)調(diào)的動作促進區(qū)域整體發(fā)展。

2018年7月，“三省一市”人大常委會簽署《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機制的協(xié)議》，進一步建立健全主任座談會機制和秘書長溝通協(xié)商機制，每年聚焦主題交流工作、商定計劃，排定年度工作協(xié)同的主要內(nèi)容。同時，相繼簽署了各專項工作的工作協(xié)同協(xié)議，形成了“1+N”的人大工作區(qū)域協(xié)作機制框架，有效保障了人大工作協(xié)同的有力有序開展。受此影響帶動，市縣人大在加強人大工作協(xié)作上也不斷實現(xiàn)機制化、常態(tài)化和規(guī)范化。比如上海市嘉定區(qū)人大常委會與浙江省溫州市人大常委會、上海市寶山區(qū)人大常委會與江蘇省太倉市人大常委會、浙江省杭州市人大常委會與安徽省黃山市人大常委會等都建立了工作合作交流機制。

長三角人大工作協(xié)同不局限于省級間的“你來我往”，而是整體的系統(tǒng)優(yōu)化。“三省一市”人大專工委圍繞監(jiān)察司法、財政經(jīng)濟、社會建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城建環(huán)資等工作，每年選擇一個議題，進行主題討論，并交流重點工作、創(chuàng)新做法。市縣人大常委會之間的工作聯(lián)系、區(qū)域交流日漸密切，比如，長三角G60科創(chuàng)走廊九城市人大工作交流會已連續(xù)舉辦4屆，大力推進長三角基層合作和跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動；上海市閔行區(qū)與蘇州市相城區(qū)人大常委會聚焦“共同支持上海虹橋&蘇州（相城）數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃建設(shè)”開展監(jiān)督；等等，已經(jīng)構(gòu)建起了省級人大常委會主導，各專工委和工作機構(gòu)、市縣人大全面參與的良性循環(huán)。

各級人大及其常委會的產(chǎn)生和職能有嚴格的法律規(guī)定，在長三角人大工作區(qū)域協(xié)作過程中很好地遵循了依法原則。首先，完全遵照人大的法定職權(quán)開展合作，在議題選擇、內(nèi)容商定、方式創(chuàng)新上加強協(xié)作，同時保持各級人大獨立行使職權(quán)、依法履行程序。其次，在涉及一體化發(fā)展的共同問題上發(fā)力，協(xié)作內(nèi)容有方向、有側(cè)重，不是亦步亦趨，不刻意追求完全一致。同時，創(chuàng)新也限于法定范圍內(nèi)，更多的是履職內(nèi)容和形式的拓展，確保不越位、不過界。比如鹽城市大豐區(qū)人大常委會在上海建設(shè)代表之家，服務(wù)駐滬代表，聯(lián)系駐滬選民群眾，開展“接軌大上海、代表在行動”活動，這是基于代表工作的現(xiàn)實需求，延伸代表工作平臺，更好地服務(wù)一體化發(fā)展。

三、對于加強人大工作區(qū)域協(xié)作的幾點啟示

總結(jié)長三角人大工作協(xié)同的實踐，加強人大工作區(qū)域協(xié)作是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分，在促進中央決策部署的全面貫徹、促進區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的真正落實、促進共性問題的有效解決方面具有不可替代的作用。

習近平總書記強調(diào)：“我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。我們必須適應(yīng)新形勢，謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新思路。”面對貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的時代課題，地方各級人大決不能、也絕不可能置身事外，要在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中找準定位、明確思路、統(tǒng)籌謀劃，通過履行法定職權(quán)，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供必要的法治保障；要踐行全過程人民民主，發(fā)揮好民主民意表達平臺和載體的作用，在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中更多體現(xiàn)共同意志和行動；要保持戰(zhàn)略定力，瞄準重點領(lǐng)域突破、重大課題攻關(guān)、重要載體建設(shè)持續(xù)發(fā)力、久久為功，為更好實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供必要的智力支持。

習近平總書記提出：“不能簡單要求各地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展上達到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。”新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不是要求整齊劃一，而是要求同存異，促進各類要素合理流動和高效集聚，形成相對互補、平衡的功能布局。地方各級人大及其常委會要尊重客觀規(guī)律，根據(jù)實際需要，聚焦破除資源流動障礙、聚焦發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢、聚焦完善公共空間治理、聚焦實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施通達程度均衡化，在法律法規(guī)共同實施、基礎(chǔ)設(shè)施互通、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保、公共服務(wù)共享、重大傳染性疾病聯(lián)防聯(lián)控等方面協(xié)同開展決定、立法、監(jiān)督工作以及代表活動。

栗戰(zhàn)書委員長指出：“人大對‘一府一委兩院’進行監(jiān)督，要把握‘依法’二字，堅持‘依照法定職責、限于法定范圍、遵守法定程序’的原則。”加強人大工作區(qū)域協(xié)作，也要堅持依法原則，各級人大由本級人大代表選舉產(chǎn)生，對人民負責、受人民監(jiān)督，具有相對的獨立性。所以，在人大工作區(qū)域協(xié)作過程中，既要確保內(nèi)容和形式符合憲法法律規(guī)定，也要確保各級人大依法履行程序，通過科學立法、監(jiān)督執(zhí)法，提高區(qū)域法治核心競爭力，維護區(qū)域法制統(tǒng)一、執(zhí)法協(xié)同和司法公正。2021年，山東省人大常委會指導青島、煙臺、濰坊、威海、日照五市人大常委會協(xié)同出臺海洋牧場管理條例，再由省人大常委會會議審查批準，科學配置立法資源，體現(xiàn)創(chuàng)新與規(guī)范相統(tǒng)一，也是區(qū)域協(xié)同立法的典型案例。

加強人大工作區(qū)域協(xié)作體現(xiàn)了人民代表大會制度與時俱進、創(chuàng)新發(fā)展的特征，體現(xiàn)了新時代地方人大工作適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的現(xiàn)實需要。理論創(chuàng)新是實踐創(chuàng)新的先導，要開展關(guān)于加強人大工作區(qū)域協(xié)作的實踐與理論研究，明晰區(qū)域協(xié)作的內(nèi)涵、邊界和原則，為人大工作融入?yún)^(qū)域發(fā)展提供實踐參考和理論支撐，建議以長三角人大工作區(qū)域協(xié)作為范例，對加強人大工作區(qū)域協(xié)作服務(wù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作出總體部署和工作指導。從實踐角度看，要突出區(qū)域人大交流合作機制的建立和完善，并常態(tài)化、規(guī)范化運作，鼓勵地方人大在協(xié)作交流的形式、載體和平臺方面不斷創(chuàng)新探索。當然，人大工作區(qū)域協(xié)作并不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，既要防止跑偏走虛，也要防止形式主義，主動、準確、實在地把人民代表大會的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實際效能。