新時期行政事業單位內部控制管理研究

李長新

（濱州市財政績效評價中心，山東 濱州 256600）

近年來，行政事業單位的工作效率與服務質量受到社會各界廣泛關注，各單位需要制定切實可行的精細化管控方案，實現行政事業單位持續穩定、高質量發展。同時，傳統內部控制管理模式與新形勢下的發展需求不能同頻共振，所以行政事業單位需要根據社會發展與自身需要，不斷加強內部控制建設，完善內部控制管理體系，從根本上推動單位高效率運行。

一、新時期行政事業單位加強內部控制管理的意義

內部控制對于行政事業單位健康運營而言，具有多種積極意義。若想內部控制運行科學嚴謹，必須依賴單位不斷創新，在制度建設上不斷查漏補缺，加強廉政監督，完善管理體系，才能實現內部控制的全面覆蓋，及時發現和管控風險問題。同時，行政事業單位是履行公共服務職能的部門，擔負重要的社會職責，所以加強內部控制管理也是促進單位提升服務效率，向社會提供優質公共服務的保障，最終實現國有資產的優化配置。此外，2019年全面推行的新政府會計制度，以雙報告形式全面提升政府管理透明度，而加強內部控制也可以促進財務信息質量提升。內部控制的全面落實，能有效規范單位各項工作的開展和職責的落實。但是在實際運行中，內部控制管理難免存有漏洞，如預算執行不到位、缺乏財政資金管控、內審缺乏獨立性等。通過加強內部控制建設，可完善單位管理流程，最終為各項業務和管理工作的落實提供保障。各級行政事業單位應厘清狀況，加大管控力度，篩查和預防風險隱患，切實改善戰略發展目標與短期目標不協調等問題，從而有效促進行政事業單位的發展運行。

二、事業單位內部控制管理制度面臨的問題

（一）內部控制管理意識薄弱

管理層和執行層樹立良好的內部控制管理意識，是事業單位開展內部控制工作的關鍵和基礎。然而事實上，有很多事業單位的工作人員對內部控制管理的概念還不能完全了解。甚至在有些事業單位的管理層，內部控制管理制度都不能得到有效的重視，很多單位都是盲目照搬、照抄其他單位的經驗，沒有結合自身實際，以至于內部控制管理的觀念無法深入人心。還有部分財務人員，對于內部控制管理制度的重要性不能完全理解，錯誤地認為完善內部控制管理制度，只是單純建立一項新的規章制度或行為規范，對其動態監督作用的認知仍處于空白狀態。而對于事業單位的其他部門而言，內部控制管理制度的完善仿佛與己無關，它只是財務部門或審計部門的工作，相關制度的運行與監督工作也僅僅是在財務部門與審計部門中進行，好像與其他部門沒有任何關聯。這種片面的認知，使得內部控制管理制度建設難以得到有效的協調與配合，其真實的效果也無法得以有效發揮。

（二）管理機制不健全

完善的管理機制是行政事業單位內部控制實施的基礎和前提，而現階段的部分行政單位在管理機制方面相對片面，致使內部控制管理難以有效進行。具體如下：第一，法律法規不健全。國家對于行政事業單位內部管理僅出臺了一系列文件，用于指引企業進行管理，但其不同于法律法規，缺乏一定的權威性和配套指引，在實際的管理工作中難以起到實質性作用；第二，規章制度不健全。隨著社會的發展，行政事業單位內部結構不斷變化，相應的規章制度并未與時俱進，使得單位內部管理工作實施過程中較為混亂，無據可依，嚴重影響單位內部管理實效性；第三，控制機構不明確。行政事業單位相關指導性文件明確指出內部控制管理需要多部門協作，應由專業機構負責施行，而目前很多單位對此不夠重視，相關崗位甚至是相互兼崗，可想而知其管理工作的實施情況。

（三）風險評估不夠全面

現階段，政府職能積極轉型升級，由管理型向服務型轉變，要求各級單位注重高質量發展。行政事業單位需要加強內部控制管理，滿足國家相關要求。但是各級行政事業單位在發展過程中，往往忽視對業務風險的全面考慮，極易造成財產損失。同時，風險評估也是內部控制管理的重要組成部分，更是實施內部控制的重要目標。一套完整而全面的風險評估體系包含事前識別與預警，事中分析、衡量，以及應對舉措制定等內容。但從實際情況來看，目前很多行政事業單位的風險評估體系不健全，尚未建立起完整的風險評估流程，風險評估大部分也停留在定性分析層面，導致行政事業單位的風險防控不到位。

（四）財務會計基礎薄弱，財務管理水平不高

事業單位的財務部門，原本應該對單位經濟活動的核算全面負責，并為單位的長遠發展和平穩運行提供相應的會計信息。然而，由于大多數事業單位缺乏合理的內部控制管理制度，一人多崗的現象層出不窮。在大多數情況下，財務人員身兼數職，不僅要進行賬務處理，還要負責資金的撥劃，甚至一個人保管著單位的公章、財務章、法人章。這種情況很容易導致貪污腐敗、挪用公款等違法行為的發生。而很多財務人員由于沒有經受系統的內部控制管理培訓，對內部控制管理制度的完善與建立不能有效把握，對內控制度存在漏洞的風險置若罔聞，在很大程度上給內部控制管理制度的完善帶來了阻礙。此外，受傳統觀念的影響，部分單位管理層將單位財務人員劃入專業技術人員的范圍內，忽略了其本身的管理職能，導致了能夠對內部控制管理制度進行完善的人才游離于實際的內控制度完善工作之外，不能有效發揮其才能，使得單位內部控制管理制度的建議與完善工作一直拖延，最后不了了之。

三、新時期行政事業單位內部控制管理的優化措施

（一）增強意識，完善管控機制

行政事業單位的內部控制管理機制創新，要以戰略發展規劃為依據，積極發揮管理層的帶頭作用，增強內部控制意識，深入調研，結合實際需求，帶動所有部門和全體員工積極參與內控工作。更為重要的是，行政事業單位一定要切實保障內部控制管理機制的有效落實，通過一系列舉措落實各項內部控制措施。通過長期管理，創造良好的內部控制條件，落實內部控制管理。除此之外，行政事業單位要加強宣傳和培訓工作，宣傳和培訓內容要全面涵蓋內部控制含義、制度背景、成功經驗等內容，讓全體工作人員認識到內部控制管理的積極意義，同時深刻認識到內部控制體系建設不能單純依靠財務部門，需要全體人員參與，內部控制管理要精細化，落實到每個部門和崗位，增強大家的大局意識和使命感，推動行政事業單位內部控制管理的創新。

（二）信息管理應及時可靠

企業應當主動開展內部控制信息管理，至少應確保企業內部控制反饋信息是真實準確的，現代企業內部控制工作很大程度上依賴于數據信息，這不僅能夠提升工作效率，還便于管理員工，比如企業的內部預算，由財務人員編制層層上報獲得批準后，就應當在電算化信息系統中嚴格執行，預算不達標或超出都有一定風險；企業的績效考評由于崗位職責有一定區別，導致考評制度不相同，此時應當完善這一部分的內部控制信息，避免考評與獎懲不直接掛鉤，導致出現“磨洋工”現象。為企業的下一步方案提供準確依據參考，令企業的整體決策方向正確，員工得到恰當的激勵，從而讓企業順利發展。首先，要在預算允許范圍內增加對計算機設備等信息系統的設置，需要建立穩定的、能夠保證數據安全的、服務后臺數據庫，同時，要具有可操作性，能夠統籌全部信息資源，建立信息網絡體系。其次，增加自動化數字教學的各種長短期培訓，讓企業員工熟悉信息系統，能夠順利使用網絡服務器，及時進行系統升級，培養專業人員應對信息系統日常和突發事件的能力。最后，完善信息系統相關制度，推進數字化學習，從客觀的角度規避員工和管理層利用信息系統以公謀私，或者由于較差的數據管理能力而產生風險隱患。

（三）營造良好的內部控制實施環境

首先，為了提高內部控制工作的嚴肅性與權威性，建議事業單位確定內部控制的牽頭部門。對于一些業務內容簡單、財政資金支持不足的事業單位，可以讓財務部門負責內部控制的牽頭主導和組織協調工作。具體來說，財務部門要負責內部控制制度設置、內部控制執行監督，還要負責協調處理其他事項。同時，財務部門要定期向領導小組匯報內部控制的執行情況，為管理層各項決策提供充分的信息支持。其次，為了發揮部門協調效應，事業單位要注意部門與部門之間的聯動與配合。將各項工作落實到部門層面，對業務分工進行統籌規劃。在部門與部門相互制約的基礎上，建立良好的上下聯動、全員參與的內部控制實施環境，確保事業單位內部控制工作能夠落實到位。最后，為了進一步完善內部控制評估機制，在管理層人員的領導下建立內部控制領導小組，主要承擔制度審核、財務監督等職能。該組織要定期召開內部控制會議，在會議中分析內部控制執行過程中存在的問題和難點，并研究解決方法與對策；同時，在年終，聯系第三方中介機構對本年度內部控制的實施情況進行評估，編制內部控制評價報告，對各部門的工作進行考核，有效提升內部控制的約束力。此外，結合相關文件的指導思想，確定內部控制實施的基本原則與整體目標，有利于引導內部控制工作順利開展。在黨的十八大會議以后，習近平總書記要求我國各行政事業單位要全面推進內部控制建設，規范事業單位的經濟活動與業務活動，加強對單位內部權力的制約，促進事業單位內部管理水平與公共服務效能不斷提高。以這一指導思想為依據，事業單位應當以科學規劃和問題導向為內部控制的基本原則，建立權責一致、順暢運行、執行有力、制衡有效的內部控制管理體系，促進內部控制工作在單位中順利落實。

（四）完善相關法律法規

完善的法律法規可以對行政事業單位內部控制起到約束和管控的作用，能夠有效增強單位全員控制意識，增強內部控制執行力度。目前，國家相關部門對于行政事業單位只是推行一些指導性的文件，以推進行政事業單位內部控制的革新與發展，如《內部控制規范》，其便是行政事業單位內部控制實施的參考，指導單位內部控制有效實施。但隨著單位內部結構、管理的革新與發展，這類文件的指導效用就會大幅下滑，其局限性太強，難以契合當下行政事業單位內部管理工作。且該類文件的權威性相對較弱，在一定程度上難以發揮真實效用。

（五）加強內部控制團隊的建設

作為一個企業內部控制管理工作的組織者和實施主管及其執行主任，內部控制管理人員的技術能力和素質直接影響到了企業內部控制的工作效率和服務質量，對于企業內部的安全穩定和運行也有著很重要的影響和促進作用。因此，為了提高我國企業內部風險管理控制工作的總體水平，就需要積極地加強我國企業內部風險管理控制團隊的建設，不斷提高我國企業內部風險管理人員的專業和綜合素質。首先，需要及時地建立起一支完善的內部管理控制人才隊伍，確保每個人員都具備一定的專業知識和一定的實際操作能力，并積極地做好企業內部管理控制人才的思想工作，使之能夠更加充分地認識和了解到企業內部管理控制的意義和重要性，用嚴謹、細致的心態去做好每一件事。其次，應該特別注重對于培養內部管理技術人員的一種終身學習意識，以更加專業化的狀態順利地完成各種工作，為公司內部管理控制的深入與進步及其發展提供有力的支持。

（六）健全內部控制管理制度

內部控制制度的健全，是內部控制工作的重要保障。第一，事業單位應嚴格對待審批制度的授權，全面規范審批事項、范圍和流程，要求每位工作人員嚴格執行審批程序，尤其是一些重要業務、重要事項以及大額資金的審批，必要時應進行集中決策，不允許“一家之言”出現。第二，對內部控制制度的建立健全必須加速進行。對包括招待費、差旅費、公車運行等“三公經費”在內的各項資金費用的內部管理，都應進行全面的規范與監督。第三，崗位責任與分工的劃分與明確也是非常重要的。內部控制工作的重要崗位，除內部監督之外，還主要包含了預算管理、采購管理、建設項目管理、收支業務管理、資產管理、合同管理等。因此，事業單位對內部控制重要崗位的責任制度應及時進行建立健全，特別是對于職責與分工更要加以明確，并對這些崗位實施輪崗制度，讓這些崗位互相制約、互相監督。而對于不能實施輪崗制的單位或部門，應該從專項審計的強化角度做好內部控制的工作。第四，以預算管理為核心，通過預算工具實現對事業單位收入活動與支出活動的監管。在制度層面，建議事業單位不斷完善預算管理制度，樹立“先預算、后支出”的基本理念。尤其是支出環節，事業單位要制定嚴格的預算支出申報審批流程，嚴格執行當期的財政預算方案，確保基本支出與專項支出的規范性，嚴禁資金擠占或拆借的問題，確保專款專用；同時，落實專項預算績效考核制度，以事業單位的社會效益和經濟效益為考核標準，分析和評估專項支出的效益性，編制自查報告。這一做法既有利于事業單位主動接受上級部門的財政監管，也能夠為事業單位下一階段資金預算編制和資源配置提供信息支持。

（七）建立健全規章制度

完善的制度與機構是行政事業單位內部控制實施的重要支撐，亦是內部控制高效進行的有力保障。部分行政單位內部控制相關制度片面、機構缺失，這在一定程度上阻礙了單位內部控制的實施。內部控制是一項專業性較強的工作，尤其是行政事業單位，其需要完善的制度和機構去實施和管理，以確保單位內部控制管理工作得以流暢、高效進行。相關行政單位首先應對內部控制有一個正確且清晰的認知，并對此項工作足夠重視，在此基礎上分析自身實況，結合自身業務流程對單位內部控制的相關制度予以優化和完善，建立健全內部控制規章制度，從人員行為到操作流程均需涉及，且要根據實際需求進行細化、完善，對不適用的制度予以廢除，對缺失的制度進行補充，確保單位內部控制相關制度健全。當然，還需要同步構建風險預防體系，對實施內部控制管理的風險進行一個綜合性的評估，并能夠及時采取措施進行應對，將風險排除，保障單位內部控制順利進行。

四、結束語

綜上所述，提高內部控制成效與運行效率，可進一步完善行政事業單位的管理機制，促進各單位為公眾提供更優質的公共服務。內部控制管理工作既是一項系統工程，又具有變化性和復雜性，因此，行政事業單位在內部控制管理過程中，需要加強協調、持續優化，增強全體工作人員的意識，提升積極性，密切關注內外部環境的變化，結合自身業務開展情況，不斷完善內部控制管理，實現行政事業單位內部控制管理的高質量發展。