新時期行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理研究

李長新

（濱州市財政績效評價中心，山東 濱州 256600）

近年來，行政事業(yè)單位的工作效率與服務(wù)質(zhì)量受到社會各界廣泛關(guān)注，各單位需要制定切實(shí)可行的精細(xì)化管控方案，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位持續(xù)穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展。同時，傳統(tǒng)內(nèi)部控制管理模式與新形勢下的發(fā)展需求不能同頻共振，所以行政事業(yè)單位需要根據(jù)社會發(fā)展與自身需要，不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，完善內(nèi)部控制管理體系，從根本上推動單位高效率運(yùn)行。

一、新時期行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的意義

內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位健康運(yùn)營而言，具有多種積極意義。若想內(nèi)部控制運(yùn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，必須依賴單位不斷創(chuàng)新，在制度建設(shè)上不斷查漏補(bǔ)缺，加強(qiáng)廉政監(jiān)督，完善管理體系，才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的全面覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)和管控風(fēng)險問題。同時，行政事業(yè)單位是履行公共服務(wù)職能的部門，擔(dān)負(fù)重要的社會職責(zé)，所以加強(qiáng)內(nèi)部控制管理也是促進(jìn)單位提升服務(wù)效率，向社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的保障，最終實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置。此外，2019年全面推行的新政府會計制度，以雙報告形式全面提升政府管理透明度，而加強(qiáng)內(nèi)部控制也可以促進(jìn)財務(wù)信息質(zhì)量提升。內(nèi)部控制的全面落實(shí)，能有效規(guī)范單位各項工作的開展和職責(zé)的落實(shí)。但是在實(shí)際運(yùn)行中，內(nèi)部控制管理難免存有漏洞，如預(yù)算執(zhí)行不到位、缺乏財政資金管控、內(nèi)審缺乏獨(dú)立性等。通過加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，可完善單位管理流程，最終為各項業(yè)務(wù)和管理工作的落實(shí)提供保障。各級行政事業(yè)單位應(yīng)厘清狀況，加大管控力度，篩查和預(yù)防風(fēng)險隱患，切實(shí)改善戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)與短期目標(biāo)不協(xié)調(diào)等問題，從而有效促進(jìn)行政事業(yè)單位的發(fā)展運(yùn)行。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度面臨的問題

（一）內(nèi)部控制管理意識薄弱

管理層和執(zhí)行層樹立良好的內(nèi)部控制管理意識，是事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。然而事實(shí)上，有很多事業(yè)單位的工作人員對內(nèi)部控制管理的概念還不能完全了解。甚至在有些事業(yè)單位的管理層，內(nèi)部控制管理制度都不能得到有效的重視，很多單位都是盲目照搬、照抄其他單位的經(jīng)驗，沒有結(jié)合自身實(shí)際，以至于內(nèi)部控制管理的觀念無法深入人心。還有部分財務(wù)人員，對于內(nèi)部控制管理制度的重要性不能完全理解，錯誤地認(rèn)為完善內(nèi)部控制管理制度，只是單純建立一項新的規(guī)章制度或行為規(guī)范，對其動態(tài)監(jiān)督作用的認(rèn)知仍處于空白狀態(tài)。而對于事業(yè)單位的其他部門而言，內(nèi)部控制管理制度的完善仿佛與己無關(guān)，它只是財務(wù)部門或?qū)徲嫴块T的工作，相關(guān)制度的運(yùn)行與監(jiān)督工作也僅僅是在財務(wù)部門與審計部門中進(jìn)行，好像與其他部門沒有任何關(guān)聯(lián)。這種片面的認(rèn)知，使得內(nèi)部控制管理制度建設(shè)難以得到有效的協(xié)調(diào)與配合，其真實(shí)的效果也無法得以有效發(fā)揮。

（二）管理機(jī)制不健全

完善的管理機(jī)制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的基礎(chǔ)和前提，而現(xiàn)階段的部分行政單位在管理機(jī)制方面相對片面，致使內(nèi)部控制管理難以有效進(jìn)行。具體如下：第一，法律法規(guī)不健全。國家對于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理僅出臺了一系列文件，用于指引企業(yè)進(jìn)行管理，但其不同于法律法規(guī)，缺乏一定的權(quán)威性和配套指引，在實(shí)際的管理工作中難以起到實(shí)質(zhì)性作用；第二，規(guī)章制度不健全。隨著社會的發(fā)展，行政事業(yè)單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷變化，相應(yīng)的規(guī)章制度并未與時俱進(jìn)，使得單位內(nèi)部管理工作實(shí)施過程中較為混亂，無據(jù)可依，嚴(yán)重影響單位內(nèi)部管理實(shí)效性；第三，控制機(jī)構(gòu)不明確。行政事業(yè)單位相關(guān)指導(dǎo)性文件明確指出內(nèi)部控制管理需要多部門協(xié)作，應(yīng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)施行，而目前很多單位對此不夠重視，相關(guān)崗位甚至是相互兼崗，可想而知其管理工作的實(shí)施情況。

（三）風(fēng)險評估不夠全面

現(xiàn)階段，政府職能積極轉(zhuǎn)型升級，由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，要求各級單位注重高質(zhì)量發(fā)展。行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，滿足國家相關(guān)要求。但是各級行政事業(yè)單位在發(fā)展過程中，往往忽視對業(yè)務(wù)風(fēng)險的全面考慮，極易造成財產(chǎn)損失。同時，風(fēng)險評估也是內(nèi)部控制管理的重要組成部分，更是實(shí)施內(nèi)部控制的重要目標(biāo)。一套完整而全面的風(fēng)險評估體系包含事前識別與預(yù)警，事中分析、衡量，以及應(yīng)對舉措制定等內(nèi)容。但從實(shí)際情況來看，目前很多行政事業(yè)單位的風(fēng)險評估體系不健全，尚未建立起完整的風(fēng)險評估流程，風(fēng)險評估大部分也停留在定性分析層面，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的風(fēng)險防控不到位。

（四）財務(wù)會計基礎(chǔ)薄弱，財務(wù)管理水平不高

事業(yè)單位的財務(wù)部門，原本應(yīng)該對單位經(jīng)濟(jì)活動的核算全面負(fù)責(zé)，并為單位的長遠(yuǎn)發(fā)展和平穩(wěn)運(yùn)行提供相應(yīng)的會計信息。然而，由于大多數(shù)事業(yè)單位缺乏合理的內(nèi)部控制管理制度，一人多崗的現(xiàn)象層出不窮。在大多數(shù)情況下，財務(wù)人員身兼數(shù)職，不僅要進(jìn)行賬務(wù)處理，還要負(fù)責(zé)資金的撥劃，甚至一個人保管著單位的公章、財務(wù)章、法人章。這種情況很容易導(dǎo)致貪污腐敗、挪用公款等違法行為的發(fā)生。而很多財務(wù)人員由于沒有經(jīng)受系統(tǒng)的內(nèi)部控制管理培訓(xùn)，對內(nèi)部控制管理制度的完善與建立不能有效把握，對內(nèi)控制度存在漏洞的風(fēng)險置若罔聞，在很大程度上給內(nèi)部控制管理制度的完善帶來了阻礙。此外，受傳統(tǒng)觀念的影響，部分單位管理層將單位財務(wù)人員劃入專業(yè)技術(shù)人員的范圍內(nèi)，忽略了其本身的管理職能，導(dǎo)致了能夠?qū)?nèi)部控制管理制度進(jìn)行完善的人才游離于實(shí)際的內(nèi)控制度完善工作之外，不能有效發(fā)揮其才能，使得單位內(nèi)部控制管理制度的建議與完善工作一直拖延，最后不了了之。

三、新時期行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的優(yōu)化措施

（一）增強(qiáng)意識，完善管控機(jī)制

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理機(jī)制創(chuàng)新，要以戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，積極發(fā)揮管理層的帶頭作用，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，深入調(diào)研，結(jié)合實(shí)際需求，帶動所有部門和全體員工積極參與內(nèi)控工作。更為重要的是，行政事業(yè)單位一定要切實(shí)保障內(nèi)部控制管理機(jī)制的有效落實(shí)，通過一系列舉措落實(shí)各項內(nèi)部控制措施。通過長期管理，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制條件，落實(shí)內(nèi)部控制管理。除此之外，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)工作，宣傳和培訓(xùn)內(nèi)容要全面涵蓋內(nèi)部控制含義、制度背景、成功經(jīng)驗等內(nèi)容，讓全體工作人員認(rèn)識到內(nèi)部控制管理的積極意義，同時深刻認(rèn)識到內(nèi)部控制體系建設(shè)不能單純依靠財務(wù)部門，需要全體人員參與，內(nèi)部控制管理要精細(xì)化，落實(shí)到每個部門和崗位，增強(qiáng)大家的大局意識和使命感，推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的創(chuàng)新。

（二）信息管理應(yīng)及時可靠

企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動開展內(nèi)部控制信息管理，至少應(yīng)確保企業(yè)內(nèi)部控制反饋信息是真實(shí)準(zhǔn)確的，現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制工作很大程度上依賴于數(shù)據(jù)信息，這不僅能夠提升工作效率，還便于管理員工，比如企業(yè)的內(nèi)部預(yù)算，由財務(wù)人員編制層層上報獲得批準(zhǔn)后，就應(yīng)當(dāng)在電算化信息系統(tǒng)中嚴(yán)格執(zhí)行，預(yù)算不達(dá)標(biāo)或超出都有一定風(fēng)險；企業(yè)的績效考評由于崗位職責(zé)有一定區(qū)別，導(dǎo)致考評制度不相同，此時應(yīng)當(dāng)完善這一部分的內(nèi)部控制信息，避免考評與獎懲不直接掛鉤，導(dǎo)致出現(xiàn)“磨洋工”現(xiàn)象。為企業(yè)的下一步方案提供準(zhǔn)確依據(jù)參考，令企業(yè)的整體決策方向正確，員工得到恰當(dāng)?shù)募睿瑥亩屍髽I(yè)順利發(fā)展。首先，要在預(yù)算允許范圍內(nèi)增加對計算機(jī)設(shè)備等信息系統(tǒng)的設(shè)置，需要建立穩(wěn)定的、能夠保證數(shù)據(jù)安全的、服務(wù)后臺數(shù)據(jù)庫，同時，要具有可操作性，能夠統(tǒng)籌全部信息資源，建立信息網(wǎng)絡(luò)體系。其次，增加自動化數(shù)字教學(xué)的各種長短期培訓(xùn)，讓企業(yè)員工熟悉信息系統(tǒng)，能夠順利使用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器，及時進(jìn)行系統(tǒng)升級，培養(yǎng)專業(yè)人員應(yīng)對信息系統(tǒng)日常和突發(fā)事件的能力。最后，完善信息系統(tǒng)相關(guān)制度，推進(jìn)數(shù)字化學(xué)習(xí)，從客觀的角度規(guī)避員工和管理層利用信息系統(tǒng)以公謀私，或者由于較差的數(shù)據(jù)管理能力而產(chǎn)生風(fēng)險隱患。

（三）營造良好的內(nèi)部控制實(shí)施環(huán)境

首先，為了提高內(nèi)部控制工作的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，建議事業(yè)單位確定內(nèi)部控制的牽頭部門。對于一些業(yè)務(wù)內(nèi)容簡單、財政資金支持不足的事業(yè)單位，可以讓財務(wù)部門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的牽頭主導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)工作。具體來說，財務(wù)部門要負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度設(shè)置、內(nèi)部控制執(zhí)行監(jiān)督，還要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理其他事項。同時，財務(wù)部門要定期向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報內(nèi)部控制的執(zhí)行情況，為管理層各項決策提供充分的信息支持。其次，為了發(fā)揮部門協(xié)調(diào)效應(yīng)，事業(yè)單位要注意部門與部門之間的聯(lián)動與配合。將各項工作落實(shí)到部門層面，對業(yè)務(wù)分工進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。在部門與部門相互制約的基礎(chǔ)上，建立良好的上下聯(lián)動、全員參與的內(nèi)部控制實(shí)施環(huán)境，確保事業(yè)單位內(nèi)部控制工作能夠落實(shí)到位。最后，為了進(jìn)一步完善內(nèi)部控制評估機(jī)制，在管理層人員的領(lǐng)導(dǎo)下建立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，主要承擔(dān)制度審核、財務(wù)監(jiān)督等職能。該組織要定期召開內(nèi)部控制會議，在會議中分析內(nèi)部控制執(zhí)行過程中存在的問題和難點(diǎn)，并研究解決方法與對策；同時，在年終，聯(lián)系第三方中介機(jī)構(gòu)對本年度內(nèi)部控制的實(shí)施情況進(jìn)行評估，編制內(nèi)部控制評價報告，對各部門的工作進(jìn)行考核，有效提升內(nèi)部控制的約束力。此外，結(jié)合相關(guān)文件的指導(dǎo)思想，確定內(nèi)部控制實(shí)施的基本原則與整體目標(biāo)，有利于引導(dǎo)內(nèi)部控制工作順利開展。在黨的十八大會議以后，習(xí)近平總書記要求我國各行政事業(yè)單位要全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動與業(yè)務(wù)活動，加強(qiáng)對單位內(nèi)部權(quán)力的制約，促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部管理水平與公共服務(wù)效能不斷提高。以這一指導(dǎo)思想為依據(jù)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以科學(xué)規(guī)劃和問題導(dǎo)向為內(nèi)部控制的基本原則，建立權(quán)責(zé)一致、順暢運(yùn)行、執(zhí)行有力、制衡有效的內(nèi)部控制管理體系，促進(jìn)內(nèi)部控制工作在單位中順利落實(shí)。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)可以對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起到約束和管控的作用，能夠有效增強(qiáng)單位全員控制意識，增強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行力度。目前，國家相關(guān)部門對于行政事業(yè)單位只是推行一些指導(dǎo)性的文件，以推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的革新與發(fā)展，如《內(nèi)部控制規(guī)范》，其便是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的參考，指導(dǎo)單位內(nèi)部控制有效實(shí)施。但隨著單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理的革新與發(fā)展，這類文件的指導(dǎo)效用就會大幅下滑，其局限性太強(qiáng)，難以契合當(dāng)下行政事業(yè)單位內(nèi)部管理工作。且該類文件的權(quán)威性相對較弱，在一定程度上難以發(fā)揮真實(shí)效用。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制團(tuán)隊的建設(shè)

作為一個企業(yè)內(nèi)部控制管理工作的組織者和實(shí)施主管及其執(zhí)行主任，內(nèi)部控制管理人員的技術(shù)能力和素質(zhì)直接影響到了企業(yè)內(nèi)部控制的工作效率和服務(wù)質(zhì)量，對于企業(yè)內(nèi)部的安全穩(wěn)定和運(yùn)行也有著很重要的影響和促進(jìn)作用。因此，為了提高我國企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險管理控制工作的總體水平，就需要積極地加強(qiáng)我國企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險管理控制團(tuán)隊的建設(shè)，不斷提高我國企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險管理人員的專業(yè)和綜合素質(zhì)。首先，需要及時地建立起一支完善的內(nèi)部管理控制人才隊伍，確保每個人員都具備一定的專業(yè)知識和一定的實(shí)際操作能力，并積極地做好企業(yè)內(nèi)部管理控制人才的思想工作，使之能夠更加充分地認(rèn)識和了解到企業(yè)內(nèi)部管理控制的意義和重要性，用嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的心態(tài)去做好每一件事。其次，應(yīng)該特別注重對于培養(yǎng)內(nèi)部管理技術(shù)人員的一種終身學(xué)習(xí)意識，以更加專業(yè)化的狀態(tài)順利地完成各種工作，為公司內(nèi)部管理控制的深入與進(jìn)步及其發(fā)展提供有力的支持。

（六）健全內(nèi)部控制管理制度

內(nèi)部控制制度的健全，是內(nèi)部控制工作的重要保障。第一，事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格對待審批制度的授權(quán)，全面規(guī)范審批事項、范圍和流程，要求每位工作人員嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，尤其是一些重要業(yè)務(wù)、重要事項以及大額資金的審批，必要時應(yīng)進(jìn)行集中決策，不允許“一家之言”出現(xiàn)。第二，對內(nèi)部控制制度的建立健全必須加速進(jìn)行。對包括招待費(fèi)、差旅費(fèi)、公車運(yùn)行等“三公經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的各項資金費(fèi)用的內(nèi)部管理，都應(yīng)進(jìn)行全面的規(guī)范與監(jiān)督。第三，崗位責(zé)任與分工的劃分與明確也是非常重要的。內(nèi)部控制工作的重要崗位，除內(nèi)部監(jiān)督之外，還主要包含了預(yù)算管理、采購管理、建設(shè)項目管理、收支業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、合同管理等。因此，事業(yè)單位對內(nèi)部控制重要崗位的責(zé)任制度應(yīng)及時進(jìn)行建立健全，特別是對于職責(zé)與分工更要加以明確，并對這些崗位實(shí)施輪崗制度，讓這些崗位互相制約、互相監(jiān)督。而對于不能實(shí)施輪崗制的單位或部門，應(yīng)該從專項審計的強(qiáng)化角度做好內(nèi)部控制的工作。第四，以預(yù)算管理為核心，通過預(yù)算工具實(shí)現(xiàn)對事業(yè)單位收入活動與支出活動的監(jiān)管。在制度層面，建議事業(yè)單位不斷完善預(yù)算管理制度，樹立“先預(yù)算、后支出”的基本理念。尤其是支出環(huán)節(jié)，事業(yè)單位要制定嚴(yán)格的預(yù)算支出申報審批流程，嚴(yán)格執(zhí)行當(dāng)期的財政預(yù)算方案，確?；局С雠c專項支出的規(guī)范性，嚴(yán)禁資金擠占或拆借的問題，確保?？顚Ｓ?；同時，落實(shí)專項預(yù)算績效考核制度，以事業(yè)單位的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益為考核標(biāo)準(zhǔn)，分析和評估專項支出的效益性，編制自查報告。這一做法既有利于事業(yè)單位主動接受上級部門的財政監(jiān)管，也能夠為事業(yè)單位下一階段資金預(yù)算編制和資源配置提供信息支持。

（七）建立健全規(guī)章制度

完善的制度與機(jī)構(gòu)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的重要支撐，亦是內(nèi)部控制高效進(jìn)行的有力保障。部分行政單位內(nèi)部控制相關(guān)制度片面、機(jī)構(gòu)缺失，這在一定程度上阻礙了單位內(nèi)部控制的實(shí)施。內(nèi)部控制是一項專業(yè)性較強(qiáng)的工作，尤其是行政事業(yè)單位，其需要完善的制度和機(jī)構(gòu)去實(shí)施和管理，以確保單位內(nèi)部控制管理工作得以流暢、高效進(jìn)行。相關(guān)行政單位首先應(yīng)對內(nèi)部控制有一個正確且清晰的認(rèn)知，并對此項工作足夠重視，在此基礎(chǔ)上分析自身實(shí)況，結(jié)合自身業(yè)務(wù)流程對單位內(nèi)部控制的相關(guān)制度予以優(yōu)化和完善，建立健全內(nèi)部控制規(guī)章制度，從人員行為到操作流程均需涉及，且要根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行細(xì)化、完善，對不適用的制度予以廢除，對缺失的制度進(jìn)行補(bǔ)充，確保單位內(nèi)部控制相關(guān)制度健全。當(dāng)然，還需要同步構(gòu)建風(fēng)險預(yù)防體系，對實(shí)施內(nèi)部控制管理的風(fēng)險進(jìn)行一個綜合性的評估，并能夠及時采取措施進(jìn)行應(yīng)對，將風(fēng)險排除，保障單位內(nèi)部控制順利進(jìn)行。

四、結(jié)束語

綜上所述，提高內(nèi)部控制成效與運(yùn)行效率，可進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位的管理機(jī)制，促進(jìn)各單位為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。內(nèi)部控制管理工作既是一項系統(tǒng)工程，又具有變化性和復(fù)雜性，因此，行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理過程中，需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)、持續(xù)優(yōu)化，增強(qiáng)全體工作人員的意識，提升積極性，密切關(guān)注內(nèi)外部環(huán)境的變化，結(jié)合自身業(yè)務(wù)開展情況，不斷完善內(nèi)部控制管理，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的高質(zhì)量發(fā)展。