城市更新方案編制中綜合估價專業服務的實踐探索
——以上海市A鎮“城中村”改造項目為例

文/龍昆

一、引言

中國進入了新型城鎮化發展階段，城市發展內涵由以往的增量建設轉變為注重存量利用。城市更新成為推動中國新型城鎮化的重要支柱，其重要性被納入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，其本質要求是加快推進改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和“城中村”等存量片區，并將城市更新與推動城市空間結構優化和品質提升結合起來，提升城市綜合競爭力。

我國城市更新起步于上世紀80年代的舊改，之后一些大中城市經歷了“退二進三”和房地產熱潮中的“棚戶區”改造。城市更新是復雜的系統工程，一般都具有用地規模大、權屬關系龐雜、投資周期長、業務流程繁瑣、專業性要求高、資金需求量大等特點。因此，城市更新項目實施方案是否合理完善，直接關系到項目的成敗。城市更新項目也不同于一般的房地產開發項目，在整體方案編制階段需要充分考慮一、二級聯動開發的特點。為高效地推進項目，需要專業服務機構有效整合協調各方資源。條塊分割的單一業務服務機構往往難以擔此重任，而融通估價咨詢、國土規劃、城市規劃、設計、造價、測繪等各個業務鏈的綜合估價咨詢機構，可以充分發揮技術集成優勢支撐城市更新方案編制?！俺侵写濉备脑焓堑湫偷某鞘懈滦问?，筆者所在的咨詢機構是一家綜合性咨詢機構，為上海市北部郊區A鎮老街“城中村”改造項目方案編制提供了全過程的專業服務，對一些難點進行了探索。

二、項目基本情況及難點

（一）項目地塊基本情況

A鎮老街地塊“城中村”改造項目位于上海市北部郊區，共涉及三個地塊，總體改造范圍（含帶征地塊）用地面積7.75公頃：其中集體建設用地面積6.16公頃，占總面積的79.52%，滿足《關于進一步推進本市“城中村”改造工作的通知》（滬建房管聯〔2020〕476號）中“集體建設用地面積（包含‘征而未拆’集體建設用地）占比應達到70%以上”的要求，故符合列為“城中村”改造項目的要求。

（二）項目地塊存在的問題和發展訴求

本項目所在地A鎮是一個“城中村”問題與矛盾較為突出和典型的地區。隨著上海城市建設的不斷推進，A鎮在改革開放以來完成了從城郊接合部成為完全城鎮化地區的根本性轉變，與此同時也催生了“城中村”問題：外來人員不斷增加，出現了大量的違章搭建，環境臟、亂、差，市政設施配套不足，社區居住品質低，社會治理難度大，嚴重地影響到了A鎮的城市面貌與整體形象。從高質量發展的要求看，迫切需要進行整體改造，完善市政基礎設施，改善環境質量，優化空間結構，推進產業轉型升級。

（三）項目工作的難點

一個城市更新項目要能夠落地實施，政策路徑、經濟測算（方案編制）、規劃設計和招商運營四個方面相輔相成、缺一不可。本項目的難點主要有三個。

1.政策不完善不明確。城市更新工作政策屬性非常強。國家層面和上海市層面出臺了一系列的城市更新政策，由于“城中村”改造工作涉及土地、規劃、出讓金、稅費、征收、配套費用等方方面面的政策，而且與現行的土地流轉政策、土地出讓政策存在一定的出入，一級開發成本的結轉、相關財務費用的結算等方面無相關的實施細則，這些都帶來了較大的不確定性。深入理解“城中村”改造政策是項目實施的前提，政策的宏觀把控、理解和應用是提供高品質專業服務的基礎。

2.資金平衡測算的準確性和時效性難以保證?！俺侵写濉备脑祉椖科毡榫哂杏玫匾幠４?、權屬關系龐雜、投資周期長、業務流程繁瑣、專業性要求高、資金需求量大等特點，由此也引發了資金平衡的難題?！俺侵写濉备脑旆桨甘欠窨尚?，最關鍵的就是投資收益是否平衡。經濟測算的準確性決定了改造方案的可行度，而經濟測算需要地塊面積、權屬信息、人口結構、經濟指標、環境指標等多方面的數據，各個環節都具有高度的專業性，涉及征收評估、工程咨詢、房地產評估、城市規劃、財務會計等多項專業內容，而且需要整體聯動，動態調整，以保證準確性與時效性。

3.規劃方案復雜多變?！俺侵写濉备脑祉椖繎摮浞职l揮規劃引領作用，在現行政策框架下，結合區域發展要求和項目實際情況，合理確定相關規劃指標。而且規劃方案調整是與資金平衡測算動態聯動的，為了共同尋找和實現項目的最佳利用，“城中村”改造項目實施方案需要多次論證，循環往復，模擬推演，直至解出該項目的最佳利用。“城中村”改造項目基礎設施落后，需要考慮規劃銜接、用地評估、住宅平衡、人口和人均住房面積、社區級公共服務設施、市政設施等多方面的因素，項目管理和規劃難度較大。

三、創新項目組織形式，實現高效溝通

筆者所在的估價咨詢機構具備城鄉規劃資質、土地規劃資質、土地登記代理資質、工程造價資質、測繪資質、房地產估價機構一級資質、土地評估全國范圍執業資質，從事項目策劃、規劃設計、造價咨詢、征收評估咨詢、房地產估價咨詢、調查測繪等專業服務。為了更好地完成本項目，在項目組織和運作方面進行了一些探索。

（一）創新組織形式

集團公司在深入了解委托方需求的基礎上，建立了集團總經理領導下總師室負責的聯席會議制度，設立了征收評估團隊、工程造價團隊、房地產評估團隊、可行性研究團隊、城市規劃團隊等多個專業團隊參與的組織形式。各團隊的主要分工如下：征收評估團隊測算征收成本；工程造價團隊測算房屋建設成本；房地產評估團隊評估測算土地出讓金成本和開發完成后房地產租售收入；可行性研究團隊根據上述團隊工作成果進行項目整體經濟測算、方案匯總比選和確定；城市規劃團隊在政策允許范圍內進行城市規劃方案設計和調整。

（二）踐行高效溝通

咨詢服務中信息對稱和信息交互尤為重要。綜合估價咨詢機構充分發揮自身的專業優勢，為委托方提供“一攬子”全過程的專業服務，以一個“咨詢總包”的角色深度參與項目。

對委托單位來說，只需要與提供一體化專業服務的“咨詢總包”一家溝通，中間環節由綜合估價咨詢機構內部溝通，溝通效率大大提高。對審批監管單位來說，同樣只需要審核同一單位的整體實施方案，減少了意見層層轉達，加快了審批速度。對整個業務流程來說，集團內各團隊的聯席會議制度保證了業務流程全面理順與高效推進，建立實時溝通微信工作群、專屬信息發布制度、項目應急制度等，大大提升了項目的時效性。

四、加強“城中村”改造相關政策梳理

上海市人民政府于2014年3月印發了《關于上海市開展“城中村”地塊改造的實施意見》（滬府〔2014〕24號），就本市開展“城中村”地塊改造在“實施范圍、指導思想和基本原則、改造方式、主要目標、政策措施、組織保障”等六個方面作了明確而細致的規定和要求。2020年9月市住建委等十二部門印發了《關于進一步推進本市“城中村”改造工作的通知》，進一步細化完善了相關政策措施。

1.土地政策?！俺侵写濉备脑斓貕K由農村集體經濟組織自行改造，或引入合作單位共同改造，經營性土地形成“凈地”后，可采取定向掛牌方式出讓。定向掛牌出讓的地價原則上不低于基準地價，具體由估價機構進行市場評估。

2.規劃政策。在符合城鄉規劃和土地利用規劃的前提下，經對環境容量、城市景觀、綜合交通、公共配套等要求作充分評估論證，在滿足地區規劃技術標準、符合公共利益以及周邊條件允許的情況下，可對“城中村”改造地塊建設規劃指標給予適當支持。適當支持的口徑往往需要經過多次溝通論證，綜合考慮多方因素來確定。

3.土地出讓金政策。對市有關部門認定的“城中村”改造地塊，涉及經營性土地出讓的，市、區政府取得的土地出讓收入在計提國家和本市有關專項資金后，剩余部分由各區統籌安排，用于“城中村”地塊改造和基礎設施建設等。土地出讓金具體的返還比例根據相關政策的細則，最高可返還土地出讓金的80.75%用于“城中村”改造項目的基礎設施建設投資。

4.稅費政策。對符合條件的“城中村”改造地塊，政府免除了城市基礎設施配套費等所有行政事業性收費和政府性基金，而供電、通訊、市政公用事業等企業也相應減少入網、管網增容等經營性收費。在進行測算時應考慮免征城市基礎設施配套收費和公用事業經營性收費的優惠政策。

5.征收政策。本項目既涉及集體土地又涉及國有土地，兩類土地涉及的技術規范是不同的：集體土地征地房屋補償安置，按照《上海市征收集體土地房屋補償規定》等計算；國有土地上房屋征收和補償，參照《上海市國有土地上房屋征收和補償實施細則》來計算。

深入地理解以上各項政策，為“城中村”改造方案的編制、規劃調整提供了政策依據。通過溝通掌握好政策實施口徑，充分地用好這些政策，是項目能落地推進的基礎。

五、提高項目資金平衡測算的準確性

“城中村”改造方案的可行性在相當大的程度上受制于資金平衡，因此，提升項目成本收益測算的準確性是工作重點，項目團隊為此進行了一些探索。

1.地塊收儲成本匡算。該項工作由征收評估團隊負責。征收評估團隊在充分掌握上海市、區級政策以及所屬街鎮具體操作細則的基礎上，通過詳盡細致的摸底調查，結合委托方提供的基礎資料，再加上多年的數據積累和實踐經驗，較為準確地估算了土地征收成本。團隊首先根據第三次全國國土調查主要數據成果和委托方提供的資料，結合現場調查走訪的資料以及衛星地圖等數據，對估價對象地塊所涉土地面積、土地性質、企業信息、宅基地信息等予以確認。然后根據估價人員多年在該地區從事房屋征收評估所積累的數據，綜合判斷估價對象的規模、性質、建筑密度等與收儲成本密切相關的情況。最后再根據相關法律法規和技術規范，測算征收集體土地費用、集體土地上居住房屋補償、非居住房屋補償、相關費用、不可預見費等。

2.建設成本測算。該項工作由工程造價團隊負責。項目前期階段缺少資料，需要盡可能合理地進行建設成本測算。本項目的具體困難主要是兩點：一是地下車庫如何設定。在沒有設計圖紙，只知地塊面積和多個比選容積率的情況下，估算出對應的4組地下室面積及人防面積，設定地下開挖深度和基坑圍護措施。如：本項目要考慮基坑圍護，需要覆蓋1.5米的土方，地下室開挖深度達到6米，采取相應的施工圍護措施和對應的估算指標，以便更為準確地計算建安成本。二是地上建筑面積中要考慮不可售配套面積。根據造價工程師多年實踐經驗和數據積累，結合本項目具體的情況，合理考慮不可售配套面積，以便準確地計算銷售收入。

3.土地出讓價格評估。由房地產評估團隊對形成“凈地”的經營性土地出讓價格進行市場價評估，為出讓方通過集體決策確定土地出讓底價提供參考依據。根據項目的特點，本次評估土地使用權價值采用剩余法、公示地價系數修正法及成本逼近法。估價人員在現場查勘和市場分析的基礎上，按照地價評估的基本原則和估價程序，選擇合適的評估方法，評估得出估價對象在設定的用途、使用年限及規劃條件下的土地出讓價格。根據不同規劃條件，即不同的用途設定和容積率設定，土地出讓價格和房地產價值作出相應的動態調整。

4.資金測算和平衡。該項工作由可行性研究團隊總體把控。一是估算總投資?？尚行匝芯繄F隊綜合征收評估團隊匡算的土地征收成本、房地產評估團隊測算的土地出讓金成本、工程造價團隊測算的房屋建安工程費，再測算基礎設施建設費、契稅、市政配套費用、銷售成本、財務成本費等，形成項目總投資估算。二是測算營業收入。根據房地產評估團隊的工作成果，即房地產開發完成后的房地產價值，沿用房地產評估團隊設定的開發運營期和增長率，計算得出開發運營期項目經營總收入。三是編制現金流量表及測算收益率。根據投資成本和營業收入的測算，編制項目的總體現金流量表，制定資金來源和使用計劃，計算得出項目所得稅后財務內部收益率。四是確定改造主體及投資計劃。確定改造方式為以農村集體經濟組織改造為主體，可引入合作單位共同改造開發，農村集體經濟組織與社會資本（國有企業及城市更新基金）成立項目公司。農村集體經濟組織出資10%，社會資本（國有企業及城市更新基金）出資90%。

六、合理調整確定項目規劃指標

“城中村”改造項目應充分發揮規劃引領作用，結合區域發展要求和項目實際情況，在項目經濟測算的引導下，合理明確相關規劃指標。

1.項目規劃調整方向。本項目規劃調整方向是將城市發展備建用地（X）調整為經營性用地，在實現項目經濟測算效益的同時平衡好規劃指標調整對人口規模、公共服務設施和市政設施的影響。項目1號地塊規劃用地性質擬由城市發展備建用地（X）調整為三類住宅組團用地（Rr3），用地面積37573平方米，容積率2.5；2號地塊規劃用地性質擬由城市發展備建用地（X）調整為商業服務業用地（C2）和商務辦公用地（C8），用地面積6712平方米，混合用地建筑量比例為C2≥80%，C8≤20%，容積率2.0。同時規劃好住宅平衡地塊和其他聯動地塊。

2.規劃方案的確定。本規劃方案主要的技術難點在于1號地塊三類住宅組團用地容積率的確定，該規劃指標的確定，將直接影響項目的整體收益。在經濟測算的引導下，主要比選了容積率2.0和容積率2.5兩個方案。上海郊區同地段住宅容積率一般為1.6-2.0，容積率2.5在一定程度上突破了現有的規劃政策，但是為了實現項目的經濟測算平衡，確?！俺侵写濉备脑旆桨傅目尚行裕谕ㄟ^綠地率、建筑密度、日照分析等規劃調整的論證基礎上，從規劃銜接、用地評估、住宅平衡、人口和人均住房面積、社區級公共服務設施、市政設施等各個角度進行了整單元的評估，充分利用好“城中村”改造政策對于建設規劃指標的支持，最終確定了規劃容積率指標。

3.控規調整。通過以上評估分析，確保調整后住宅組團用地不超過鎮指引指標，商辦地塊合計不超過鎮指引指標。通過增加經營性用地，調整規劃方案，反復論證人口布局和城市布局重新排布的合理性，實現規劃指標的鎮域內跨社區平衡，從而達成經濟利益與公共利益的平衡。

七、結語和建議

為了更好地為城市更新方案編制提供服務，綜合估價咨詢機構需要繼續加大科研人才、質量管理、技術創新、數字化建設等多方面的生產要素與資源投入，加強綜合估價咨詢機構的綜合服務能力，為委托單位解決高等級難題。綜合估價咨詢機構應該做好頂層服務。在城市更新領域，專業咨詢服務的委托單位既有政府部門，也有市場主體，還有集體經濟組織。綜合估價咨詢機構在咨詢工作中的角色定位、思維角度、能動性應當轉變，應當站在委托單位的立場，以具有前瞻性的視角，先于委托單位梳理其需求，提出解決路徑并經委托單位認可后執行，主動替代被動，前瞻兼顧執行。例如本項目后續仍可以給政府部門提供產業發展指引編制服務、基礎調查測繪服務、產權權屬登記代理、用地政策制定或解讀、出讓地價正式評估服務等；可以給市場主體提供勾地前期溝通咨詢服務、項目審批流程代理、項目基礎設施建設咨詢服務、建筑改造工程咨詢服務等；可以給集體經濟組織提供投資咨詢顧問、資金監理等服務。綜合估價咨詢機構應積極參與頂層政策設計，拓展自身業務邊界，更好地為建設美好城市提供專業服務。