PPP模式在我國推進過程中存在的問題和對策

白雪飛

（中國核工業二三建設有限公司，山東 濟南 251600）

Public-Private Partnership又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。這種項目建設模式是我國目前比較普遍的公共基礎設施建設的運行方式，在這種模式下能夠實現政府方和社會資本方的共贏，一方面能夠促進公共基礎事業的發展，另一方面也帶動了社會經濟的發展。

一、目前我國PPP規模的現狀

目前我國的PPP項目數量多，涉及面廣，項目資金規模巨大。隨著PPP模式的多年踐行，其采購和實施流程日益規范，信息更加公開透明，各地營商環境不斷優化，PPP項目發起和落地效率持續提升，我國財政部PPP在庫項目規模近三年來逐年增加。根據數據，截至2021年12月31日，財政部PPP在庫項目總計13810個，總投資額為20.56萬億元，其中管理庫項目和儲備清單項目分別為10204個和3606個，投資額分別為16.39萬億元和4.17萬億元。由于PPP項目程序復雜，限制較多，很多基礎設施項目、安置房項目被包裝成政府購買服務項目，影響了PPP項目的發展。

二、PPP模式在我國公共設施建設中存在的問題

（一）法律法規與PPP模式的應用滯后

PPP模式作為一種新型的項目建設模式，在我國發展迅速，目前已成為全球最大的PPP市場，需要一系列政策法規文件和合約的約束才能良好的運行，但現階段中國尚沒有成文的關于PPP應用統一的法律法規，中國對利用社會資本參與基礎設施建設相關的法律法規出臺較早，但大部分內容是針對項目BOT而不是針對PPP模式制定的，法律不健全、不完善，甚至相互矛盾，嚴重阻礙了我國PPP模式在中國的發展。

（二）PPP模式各參與方現狀

1.政府未轉變思想

在PPP項目的實施過程中，政府方并未轉變心態，依然按照原來政府購買服務的形式，全過程參與；認為PPP模式是解決地方財政壓力、提升官員政績的手段；缺乏對PPP項目適用性的考慮，大干快上，使得PPP項目大量涌現，與當地的財政能力出現了不匹配的情形，使得對進入運營期的項目缺乏財政支付能力。

PPP模式的主要參與方為政府方和社會資本方，政府方處于主導地位，一般為公共基礎設施建設項目，規模較大、投資額大、工期長，一般央企、國企參與較多，由于項目的總量有限，參與競爭的企業較多，政府處于強勢地位，控制總投資，要求施工利潤下浮等；PPP項目的合規手續，必須完成項目的可研、立項、環評等合規性文件；“兩評一案”完備，即：項目實施方案，財政承受能力論證、物有所值論證，進入省級以上PPP項目庫；取得投資收回保障性文件：納入政府年度財政預算、中長期財政規劃和人大決議的“政府付費”或者“政府可行性缺口補助”或者其他投資回收保障性文件。這些條件都需要政府方面的大力配合才能完成，社會資本方為取得項目，在與政府合作中處于沒有話語權的弱勢地位，在整個項目推進過程中都非常的被動。

3.民營資本對PPP項目參與度不高

為貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》（國辦發〔2017〕79號）要求，鼓勵民間資本規范有序參與基礎設施項目建設，促進政府和社會資本合作（PPP）模式更好的發展，這無疑是給民營資本一種利好的信號，但是PPP項目的周期一般在10年以上，投資大、回收期長，在較長的運營期間不可控因素較多，現金流入不穩定等因素，加上一般民營企業抗風險能力較之國企偏弱，金融機構要求的融資成本偏高，使得民營資本的整體參與度不高。

4.國企參與PPP項目融資難

為了規范國企、央企融資的合法合規，國資委出具了《關于加強中央企業融資擔保管理工作的通知》國資發財評規〔2021〕75號，要求嚴格控制融資擔保規模，中央企業應當轉變子企業過度依賴集團擔保融資的觀念，對融資擔保規模進行嚴格控制，不得高于上年，還嚴格控制超股比融資擔保，要求中央企業應該嚴格按照持股比例對子企業和參股企業提供擔保，嚴禁對參股企業超股比擔保；財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》財金〔2018〕54號文中要求強化項目履約管理，政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔保。這兩項規定讓社會資本或項目公司的融資陷入了僵局，項目公司是為實施PPP項目這一特殊目的而成立的公司，所使用的資源幾乎是控股股東的，對控股股東的依賴較強，若融資無任何擔保措施，在銀行很難進行融資，當前的融資大環境不好，國企特別是央企面臨融資困難的現狀。

5.銀行等金融機構參與PPP項目的難點

PPP項目實施的股權架構中，基本上總投資的80%需要從金融機構融資，這部分資金需求量是非常大，受各類銀行的青睞，他們是愿意參與到PPP項目實施中來，但要實現成功的融資，要求還是非常苛刻的。首先需要項目合法合規，借款人能提供可靠的增信措施，項目的現金流能夠覆蓋貸款本息。第一對項目的合規性進行審查，這一點在庫的PPP項目基本能夠達到條件；第二對項目現金流進行審查時，對于所在縣、鎮、鄉的PPP項目，一般財政能力較弱，有的年財政收入總額甚至達不到銀行融資的門檻；根據財辦金92號文要求，建設期投資成本中要有30%參與績效考核，這給項目運營期的回款有設了一道防線，存在回款不及時或者不足額的情況，影響還本付息；第三國資發財評規〔2021〕75、財金〔2018〕54文件對集團公司和政府方針對融資擔保事項的明確說明，讓銀行方面無法得到可靠的增信措施，僅收費權質押和項目公司的信用是無法規避銀行的增信風險，所以在參與PPP項目融資時，大多數銀行望而卻步，很難成功融資。

呂溫認為“道”是根本，“文”是用來修飾“道”才存在的。 可見“文”與“道”之間，呂溫更強調注重“道”，對“文”有些許的輕視。雖然呂溫提出“文為道之飾，道為文之本”的文道觀點，與古文運動中韓柳的“文以明道”的文道觀緊密相連，但側重點不同。在《送薛大信歸臨晉序》一文中有：

（三）PPP運營過程中存在的問題

1.實施方案與合同執行差異較大

政府方在發起PPP項目前，會對該項目進行可行性研究，編制項目實施方案，在編寫過程中根據當時項目的情況對各項收支指標進行預估，政府方為了更多的投標人響應該項目，會對運營期回款、利潤、投資收益等指標虛高估算，在合同實際執行過程中，會發現工程費用漏項、物價、人工費上漲，投資總額超出前期概算，使用者付費大大縮水，導致社會資本方的綜合投資收益率下降，達不到預期的投資效益。

2.政府付費難

通過多年PPP項目實施的經驗來看，大多數政府采用PPP模式來建設項目，主要是為了減輕政府方的財政壓力，還能滿足公共基礎設施建設需要，一般情況下，政府的財政公共預算收入不太好。2016年以前，我國涌現了PPP模式實施建設的浪潮，目前大部分PPP項目都進入了運營期，達到了政府的付費節點，這無疑給政府財政巨大的壓力，在有的縣城財政收入不足20億，卻承載了幾十億的PPP項目，各個項目陸續進入運營期，達到付費條件，政府卻因為財政壓力過大，無法按時足額付費，給社會資本方或項目公司帶來了巨大的困難，無法及時足額償還銀行貸款本息，形成現金流鏈條上的惡性循環，已經背離了PPP模式實施的 初衷。

3.稅務風險不可控

PPP項目的在實施方案中針對運營期的增值稅稅率一般按6%估算，社會資本方在對項目可行性研究時大多也都按6%進行測算，但目前大部分PPP項目都進入運營期，面臨向政府方收款并開具發票的問題，多地稅務局給出的答復是建設投資部分按照建筑服務開具9%的發票，投資形成的收益部分按照服務業開具6%的發票，針對PPP項目國家稅務總局沒有出具相關的辦法，目前大部分按照上述的說法進行開票納稅，因為項目的投資成本是整個政府可用性服務費中占比最大的部分，這在很大程度上增加了項目公司的稅負，對社會資本方的投資收益指標非常不利。

4.合同條款不規范

PPP合同條款中約定了總投資，實質上這個總投資屬于靜態總投資，合同條款中并沒有明確說明，總投資概念為建安費、工程其他費、建設期利息、預備費等，描述不嚴謹，存在歧義；合同簽約主體的權利義務混淆，PPP項目合同是由政府方和社會資本方簽訂，項目公司成立后，由項目公司承接社會資本方的權利和義務，但在PPP合同中，有很多關于項目公司的條款，合同主體較為混亂；實施機構與政府方出資代表權利義務混淆，PPP項目合同中，一般由政府方指定出資代表代政府方出資，但在實踐中，確有許多因主體多元化而導致的權利義務不清晰。

5.市場化、規范化相對不足，政府方契約精神不強

對于PPP合作雙方來說，項目推進的全過程都是通過PPP合同來進行約束，因此在PPP項目合作期內需要注重契約精神。但目前PPP項目政策風險性較大，政府方通過行政審批權干涉合同的履行、政府換屆和失信、“朝令夕改”頻繁、“新官不理舊賬”等改變項目運行的外部環境，在確定了社會資本并簽約后，政府單方面對設計、建設方案進行調整，在建設期與運營期的過渡期，延遲辦理竣工驗收手續，對建設期考核方案進行隨意調整，或是在付費節點不按照合同約定，延期或不及時支付政府可用性付費，上述亂象均嚴重損害了社會資本方的合法權益。

（四）缺乏專業領域的人才隊伍

PPP項目的方案設計非常復雜，涉及多個領域，項目可行性研究與財政承受能力論證具有很強的專業性，需要專業的人員推進，而當前技術、法律、財務等相關機構的缺失，使得項目所需的專業人才資源缺乏，難以保證項目規劃和決策的科學性。一些地方政府和社會資本方缺乏真正熟悉政策和業務的人員，也缺乏PPP項目運作經驗，操作能力相對不足，在項目談判的過程中，未及時規避雙方的風險、合同中存在缺項、漏項的情況，以至于在后期合同執行過程中存在推諉、扯皮的事件，屢見不鮮，導致項目的實施 不順暢。

三、建議與對策

第一，PPP項目的各參與方明確各方權責利，共同建設良好營商環境，推進PPP項目的順利完成。

政府需要轉變職能，讓市場在資源配置中起決定性作用，從而推動混合所有制改革，并控制地方政府債務規模，防控政府債務風險。必須跳出原來直接管理的思維，既然成立了SPV公司，就應該放手讓SPV公司在PPP模式運行過程中獨立管理、獨立經營，有問題共同解決的心態，才能更好的推動地方基礎設施建設。

第二，解決社會資本方融資難的問題，PPP項目融資難的根源在于難以規避PPP的項目風險，金融機構對項目、社會資本方信心不足，難以解決的問題就是需要提供擔保類增信措施，目前政府和社會資本方提供擔保都存在紅線規定，就需要從源頭上去解決，加強上級政府對次級政府的監管力度，認真梳理PPP項目哪些能夠實施，哪些不能夠實施，嚴格按照國家相關政策履行完善PPP項目入庫手續，在財政收入能夠完全覆蓋運營期付費的前提條件下，準入各類PPP項目，一方面能夠保障政府方的支付能力，另一方面能夠打破銀行對還款來源的顧慮。

第三，大力支持民營資本融入PPP模式中來，應當盡快消除民營資本進入政府項目投資領域的障礙，通過金融體制改革和金融產品創新，解決好PPP項目的持續性融資和融資不靈、資金不暢的問題，發揮好政策性資金和財政資金在優化社會投資結構中的主體作用，重視吸引民營資本和國外資金，盤活民營資本，讓他們更多的參與到PPP項目中來。

第四，鼓勵銀行等金融機構積極參與到PPP項目中，發揮其在中長期融資中的優勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道。對于國家重點扶植的基礎設施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進行特殊信貸支持，如長期優惠利率貸款等。

（一）建立健全適應我國的PPP法律法規

加快我國PPP相關法律法規的落實和制定，對政府方和社會資本方的權利和義務作出明確的界定，增加社會資本方投資信心。借著《政府投資條例》的實施，盡快出臺PPP法，以解決因上位法缺失引起的下位法之間沖突，有計劃地修改現行法律法規，處理好與現行法律銜接不當問題，大力強調信息公開等制度建設。

（二）加強風險管理、實現共贏

在PPP項目實施過程中，由于投資回收期長、風險較大，應加強風險管控力度，動態監控項目風險、財務風險、政策風險等，做好風險事前識別、事中控制，政府方和社會資本方應構建合理的風險調控機制，合理分擔風險。在遇到項目風險、政策風險時，政府方應積極出面協調解決，多給予投資方一些幫助；在遇到財務風險時，政府方可多給予配合協助，積極推動項目融資、回款等工作；作為投資方也應配合政府方推動項目的正常實施，確保合法合規，盡可能的規避風險，實現合作共贏的良好局面。

（三）著眼長遠利益、重視契約精神

契約精神在民主法制的形成過程中起著極為重要的作用，PPP模式的發展更需要有較強的契約精神，因為PPP項目合作期限一般不少于10年，在此期間存在政府換屆、企業換屆等情況，必須加強各方的契約精神，才能使PPP項目順利進入移交階段，另一方面也需要上級政府加強對下級政府的監督和履約檢查。

（四）加強人才隊伍建設

PPP模式是一種新型的合作模式，專業性極強，需要多種人才配合才能高效的完成。可以從政府、企業、銀行、學校等多個角度提供專業能力的人才對相關人員展開專業培訓，增強PPP項目從業人員的專業知識儲備，提升操作能力。另外在政府運作PPP項目時，要充分利用和發揮咨詢、財務、技術和法律等社會專業中介機構的作用，以政府購買服務的方式，解決專業人員和專業能力的需求，同時使PPP項目更具社會公信力和廣泛的社會參與性，增加推動PPP模式的推進 力量。

四、結束語

隨著各地PPP項目的大量涌現，亂象層出不窮，國家各部委也相繼出臺了多項政策法規進行約束，近幾年來，PPP項目越來越規范，但是已經完成建設的項目又將面臨運營時期的多重問題，政府付費、運營期績效考核、還本付息、項目退出機制等，在日后的道路中，我們應不懼艱辛，積極探索構建一套完整的適應PPP項目的法律、法規、管理機制，使政府和社會資本方發揮各自優勢，提供更好的公共產品或服務，實現共贏。