加強國有企業預算管理的問題及對策探討

鄭江鳳

（浙江舟山群島新區普陀山-朱家尖管理委員會，浙江 舟山 316111）

從2015年中央深化國有企業改革以來，國有企業更加注重預算管理，并不斷完善預算執行過程。但長期以來受國有企業體制影響，預算管理存在著落實不到位，責任分工不明確等問題，這些問題的存在，嚴重影響了國企的發展。為了使國有企業資產保值增值，只有加強預算管理機制，構建合理預算體系，使其在國有企業的預算管理在經濟發展過程中發揮作用。

一、預算管理的內涵、內容及特點

戰略目標的導向性支撐著預算管理活動。企業通過對未來一定期間內經營活動和相應財務結果進行全面籌劃預測，合理、科學配置企業非財務資源和各項財務，并在執行過程中進行監督和分析，對執行反饋結果進行一定的評價，指導經營生產活動的調整改善，進而實現企業的戰略目標。

財務預算、專門決策預算和經營預算是預算管理的主要內容。

財務預算，是指與企業經營活動中的經營成果、資金收支或財務狀況等有關的預算，包括預計現金預算、資產負債表、預計利潤表等。

經營預算，指企業在日常生產經營業務活動中直接發生的相關預算，包括銷售預算、生產預算、費用預算、采購預算、人力資源預算等。

專門決策預算，指在企業生產經營活動中不常發生的、重大的、長期的、需要經過特定的決策編制的預算，如投融資決策預算、資本支出預算等。

全面性是全面預算管理最基本的特征。企業所有的職工都要參加到預算管理活動中來，全面預算管理覆蓋著企業所有的生產經營活動，并對每項經營活動的全過程進行跟蹤反饋。

二、國有企業的特點分析

國有企業是社會主義市場經濟中一種特殊的企業，是由國家作為唯一出資人或主要出資人，依法成立的企業。國有企業最顯著的特點是“國有”，具體特點包括：

第一，它是由國家出資設立，其資本擁有所有權或者控制權是國家；第二，它是由政府的利益和意志決定著企業的行為，企業在享有國家給予的優質資產、壟斷性資源和政策性優惠的同時，也受國家和相關部門政策限制，并承擔許多特別的義務。

正是由于國有企業的這些特點，決定了其經營目標和戰略目標，而預算管理就是以企業的經營目標和戰略目標為導向，目的就是有條不紊地實現企業的目標。

三、國有企業預算管理存在的問題及原因分析

（一）國有企業預算管理存在的問題

1.預算目標脫離企業戰略目標

首先，部分國有企業在制定戰略目標時，只考慮了政府部門年度戰略目標，沒有充分考慮企業實際的經營范圍、管理能力和員工的專業水平。其一，從國有企業經營范圍來看，部分國有企業是壟斷性企業，在經營業務的擴張和參與市場競爭的能力有限，制定預算的過程中更注重政府任務，忽略企業實現預算目標的能力；其二，從領導者的管理能力來看，部分國有企業的領導基本是政府部門挑選出來的，理論管理比較強，但實際經營能力有待進一步加強。在預算目標制定中考慮更多的是自己業績，追求短期的目標；其三，從企業員工的素質來看，部分國有企業的員工都是以前老職工子女、土地征用工和其他人員，由于員工能力不一樣，對企業戰略目標接受程度也不一樣，老職工子女對企業有歸屬感，會考慮企業的長遠目標，但土地征用工和其他人員，對企業戰略目標不太關心，只關心自己短期收入。

其次，在實際操作過程中，企業制定戰略目標沒有在預算目標中得到體現，完全脫離戰略目標。理論上，企業應先制定其長期發展戰略目標，然后根據戰略目標任務進行分解，最后確定年度預算目標。接著，通過在企業內部層層分解預算目標，確定各部門及人員的預算數額，由此落實預算年度各部門及人員的任務。但目前，部分國有企業在確定各部門及人員的預算數額時，是在上年度財務報表基礎上加減金額得來的，而不以企業預算目標為依據，不注重企業戰略發展方向，照搬照抄往年數額，也不深入企業各部門，不了解市場行情，導致預算與企業戰略嚴重背離。

最后，目前部分國有企業不太考慮戰略目標對預算管理的指導作用，認為戰略目標與預算管理沒有關系，企業只單純推行財務預算，只注重目前利益和短期效益，忽略了戰略目標對企業有著深遠和長期的影響。特別是對沒有明確戰略目標的企業，它們的預算是為了實現短期效益，缺乏對企業整體和長期發展的規劃，不結合企業自身生產經營特點，做出適合企業發展的預算管理目標，使企業難以達到可持續發展目標。

2.預算編制不科學

第一，預算編制程序不規范。預算編制是“二上二下、上下結合”的程序，但部分國有企業卻是“自下而上”強行推進管理層意圖，每年在年報審計完成后發個預算申報通知，然后企業上報，主管部門核準并下發通知。

第二，預算編制方法欠靈活。增量預算是現階段部分國有企業采用的預算編制方法，預算的數據都是在以前年度的數據上加減后得來的，不考慮每個企業差異性個體和新增預算部門的編制。

第三，預算指標的考核過于片面性。對領導層考核過于追求任期業績，對職工的考核“吃大鍋飯”，不反映個體的差異。

3.預算執行軟約束

預算編制完成后，接著就要嚴格按照預算去執行。在預算管理中最重要的環節是預算執行，但是目前，國有企業在這方面普遍存在著預算軟約束的問題。

第一，從國有企業對預算的控制來看，部分國有企業只控制收入、成本和費用等財務指標，只要收入指標達到考核目標，成本費用沒有超預算，預算控制任務完成，這樣的控制方式背離了預算控制的核心原則，也會使財務部門和業務部門發生直接的沖突，還會削弱其他各部門的工作積極性。

第二，從國有企業對預算的監督來看，部分國有企業對預算的監督主要通過財務指標完成情況來確定。雖然通過報表的方式對預算執行情況進行反饋，但對反饋意見的整理和整改不及時，這使監管的作用形同虛設。

第三，從國有企業對預算執行的分析來看，部分國有企業在預算執行過程中，都看結果，不重視過程，只要是實際的結果和預算一樣，就認為預算執行得很好。不分析企業新增收入、費用和成本的原因。對執行分析不關注，使預算作用沒有發揮好。

第四，從國有企業對預算數據的調整來看，根據相關制度，預算數據一般不予調整，但市場環境和法規政策的變化有時會對企業產生重大影響，可以調整預算數據。部分國有企業為了怕麻煩，沒有對預算數據進行調整。

4.預算考評不健全

一方面，預算執行結果的評價制度不完善。部分國有企業基本沒有設置預算評價考核指標體系，對預算評價多數是由領導層決定，人為因素比較多，“吃大鍋飯”現象比較嚴重；另一方面，績效考核設置不公允。考核制度更傾向對管理人員的獎勵，但對管理人員的要求不提；獎勵分配不均衡，考核制度中沒有考慮個體的差異，使一些業務能力強和有創新能力的員工得不到應有的激勵。

（二）國有企業預算管理問題的成因分析

1.預算管理體系不健全

首先，目前多數企業沒有專門成立預算管理委員會，只是由財務部門牽頭，企業內部各部門抽出幾個人員來編制預算。一方面這些編制預算人員業務水平參差不齊，導致預算按各部門的需求編制，預算脫離基層生產經營活動，不具有可操作性；另一方面由于預算管理編制體系不完善，在日常生產經營過程中缺乏有效的監管機制，使預算執行效率無法達到理想效果。

2.預算管理信息化水平有待提高

目前部分國有企業內部各個信息平臺互相不融通，也沒有制定統一的標準，對于同一數據在各個信息平臺上的統計口徑都不一致，而且對信息平臺的維護也不及時，信息反饋的問題也不及時處理，造成預算信息滯后。

3.相關人員專業能力有待提高

預算管理需要有一個高質量專業隊伍，但目前國有企業員工專業素養有待提高。首先，部分員工對于預算管理的工作流程和工作標準不熟悉，在實際工作中人為因素比較多，這就令預算風險提高，對實際工作產生負面影響；其次，隨著國有企業向集團化發展，企業內部子公司越來越多，各子公司涉及的業務領域各不相同，但員工卻只懂得基本工作技能，對于其他業務領域比如財務、法律、服務、管理等不熟，難以應對集團管理工作需求；最后，當前信息技術已經趨于成熟，信息技術也應用到國有企業各個職能部門中，但是部分國有企業的員工對信息系統使用積極性不高，使得信息系統在預算管理中沒有充分發揮應有的作用。

四、加強國有企業預算管理的對策

（一）提高對預算管理的認識和重視程度

國有企業主管部門應該高度重視預算工作，一方面要對預算編制長遠目標進行審核，并嚴格把關編制政策方向和目標，另一方面要對預算執行好的部門給予肯定和獎勵。國有企業預算是一個全面的工作，它滲透到企業的各個部門，每一個環節都不能忽略，每一個崗位員工都要參與。

再好的預算管理制度，企業各部門和職工不去執行和參與那也是一種空談。一是要加強對領導層素質的培養，國有管理部門要多組織高水平預算業務培訓；二是要提升各部門預算管理水平，要讓各部門都了解預算，重視預算在生產經營活動中的重要作用，這對預算工作的開展起著關鍵作用。

（二）健全預算管理體系

首先，國有企業要成立預算考核機構。應該由辦公室、財務部、企管部、勞資部抽出業務骨干組成考核組，其主要的工作任務是組織預算管理工作、做好預算編制工作、監督預算管理工作、分析預算結果工作、反饋預算建議工作等事項。并按照企業對預算考核機構的要求，做好考核人員的資質審核，對考核人員的崗位進行合理分工，明確各自的職責，更進一步完善預算管理組織體系。

其次，國有企業預算管理的制度要符合企業實際發展需要。其一，要結合自身的發展目標制定預算管理制度，隨著市場經濟形勢的變化，國家對國有企業的要求也隨之發生變化，國有企業根據形勢變化也要對其自身發展目標進行調整與改進，以減少預算管理的滯后性將給企業的生產經營活動帶來不利影響；其二，要建立相應的預算管理獎勵制度，對職工在預算執行過程中提出的符合企業發展的創新建議給予獎勵，激發企業職工工作積極性，使預算管理制度落實到位，完善的預算管理制度能滲透到企業經營活動的各個部門。

再次，國有企業預算管理要提升信息化管理質量。為了使企業的各個部門和全體成員參與到預算編制活動當中，企業應建立網上信息溝通平臺。通過信息平臺能更好的反饋預算管理在實施過程中的質量，也可以輔助企業預算的編制人員對預算執行過程中發生的情況及時改進和完善，進一步完善預算管理制度，從而使預算管理制度的執行，更能讓企業員工接受。

最后，國有企業要加強對預算的管理人員工作質量與效率提升。一方面加強國有企業對財務數據的共享質量進行提升，要保證企業的預算管理人員能夠準確輸入數據，從而能做出高質量的預算；另一方面要加強對企業員工使用信息化管理平臺的宣傳，從而使企業員工能更好地參與到企業信息化管理的工作中來。

（三）確保預算編制科學、合理

預算的編制是由董事會根據國家確定的政策制定的，它必須符合國有企業發展目標和預算期經濟形勢，并由預算管理層根據預算任務下達到企業的各個部門。各部門收到任務后按照預算管理層的要求下達任務，各部門可以結合自身的業務特點以及對預測執行的條件，提出符合各部門的詳細預算方案并上報預算編制委員會。委員會對各部門的預算方案進行匯總、審查，并提出科學合理的建議。在這過程中編制委員會應當與各部門積極溝通和協調，對方案中存在和發現的問題提出建議，并對相關建設性意見進行調整，及時把調整意見反饋給各部門予以修正。各部門把修正調整好的預算方案，上報給預算編制委員會討論，如果發現不符合國有企業的預算目標和發展戰略事項，預算編制委員會責成企業各部門進行修訂和調整，預算編制委員會把起草好的預算方案，提交給國有企業董事會審議批準。預算編制委員會根據審準完整的預算目標，分解到企業的各個部門。

（四）提高預算管理在業績考核中的作用

要加強對業績考核的應用能力。對考核檢查應及時調整。考核組應該對照年度預算的目標逐項進行檢查，對重點項目三公經費：公車使用費、業務招待費、差旅費、通信費是否超支進行考核和評價；同時也要檢查相關經濟指標：凈資產收益率、投資收益率、成本費用；要檢查職工工資和福利、領導年薪支出是否超支，還要檢查領導經營管理能力；要對預算全面管理系統進行綜合的考評。

五、結束語

本文對國有企業的預算管理的情況進行了深入的分析和探討。就現階段看來，部分國有企業的預算管理工作中的一些問題有待進一步改進，這就要求國有企業主管部門進一步規范預算管理辦法，發揮出預算管理辦法在國有企業中的作用，為國有企業的發展確定目標和方向，并且還需要在思想層面和具體落實方面進行優化，合理完善國有企業預算管理體系，大力推進國有企業預算管理的信息化應用工作，提高該項工作的實效性，并落實考核制度，一方面能夠有效促進國有企業戰略目標的實現，另一方面還能有助于促進國有企業發展壯大，在經濟市場上更有競爭力。