從面對“風險”到應對“不確定性”：疫后提振旅游業(yè)的策略問題

○傅才武 李 越

（武漢大學 國家文化發(fā)展研究院，湖北 武漢 430072）

2020年1月以來，新冠肺炎疫情的全球“大流行”（padamic）對世界經濟社會以及政治格局都造成了全方位的沖擊，這一進程至今尚未結束。在此過程中，旅游業(yè)陷入全行業(yè)性的困境之中，各國政府不約而同地實施了有針對性的紓困政策和措施。政府被動性的應對過程，引發(fā)了學界和政策研究者對疫情中的紓困政策和疫后重建措施的討論。其中關于全球性疫情對旅游業(yè)沖擊的本質、烈度、趨勢以及相應的政策措施等討論，尤為地方政府、社會和行業(yè)所矚目。如全球性疫情對旅游業(yè)沖擊的本質是什么？不同國家所采取的提振旅游業(yè)種種政策措施是否正確而有效？行政管理決策者可以憑借什么標準和資源對深陷困境中的旅游業(yè)未來發(fā)展做出科學預測？探尋這些問題的答案對我國制定疫后旅游業(yè)復蘇政策具有重要意義。

一、政策意義上疫情對旅游業(yè)沖擊的本質

（一）“風險”與“不確定性”辨析

對“風險”的分析，是經濟學“理性經濟人”假設得以建立的重要前提條件。“風險”被經濟學家表述為社會學“大數定律”的存在性。由于信息成本和信息不對稱的作用，限制了動態(tài)隨機過程中經濟人理性預測能力的有效性（有限理性決策的能力范圍）。在應對眾多動態(tài)事件過程中，國家與政府作為“理性決策人”在有限信息和有限理性的知識視閾內，確定外部沖擊與危機的概率分布，將外部沖擊與危機視為“風險”而非“不確定性”，形成“風險應對策略”來化解沖擊與危機。

（二）政策視閾下疫情對旅游業(yè)“風險”與“不確定性”的定義

庚子新冠肺炎疫情迥異于歷史上發(fā)生的任何一次大規(guī)模疫情，體現為一種“已知”知識與“未知”知識相雜糅的全新事物。疫情對旅游業(yè)造成的外部沖擊，既形成了人們可以大體把握的“風險”，同時又造成了人們無法把握的“不確定性”。特別是此次疫情持續(xù)近3年，對旅游業(yè)沖擊的長時段性、進展性與周期波動性，已大大超出了短期突發(fā)事件所形成的“風險”范疇。

康德拉季耶夫（Nikolai D.Kondratiev）提出的“大周期”（large Cycles）理論與“不確定性”類型理論，為解釋本次疫情對旅游業(yè)沖擊這一現象提供了一個較為有效的解釋框架。

從時間序列看，在疫情沖擊旅游業(yè)的起始階段（約2020年1月-2020年5月），盡管從零知識開始摸索（所謂“試錯成本”），但人類對于新出現的病毒及其變異的認知尚在已有知識框架內，防疫封鎖（lockdown）僅對局部與短期的社會流動性產生影響，旅游行業(yè)對于疫情沖擊的預期與應對措施在“有限理性”的“風險”預估范圍內——疫情對旅游業(yè)形成“風險”沖擊。

進入疫情沖擊旅游業(yè)的持續(xù)展開階段（約2020年6月-2022年3月），病毒變異超出人類已有知識結構和傳統的管理程式范圍，防疫措施影響了全球人員流動性，疫情對旅游業(yè)的整體結構產生了顛覆性影響——國內旅游市場暫停、國際旅行中斷、出入境旅游業(yè)務暫停、全行業(yè)大面積停業(yè)，以及要求保持社交距離、限制面對面服務等。人們無法對旅游經濟做出合理預期——疫情對旅游業(yè)形成“不確定性”沖擊。

在“大周期”中，廣義“不確定性”隱含了可以被確定概率分布的“風險”，而超出已有知識結構的狹義“不確定性”，實際上是由于社會與經濟結構調整引發(fā)的。筆者認為，我國旅游業(yè)經過改革開放40多年來的“大周期”高速發(fā)展后，實際上已經進入到與經濟結構變遷相協同的結構調整的“前奏期”。2020年以來疫情對旅游業(yè)沖擊的本質，是旅游業(yè)結構在內生性自我更替與演進“大周期”中發(fā)生了“時空交疊”和“周期交叉”，是產業(yè)結構在外生性作用下在相對短時間內發(fā)生了行業(yè)性震蕩。因此，本次新冠肺炎疫情的長期沖擊過程必然要伴隨著新知識的生產、新產業(yè)結構的重塑與新的產業(yè)治理邏輯的重建。

二、世界各國助力旅游業(yè)復蘇的政策實踐

新冠肺炎疫情沖擊旅游業(yè)所產生的“風險”與“不確定性”疊加態(tài)，是導致世界各國對旅游業(yè)未來前景認知分歧的根本原因。探究世界各國旅游業(yè)扶持政策差異，分析其背景與原因，將有利于行業(yè)經營者和決策者識別旅游業(yè)面臨問題的本質，以及不同決策邏輯對各國政策的影響。

（一）主要發(fā)達國家的旅游業(yè)復蘇政策概略

2019年，旅游業(yè)為歐洲國家貢獻了約10%的GDP，提供了約2600萬個就業(yè)機會，同時歐洲國家接待了約7.46億人次國際入境旅游者。受此次新冠肺炎疫情影響，歐洲旅游業(yè)各項數據在2020年出現了斷崖式下滑，旅游業(yè)損失了超過590萬個直接就業(yè)崗位，國際入境旅游者人次下降了70%以上。世界旅游組織預測，國際旅游業(yè)恢復到2019年水平可能需要2年半到4年時間。基于不同的管理理念和政策邏輯，在西方發(fā)達國家如英、法、意、美等國，呈現出旅游業(yè)復蘇政策的巨大差異。

英國政府與民眾對防疫封鎖（lockdown）導致經濟損失的心理承受能力較低，疫情“大流行”期間，英國政府針對旅游業(yè)的“救助”與“提振”計劃，主要體現為以迅速化解短期經濟損失的貨幣信貸紓困政策為主、財政救助津貼為輔，相繼推出了“Recovery Loan Scheme”（RLS）計劃、“Bounce Back Loan”（BBL）計 劃 與“Business Interruption Loan”（BIL）計劃等，為休閑產業(yè)相關企業(yè)提供必要的低息貸款和金融支持。同時，英國政府推出了“The Restart Grant Scheme”（RGS）救助津貼計劃，以減少企業(yè)倒閉，留住服務行業(yè)熟練技術人員。為使政策迅速見效，英國政府盡力解除各項防疫限制，以恢復社會流動性，但也由此導致其國內疫情多次反復，影響了其旅游業(yè)復蘇政策“組合拳”的有效性。

法國中小企業(yè)眾多，產業(yè)工人社會福利水平高。2020年4月，在疫情沖擊下，法國政府為幫助受疫情影響的企業(yè)克服流動性困難，實施了總額3000億歐元的貸款償還“國家擔保”計劃。同時，面向中小微企業(yè)及個人實施了“國家直接付款計劃”，符合條件的申請個體將獲得1500～2000歐元不等的經濟援助。此外，在疫情持續(xù)沖擊下，法國政府還支持企業(yè)通過申訴專員來與貿易伙伴就已達成的協議重新談判，支持債務風險的再分配，規(guī)避不可抗力。法國政府對中小企業(yè)及個人的財政紓困政策，反映了在疫情初期法國扮演了“有為政府”的積極干預角色，維持了公民的社會福利，保護了旅游業(yè)眾多中小企業(yè)及從業(yè)者的切身利益，得到了社會弱勢群體肯定。但也應該看到，法國政府在主動防疫方面措施不多，卻需要承擔干擾商業(yè)與貿易公平的道德與法律風險，旅游業(yè)結構性重組進程將被人為推遲，短期的大規(guī)模救助“強刺激”措施可能對法國旅游業(yè)長期競爭力的提升不利。

意大利是歐洲遭受第一波疫情沖擊較大的國家之一。總體上，意大利政府與民眾在疫情前景尚不明朗的情況下，普遍對社會全面開放持保守態(tài)度。意大利的財政狀況不佳，使得國家層面的金融與財政救助計劃力度不足、杯水車薪。作為政府救助力度有限的輔助性措施，意大利政府通過輿論引導，一定程度轉變了國民的旅游需求與心理預期，“慢”旅游、“零公里”郊野露營、鄉(xiāng)村休閑、冷門低密度旅游景點成為疫情期間的國內旅游新趨勢。與此同時，疫情使得威尼斯等地開始主動反思“過度旅游”，有意將更加嚴格的限流措施延續(xù)到疫后，以強化文化遺產保護。意大利國家與地方政府輸出可持續(xù)旅游價值觀，有意和無形中推動了本國旅游業(yè)結構性改革。

美國的旅游業(yè)呈現資本密集型特征。美國民眾的低儲蓄率與高信貸消費傳統，使得其對經濟損失的心理承受能力較低，普遍對防疫封鎖（lockdown）持反對態(tài)度。因此，美國政府對旅游業(yè)的紓困政策主要體現為降稅、發(fā)放一次性救助金與放寬疫情防控限制等方面，旨在通過維持國內社會總體消費水平并面向國際旅行者發(fā)放“疫苗接種通行證”等措施，最大限度減少政府干預，助力旅游市場自我調節(jié)至疫前水平。該系列紓困措施強調市場效率而對公平性關注不足，大企業(yè)與富人成為主要受益群體，大量中小企業(yè)的損失與中下社會階層的被剝奪感明顯，并看不到根本性改善的趨勢。

（二）發(fā)展中國家的旅游業(yè)復蘇政策

在生計多樣化方面，馬來西亞、泰國、印度尼西亞和越南鼓勵失業(yè)的旅游從業(yè)者開展互聯網創(chuàng)業(yè)，利用數字技術拓展“虛擬旅游”，眾多旅游從業(yè)者利用Airbnb的“在線/虛擬體驗”平臺，轉型為主播，如游客通過平臺可以與馬來西亞工匠一起體驗蠟染畫，在曼谷享受“和平的寺廟生活”，通過巴厘島祝福儀式進行“精神覺醒”，并通過越南的咖啡制作課程獲得“獨特文化體驗”。

在文化振興方面，緬甸推出了“旅游救濟第一階段計劃”，面向國民重新開放了以前只面向國際游客開放的諸多寶塔和文化遺址，促進了國民文化神圣性的重建；在印度尼西亞，政府鼓勵原來在大城市旅游企業(yè)中工作的“農民工”返鄉(xiāng)，他們不僅重拾農耕與捕魚活動，而且開始在社交媒體發(fā)布各種地方傳統民俗與祭祀活動的視頻，拓展了新的旅游業(yè)態(tài)。

在拓展國內游市場方面，新加坡旅游局投資4500萬新元，通過“新加坡日活動”鼓勵居民在當地度假；泰國政府提出國內旅游刺激計劃，承諾提供224億泰銖（約合7.23億美元），這些資金將用于補貼住宿、交通、食品和景點，以支持旅游熱點城市和地區(qū)開發(fā)國內游市場。

（三）發(fā)達國家與發(fā)展中國家旅游業(yè)復蘇政策差異的啟示

在應對新冠肺炎疫情全球“大流行”中，發(fā)達國家對疫情影響旅游業(yè)的階段性遞進過程認識不足，政策主要集中于“風險”應對而對全行業(yè)性危機的“不確定性”估計不足。由此，許多發(fā)達國家應對旅游業(yè)危機的傳統“風險應對策略”（如金融與財稅工具）已然用盡，但效果不彰。當一些發(fā)達國家警覺到傳統“風險應對策略”可能對“不確定性”無效時，卻因受制于嚴重低迷的經濟狀況與窘迫的財政狀況而又無力承擔制度與政策性創(chuàng)新成本，并伴隨社會試錯成本高企，呈現出了任由金融與財政紓困政策“大水漫灌”，繼續(xù)低效釋放，從而采取指望旅游業(yè)自我修復的放任態(tài)度。一些發(fā)達國家集體“躺平”應對社會經濟與文化危機的消極態(tài)度與新自由主義理念是一脈相承的。

同時一個值得注意的現象是，諸多發(fā)展中國家奉行“拿來主義”，套用發(fā)達國家的傳統“風險應對策略”而未能因地制宜、因勢利導。但也有一些發(fā)展中國家（如本文中列舉的東南亞諸國家）因財力所限而“被迫”轉向了“非常規(guī)”手段。這些“非常規(guī)”手段業(yè)已深刻影響到當地旅游業(yè)結構，反而使旅游經濟惡化的損失在其他相關業(yè)態(tài)與產業(yè)鏈中得到了一定的補償，旅游業(yè)中下層從業(yè)者持續(xù)獲得帕累托改進。更為重要的是，面對疫后旅游業(yè)的“不確定性”，東南亞諸國的“非常規(guī)”手段穩(wěn)定了從業(yè)者的收益預期，增強了旅游業(yè)自身彈性，凝聚了社會群體的文化價值觀。相比于歐美的財政、金融“常規(guī)手段”，東南亞國家的“非常規(guī)”手段發(fā)揮了“不確定性應對策略”的作用。然而一些東南亞國家政權更迭頻繁，政府本身成為“不確定性”來源，難于形成穩(wěn)定的旅游業(yè)復蘇路線圖，使其政策效用大打折扣，這是另一范疇的問題。

三、我國疫后旅游業(yè)復蘇的政策路徑

在知識的層面上，疫情對旅游業(yè)的沖擊體現為一種“已知”與“未知”的混合體，這種現狀反映在政策層面上，體現為一致決策上的難題和政策措施的復雜性。充分認知已知“風險”與未知“不確定性”的差異，識別旅游業(yè)遭受沖擊的復雜性，是科學制定疫后旅游業(yè)復蘇政策的基本前提。

（一）基于“不確定性”旅游業(yè)復蘇的宏觀政策框架

從趨勢上看，疫情沖擊下旅游業(yè)的未來“可能”狀態(tài)，總體上體現為可預測“風險”向不可預測“不確定性”發(fā)展的動態(tài)過程。因此，我國需要探索建立三種政策思路與政策邏輯。

1.針對旅游業(yè)“風險”，以穩(wěn)定旅游業(yè)利益相關者收益預期為主的政策思路。在疫情防控常態(tài)化背景下，旅游業(yè)“風險”仍會在一個較長時段內存在。與其他國家不同的是，我國各省市已實現了對疫情的可測可控，僅局部地區(qū)偶有零星疫情散發(fā)。在此情況下，疫情對旅游業(yè)的沖擊“風險”是可防可控的，要做到精準防控，動態(tài)清零，及時公開疫情信息，依法依規(guī)開展旅游防疫程序，有序管理并促進正常旅游流動，保證社會面旅游活動正常開展，穩(wěn)定涉旅企業(yè)與職工收入，在旅游供給側與需求側幫助建立穩(wěn)定的收益預期。

2.針對旅游業(yè)的“不確定性”，以增強旅游業(yè)抗沖擊彈性與自我修復能力為主的政策思路。在境外疫情發(fā)展趨勢日益明朗、我國部分地區(qū)試點放開入境旅游的新階段，疫情對旅游業(yè)的沖擊以“未知”“不確定性”因素為主，要及時調整旅游業(yè)供給側結構，增加多元文旅業(yè)態(tài)，降低旅游接待密度，治理“過度旅游”，增加旅游目的地綠色可持續(xù)發(fā)展動力，增強旅游業(yè)自身抗沖擊與應對不確定性的能力。

3.針對“風險”與“不確定性”疊加，以凝聚社會共識、培育正確的旅游價值觀為主的政策思路。在境外疫情得到有效控制，我國全面放開出入境旅游階段，旅游業(yè)面臨的沖擊“風險”與“不確定性”并存，要引導居民踐行健康的文旅休閑方式，回歸大自然，注重旅游休閑的文化體驗，促進生態(tài)、環(huán)保、人文的旅游觀念形成，強化旅游中的價值觀認同，增加社會凝聚力。

（二）我國旅游業(yè)復蘇的具體政策路徑

進入新時代，我國強大的經濟實力、新型舉國體制下的綜合創(chuàng)新能力、社會主義制度下的風險成本承擔能力、強大社會基層動員能力、穩(wěn)定與富有韌性的社會結構，是支持我國在世界范圍內率先走出一條疫后旅游業(yè)復蘇道路的優(yōu)勢所在。

1.加強數字與互聯網技術創(chuàng)新，加大虛擬現實（VR）技術對旅游業(yè)滲透率，支持開展“線上旅游”“元宇宙體驗”與線下旅游相融合的新型旅游業(yè)務。數字經濟時代，“互聯網+旅游”是旅游行業(yè)的一次大洗牌、大升級，也是旅游業(yè)的一種新業(yè)態(tài)、新營銷。加大服務業(yè)5G應用場景研發(fā)力度，促進遠程遙控、非接觸式服務機器人，人工智能語音導服系統在酒店、會展、旅游景區(qū)的應用；支持各類文博展館與旅游景區(qū)的VR體驗系統建設、升級與改造，支持“時光機”項目與旅游“元宇宙”項目建設，豐富虛擬旅游與消費場景；利用好長城、長江、黃河、大運河、長征等五大國家文化公園建設平臺，促進數字國家文化公園建設。同時配套建設線下旅游消費場景，拉動居民文化和旅游消費。

2.加強旅游金融創(chuàng)新，加大旅游資源的資本化運營力度，發(fā)揮大型文旅集團在旅游業(yè)復蘇中的領頭作用，促進企業(yè)資產輕量化改革。創(chuàng)新旅游企業(yè)信貸模式，研發(fā)低息金融產品，降低融資成本，增加對中小微旅游企業(yè)的金融支持力度，拓寬融資渠道；繼續(xù)落實針對旅游企業(yè)的減稅降負政策，切實降低旅游企業(yè)稅負，通過各類金融機構引導旅游企業(yè)加強現金流管理，收縮非營利業(yè)務，聚焦主業(yè)，提高企業(yè)生存能力；持續(xù)推進旅游景區(qū)景點的所有權、管理權與經營權“三權”分置改革，加快國有經營景區(qū)景點旅游資源的資本化改革步伐；支持文旅行業(yè)的央企、國企改革重組，做大做強，發(fā)揮旅游行業(yè)穩(wěn)定器作用；增加旅游企業(yè)的商譽、商標、專利等知識產權無形資產規(guī)模，助推資產輕量化經營。

3.加強城鄉(xiāng)之間旅游勞動力統籌，促進旅游業(yè)剩余勞動力再就業(yè)，大力扶持鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)創(chuàng)事業(yè)的發(fā)展。支持旅游企業(yè)由勞動密集型向資本密集型與技術密集型轉型，協調城鄉(xiāng)之間旅游勞動力合理流動；加大對旅游企業(yè)失業(yè)人員救濟與補貼力度，提高人力資源政策精準性。針對旅游服務行業(yè)緊缺人才，提升失業(yè)人員知識學歷，開展職業(yè)技術培訓，增強失業(yè)人員再就業(yè)能力；鼓勵旅游業(yè)剩余勞動力“線上創(chuàng)業(yè)”“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”，結合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，扶持農村地區(qū)鄉(xiāng)創(chuàng)學院與孵化器建設。

4.加強旅游休閑社區(qū)建設，支持“零公里”社區(qū)休閑產業(yè)發(fā)展。推廣“阿那亞”模式，促進休閑度假公寓式酒店與地產項目的“社區(qū)化”轉型；支持咖啡店、畫廊、影劇社、文創(chuàng)店、茶社、書吧等社區(qū)新型文化業(yè)態(tài)發(fā)展，增強社區(qū)文化服務與消費的能力；建設文化型優(yōu)質社群，增強居民社區(qū)認同；支持社區(qū)周邊休閑活動設施建設，發(fā)展社區(qū)周邊“微旅游”。