雙碳背景下區域碳信用普惠機制構建
——以京津冀為例

董樹功，王亞玲，吳圣略

（天津職業技術師范大學，天津 300222）

雙碳時代，發展低碳經濟是社會可持續發展的必然選擇。解決全球氣候變化問題，不僅是高耗能高排放企業的責任，更需要全社會共同行動，通過區域政策協同、產業結構優化、生產技術提升、經濟市場調節等措施，實現高質量發展的低碳經濟。碳排放權是應對氣候變化與潛在國際低碳貿易壁壘的有效工具，當前我國碳交易總體上是基于總量控制的碳排放權交易，是針對部分領域內高耗能高排放企業的交易機制，其碳排放量的約束程度及低碳的輻射影響力存在一定局限性。立足于我國國情，探索區域內碳信用普惠機制，是保護生態環境、實現高質量發展的科學行動之策。

自工業革命以來，大量溫室氣體排放導致全球氣候變化，其根源是人類的生產及生活消費活動。社會生產所追求的利潤與效用的最大化往往是個人經濟利益最大化，忽略了社會成本，由此引發的碳排放、氣候變化等環境問題為負外部性問題[1]。學者們針對這些問題，提出了一系列解決辦法，其核心是將外部性內部化，即征收碳稅與環境稅。界定產權這一辦法為解決負外部性問題提供了新思路，相關利益者通過市場交易方式實現資源優化配置[2,3]。由此引起了國際社會對于碳排放權交易以及碳配額的研究，以及如何以最低的成本實現碳減排。隨著碳交易制度不斷完善，碳排放權交易市場在全球迅速發展。

目前碳交易主要指高耗能企業層面的碳交易，個人及小微企業的碳交易市場還未建立，個人碳信用的金融及商業價值長期被忽略[4]。中國作為溫室氣體排放大國，亟須轉變經濟增長方式，降低人為碳通量，轉換能源結構，實現由高碳能源向低碳能源經濟發展模式過渡。低碳經濟是第二次經濟全球化，其本質是碳中和經濟[5]。低碳經濟是包含低碳生產、低碳生活等各個方面的低碳，僅從企業層面出發，依靠技術進步、能源效率提高達到節能減排目的遠遠不夠[6]。小微企業及公眾生活消費等領域具有巨大的碳減排潛力，應建立市場機制引導全社會共同參與碳減排，構建涵蓋低碳生產與生活的碳交易體系[7,8]。相較于碳稅而言，個人碳交易具有更高的接受度，可利用碳信用普惠機制，強化主體的低碳行為[9]。目前，碳普惠制仍處于探索發展階段，已有學者針對公眾使用地鐵[10]、公交[11]、自行車[12]等低碳出行方式下減排量的核算展開計算研究。

我國人口眾多、地域廣闊，經濟狀況與社會發展具有區域與結構性特征，在短期內建立全國統一的碳交易市場存在較大阻礙[13]。區域由于其經濟發展與低碳發展水平差異，其低碳發展階段性的任務與目標、發展低碳的模式也不盡相同[14]。學者們針對省市層面的碳普惠發展路徑展開了相關研究，碳信用普惠機制在我國部分省市已展開試點推行[15-17]，而對于下一階段區域層面如何構建碳信用普惠機制的分析缺少探討。因此以京津冀區域為例，充分梳理國內外已有的碳信用、碳普惠實踐模式，研究區域內社會普惠的碳減排發展路徑，構建京津冀區域碳信用普惠機制，以期形成可應用、可復制、可推廣的碳信用交易模式，為其他區域提供理論指導和實踐參考。

一、研究背景

據IPCC評估報告顯示，全球碳排放總量中約有72%產生于公眾消費。在我國，居民消費產生的碳排放量占全國碳排放總量的40%～50%，越是經濟發達的地區，這一比例越高，可見公眾的碳排放量不容忽視。隨著氣候變化問題再一次引起熱議，我國提出碳達峰、碳中和的“雙碳”目標。京津冀區域作為我國區域經濟的第二大增長極，擁有全國8.08%的人口數量，京津冀區域小微企業、家庭、公眾碳減排的潛力巨大。我國碳交易市場歷經“十二五”的試點先行、“十三五”的夯實基礎，迎來“十四五”這一碳市場發展具有里程碑意義的時期，在這一時期，必須建立碳信用普惠機制，將多行業、多主體、全社會公眾均納入低碳經濟、低碳發展的市場中。

（一）低碳發展歷程

“綠色低碳發展”已成為全球各經濟體發展的廣泛共識，應對氣候變化、碳達峰和碳中和是全人類應共同關注的議題。世界各國采取了一系列碳中和行動，以加速高耗能產業向綠色低碳經濟轉型，推進全球氣候治理。國際社會于1992年開始關注全球氣候變化，相繼展開了一系列行動（表1）。其中，于1997年制定的《京都議定書》打開了一個全新局面，使碳排放權逐漸成為應對全球氣候變暖的新舉措。《京都議定書》于2005年正式生效，碳金融市場不斷發展，全球碳交易體系逐漸完善。而后國際社會持續關注全球氣候治理，各國在全球碳中和行動中積極作為，進一步推動了碳排放交易、碳金融、碳信用、綠色金融、新能源等相關領域的發展。

表1 國際社會應對氣候變化的舉措

全球主要發達國家與發展中國家陸續提出碳中和目標（表2），截至2021年11月14日，全球已有151個國家加入凈零排放承諾行列，占全球GDP的90%，排放量占全球89%，溫室氣體減排進入了新發展階段。中國作為世界上第二大經濟體，是全球氣候治理的重要參與者。習近平于2020 年9月首次提出我國將力爭于2030 年前碳排放達到峰值，并力爭在2060 年前實現碳中和的政策承諾，而后多次在國內外重要會議中強調“30·60 雙碳目標”。同時我國“十四五規劃與2035年遠景目標綱要”進一步提出了在2025 年單位GDP 二氧化碳排放累計降低18%的約束性指標，再次強調錨定努力爭取實現碳達峰、碳中和目標，參與及引領應對氣候變化國際合作，彰顯我國實現“雙碳”目標的責任擔當與政治決心。

表2 全球部分國家“碳中和”目標實現時間節點

（二）碳金融與碳信用辨析

國際上以《京都議定書》建立的三個合作機制：國際排放貿易機制（IET）、聯合履行機制（JI）、清潔發展機制（CDM）為基礎，形成了基于配額的市場和基于項目的市場。其中IET屬于基于配額的市場，其配額單位（AUU）可交易。JI 與CDM 屬于基于項目的市場，JI 項目產生的減排量稱為減排單位（ERU），CDM項目產生的減排量稱為核證減排量（CER）。通過碳排放的合作機制，在全球范圍建立了碳排放權的可交易性，進而促進了碳金融的產生與發展。隨著碳交易市場的不斷完善，“碳信用”“碳幣”“碳足跡”“碳普惠”等新概念相繼產生。由此可以認為碳金融是在國際社會制定的碳排放權的交易貨幣的基礎上產生的、在未來的金融市場上將被創造與衍生出豐富的金融產品。國際社會規定的碳排放目標與碳排放權交易中形成的交易信用是碳金融的重要支撐之一，碳金融與碳信用之間有著天然的緊密聯系。

碳信用（carbon credits）指國家或企業通過減少碳排放量得到的經過認證批準進入碳金融市場交易的碳排放計量單位，三種合作機制下產生的AAU、ERU、CER 均屬于碳信用[18]。碳配額是政府部門通過有償或無償的方式，給予市場主體或個人（控排主體）一定限額內排放二氧化碳的權力。而碳信用則是指政府部門確認的非控排企業的減排量，通常以減排項目形式注冊或減排量簽發。本文所指的碳信用即碳市場抵消機制（offset mechanism）中的“核證減排量”，與碳排放權中的碳配額有所不同。抵消機制促進了碳信用交易，使自身碳配額不足的市場主體或個人可以購買其他控排主體的碳排放權及非控排主體的減排量，最終達到碳排放量總量下降的目標。

二、區域碳信用普惠發展

（一）碳信用普惠發展初探

碳信用交易的市場主體既可以是企業，也可以是家庭和個人。碳排放量高的企業在短期內可購買碳信用彌補碳額缺口，當碳信用的交易價格高于低碳項目的投資建設成本時，企業就會選擇應用碳排放技術縮減碳排放總量。碳信用交易可降低高排放主體的履約成本，同時激勵目前未納入碳控排體系的主體主動參與碳減排，通過碳信用交易獲得額外經濟利益。如圖1 所示，碳排放主體A 達到控排目標，進入碳信用交易市場（平臺）出售剩余排放配額；碳排放主體B 未達到控排目標，通過購買排放配額來彌補；而目前未在政府碳控排體系內的碳排放主體C 主動減少碳排放量，出售碳信用，獲得額外收益。目前，各國政府已通過采取規定碳信用特定項目類型、產生時間及產地等內容，限制碳信用的交易以確保控排主體不僅購買減排量，同時主動進行碳減排、碳控排。

圖1 碳信用交易

未納入碳控排體系的小微企業、家庭及個人等主體碳信用也可以積累儲存，轉化為主體的信用記錄，開展綠色信用評價，納入信用評級范疇，以此激勵各類主體主動碳減排，實現全社會的低碳經濟、企業的低碳發展、個人的低碳生活。碳信用普惠機制構建旨在激勵小微企業、家庭及公眾主動參與控制碳排放，促使更多人參與碳達峰、碳中和行動。企業可通過降低能耗，選擇風能、太陽能等清潔能源、減少環境污染行為獲得碳信用。家庭及個人可通過參與減少溫室氣體排放（如公共交通、節約水電氣、線上支付、網上辦事等）及增加碳匯（植樹）等產生減排量獲得碳信用。對于個人而言，在總量控制下個人的碳排放權是一種稀缺資源，碳信用是滿足個人基本需求之外具有商品屬性的碳排放權。

（二）京津冀區域碳信用普惠發展訴求

京津冀協同發展由來已久，目前京津冀區域已初步形成了在經濟建設、生態環境、交通、資源等方面的利益共同體。目前，京津冀區域整體面臨著環境治理、資源節約、人口承載過多等問題，同時資源環境壓力逐漸增強與發展不平衡的矛盾日益突出[19]。在推進京津冀一體化進程中，天津、河北兩地作為北京新的“兩翼”，是北京疏解非首都功能，引導生產要素分流，淘汰落后產能，輸出人口的重要承接地。在2020年12月30日公布的《納入2019—2020 年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》首批納入2225 家重點排放單位中，123家企業位于京津冀區域，其中北京13 家、天津24 家、河北86 家。由此可以看出，天津市面臨一定的碳減排壓力，河北省亦承擔著較大的碳減排壓力，亟須加強區域內的碳排放量總量控制，調整區域經濟結構，實現協同減排。北京作為全國科技創新中心，具有強大的科技創新資源，可為天津、河北兩地提供碳減排的技術力量，輻射帶動京津冀區域科學技術創新，進一步提高高耗能企業的技術節能能力，加快清潔能源項目建設，減少區域整體碳排放量。

區域碳信用普惠發展將減小三地的碳排放差距，使三地的碳信用在區域內自由流動，實現三地低碳生態環境共建、共治、共享。京津冀區域碳信用普惠發展機制將進一步推進三地協同發展，減小三地在公共服務、生態環境、信息化與智慧化、信用水平等方面的差距，促進京津冀區域協調發展與高質量發展。

三、國內外機制借鑒

（一）國外機制

1.日本區域性地方碳交易體系。日本在20 世紀末逐漸建立起碳交易體系，其國內碳交易體系是日本應對氣候變化的主要方式。日本的碳交易體系可分為國家級市場與區域性地方市場，國家級市場為自愿機制，區域性地方市場為強制系統。而以結構區分，碳交易體系可分為環境省碳交易系統、經濟貿易產業省碳交易系統以及各地方政府碳交易系統，這三個不同系統運行相互獨立，同時存在[20]。其中地方碳交易系統即區域性地方碳交易體系，由日本各地方政府自行管理，獨立于國家碳交易體系，目前包括東京都碳交易體系、琦玉縣碳交易體系及京都碳交易體系，其主要運行特點見表3。除此之外，日本積極推廣全民低碳，通過建立“環保積分制度”普及節能家電[21]。日本居民可通過購買達標的節能電器，據其相應的規格獲得環保積分，環保積分可用于兌換商品券、乘車卡等節能產品與服務。日本的碳交易市場建設從機構設置、體系建設、因地制宜等方面體現了其體系設計的整體性及系統性，具有一定參考意義。

2.韓國碳減排體系。韓國的溫室氣體排放主要源于能源密集型產業，其支柱產業主要為鋼鐵、化學、石化、電子與汽車制造等。韓國政府于2008年出臺《低碳綠色增長戰略》，做出產業轉型的戰略安排，從能耗大的制造經濟向服務經濟轉變。而后，相繼提出“綠色工程”計劃、太陽能產業傾斜政策、“生活中的綠色生活文化擴展對策”等內容，以加快推進碳減排。韓國在全民低碳減排方面，采用了兩方面措施推進碳普惠。一是針對小微企業。設立低碳綠色專用基金支持中小企業發展低碳綠色項目，同時為實現綠色增長的企業提供稅收優惠。創新金融市場，發行綠色債券，引導民間資本投資低碳綠色產業[22]；二是針對社會公眾。建立包括碳積分在內的綠色信用卡機制，以低碳行為獲得碳積分的方式引導鼓勵公眾踐行低碳行為，建立綠色消費渠道。公眾可通過使用公共交通、網上繳費、購買綠色產品等低碳行為獲得積分，一年內最多可以獲得20 萬積分[23]，積分可用于兌換消費券、兌換現金、支付地方稅等形式的政府出資經濟補貼。

（二）國內機制

1.武漢“碳寶包”平臺。“碳寶包”是武漢市作為全國試點城市在探索地區低碳發展模式的創新成果之一。2016年5月，政企協三方聯合開發與運營的“碳寶包”微信公眾號正式發布，利用“碳幣兌換機制”，激勵公眾低碳生活。2018 年，在武漢市發改委組織下，“碳寶包App”正式上線，將市民的衣食住行等低碳生活方式與該App平臺對接，通過碳積分的獲取、流轉及消納，形成政府、企業、個人一同參與、共享共贏的長效機制。目前碳寶包App現已接通了武漢一卡通、新能源汽車、二手物品回收等低碳工具，碳積分及碳幣的獲取更加多樣化、便捷化。同時，碳幣的兌換與使用直接在App實現，不需要再通過工作人員發放與核銷。

2.南京“我的南京”應用。“我的南京”移動端App 于2014 年8 月上線使用，截至2020 年12月，累計實名注冊用戶數達600 萬人，約占全市常住人口總數的70.6%。“我的南京”目前上線網上繳費、報告查詢、線上申請等各類公共服務4293 項，極大地提高了城市公共服務效率，節約了各項資源。公眾在平臺實名注冊后，乘坐公交車、地鐵，使用自行車、選擇步行方式出行，都將在App 上累計綠色積分。“我的南京”App將根據綠色積分評價，給出個人綠色等級，綠色積分等級根據個人申領的總分計算所得，不會因為兌換而降級。同時市民、企業、各行政區獲取的綠色積分會進行月度排名，以此激勵各類主體參與綠色低碳行動。除此之外，用戶可憑獲取累計的綠色積分在“我的南京”App 綠色商場購物，積分可兌換抵減現金。“我的南京”App利用云計算、移動互聯網技術，建設了低碳便捷的綜合信息服務平臺，是南京市全民參與碳普惠的重要工具。

四、京津冀區域碳信用普惠機制構建

（一）區域碳信用普惠機制框架

區域碳信用普惠機制在于將低碳行為量化及價值化，轉化為可交易流通、可累計儲存的碳信用，用于開展綠色信用評價或獲取額外的經濟收益，建立起區域適用的長期信用體系。區域碳信用普惠機制是正向引導機制，通過機制的應用與推廣，推行低碳經濟、低碳消費、低碳生活的區域模式，惠及企業及個人，建立以低碳消費的需求側助推低碳生產的供給側產品節能創新，延長低碳的價值鏈，拓寬碳交易市場，形成區域內政府共建、企業合作、公眾共享的低碳經濟。其最終目的是增強各類社會主體的低碳意識，發展區域低碳經濟，協調優化區域內產業結構體系，以實現區域層面的“碳達峰、碳中和”目標，進而保障國家層面“雙碳”目標早日實現。

京津冀區域碳信用普惠機制（圖2），機制構建的關鍵在于內外機構協作。內部機構是利用京津冀區域長期協同發展過程中的基礎優勢，成立三地聯合的碳信用普惠建設部門即低碳領導小組，進而搭建起政府與社會資本聯合運營的區域碳數據歸集儲存平臺（以下簡稱碳數據平臺）；外部機構是成立區域碳信用普惠建設監管部門，對碳信用在區域市場內交易流通過程中可能存在的金融風險、政策實施、部門聯動、交易公平、碳信用評級公正等加強監督管理。京津冀區域碳信用普惠機制以三地政府部門的合作聯動為基礎，結合政府出資與民間社會資本共同運營，實現碳信用在區域內的統一、交易、流通及信用評級，以此激勵強化小微企業、家庭社區、公眾等多個主體的低碳減排行為，共同參與碳減排及碳控排。京津冀區域碳信用普惠機制以“碳信用積分”為交易客體，其以實際增加的碳匯量或實際二氧化碳的減排當量為換算標準的碳排放權指標，是聯系需求方與供給方碳排放權的價值載體。利用碳減排的公眾屬性與區域內碳信用積分可兌換交易的金融價值屬性，在京津冀區域內形成統一市場化的碳信用普惠機制。

圖2 京津冀區域碳信用普惠機制

京津冀區域碳信用普惠機制構建具有以下基礎優勢：一是京津冀協同發展戰略。京津冀區域協同發展于2014 年上升為國家發展戰略，京津冀三地政府在交通、經濟、產業、生態等方面展開了多次合作，已達成區域合作共建共識。目前，京津冀“一小時交通圈”基本形成，公共交通已基本實現“一卡通”，為區域內公共交通碳減排數據收集提供了收集鏈條。二是京津碳交易試點。早在2011 年10 月國家發展改革委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準了于北京、天津、上海、重慶等七省市開展碳交易試點工作。截至2021年，全國碳交易額超6.4億噸。可見京津冀區域具有良好的碳市場發展基礎，為區域碳信用普惠機制構建提供了良好的發展前提。三是京津冀社會信用體系共建。建成“信用京津冀”網站，基本實現了三地信用標準統一、信用數據共享、信用產品互認、守信聯合激勵，為區域碳數據平臺提供了便利。碳數據平臺可依托“信用京津冀”網站，于網站內成立碳信用板塊，公開企業的碳信用狀況與其他碳信用有關信息。

（二）低碳行為與數據收集

碳信用普惠機制以激勵自主減排為導向，各主體低碳行為的減碳量、減碳成本是激勵力度的主要依據，故利用碳信用App采集用戶的低碳行為數據是首要環節。碳信用App是碳信用普惠機制構建的核心，承擔著用戶實名認證賬號注冊、低碳數據匯集、碳信用普惠宣傳推廣、碳信用兌換購物的功能。碳信用App 應充分利用互聯網、大數據、云計算、物聯網等技術手段，與電力、水務、天然氣、公共交通、互聯網支付等企業各方協調，獲取科學有效的數據信息，并將相關數據儲存在碳信用平臺。企業、家庭社區與個人均可在碳信用App上實名注冊碳信用賬戶，碳信用賬戶將通過對低碳行為的量化、數據的收集、計算轉化為碳信用積分。

低碳行為可根據主體類別展開定義與區分。對于小微企業而言，一是可通過提高照明系統、溫度調節系統、節水系統、余熱余壓利用等約束性措施節能減排。企業通過實名認證碳信用賬戶在碳信用App上繳納季度或年度的水電費用，收集得到企業的節能數據。若企業水電費用比上一年度有所下降，則將獲得對應數額的碳信用積分；二是企業可通過線上辦事、新能源利用、投資參與低碳項目等激勵性措施節能減排。企業通過企業碳信用賬戶在區域碳數據歸集儲存平臺上提交碳信用核證申請，工作人員須在三個工作日內審批，通過后將獲得對應數額的碳信用積分；對于家庭及社區而言，可通過選用購買節能家電、節約水電氣、垃圾分類回收、線上繳費等行為通過家庭社區類的賬戶獲取碳信用積分。對于公眾個人，可通過低碳出行、低碳消費、植樹增匯、閑置物品再利用等行為得到碳信用積分。

（三）碳信用普惠機制激勵

碳信用普惠機制激勵主要為以下方面。

1.碳信用積分納入信用評級，創新低碳綠色金融。針對企業而言，參與碳減排或投資建設低碳環保項目，碳信用積分累積到一定閾值時，可展開綠色信用評價。其評價分級結果將應用于政府部門采購評價與金融機構、銀行等發放的綠色信貸，對于碳信用等級高的企業優先考慮采用及信貸融資。綠色信用評價分級結果將在碳信用平臺上公示公開，隨時可查詢企業的綠色信用評級，成為企業的“信用名片”。對于個人而言，碳信用積分可納入個人征信報告，反映個人綠色信用狀況。由政策推動開展低碳信用評價，激勵各類主體節能減排，利用市場力量將減排的外部壓力轉化為低碳發展的內生動力。

2.碳信用積分兌換。個人及家庭用戶可使用碳信用賬號內儲存的碳信用積分線上兌換及購買碳信用App中低碳商場中各類物品，也可在指定的線下低碳商場進行兌換、抵減、購買。除此之外，碳信用積分可用于低碳企業提供的折扣及增值服務，如酒店延遲退房、餐飲、出行的折扣等經濟價值激勵。對于企業而言，碳信用App低碳商城中將優先向用戶推薦碳信用良好企業的產品及服務，以回饋企業的讓利行為。

3.同等優先權獲取。由政府部門主導，加大政策支持激勵力度，強化低碳行為。一是將碳信用積分納入小客車增量調控的指標體系范圍，各主體同等條件時優先考慮碳信用積分累計多的主體，或在年度車輛增量指標中，設置以碳信用積分獲取車輛購買資格的渠道；二是將碳信用積分作為京津冀區域人才落戶、住房購買資格的參考條件之一，在保持總量不變的前提下，碳信用積分多的主體具有優先權，以激勵個人持續性的低碳行為。

（四）碳信用普惠機制應用

現階段我國主要針對高耗能企業實行碳配額制度，進行碳排放權的重點監管，而對于其他碳排放主體未采取有力的碳減排措施。區域碳信用普惠機制是服務于我國“碳達峰及碳中和”雙碳目標的，通過京津冀區域內碳信用普惠機制的構建，以區域內碳信用積分的信用評價、兌換、交易、流通，賦予碳信用價值屬性，以市場化手段推進小微企業、家庭、公眾的碳排放權交易。在區域內首先搭建起區域統一的碳信用普惠交易市場，擴大碳減排的影響范圍，而后逐漸推廣形成全國統一的碳信用交易市場，推進碳交易有序發展，不斷完善小微企業及個人等主體的碳交易模式以及相關的配套政策體系。碳信用普惠機制旨在構建自愿性的碳交易市場，是對當前重點監管高耗能企業的碳配額與碳排放權交易市場的并行補充，最終實現全民參與碳減排，形成全國統一、制度完善的碳排放權交易市場。

五、政策建議

區域碳信用普惠機制后續長期的運行保障需不斷完善以下幾個方面。一是開發優化碳信用App功能，增加碳信用App 的注冊使用人數。碳信用App的服務受眾人群為小微企業、家庭、公眾等碳排放主體，應圍繞主體開發優化線上繳費、線上申請及審批、線上查詢等功能，為碳信用App使用者提供便利，穩定用戶群，同時拓展更多新用戶加入區域碳信用普惠市場。

二是加強碳信用賬戶的低碳數據信息保護。碳信用平臺在收集用戶低碳數據時要界定區分用戶隱私信息，對于用戶除碳排放以外的個人隱私不應收集納入碳數據平臺。同時，加強對用戶低碳數據的技術化保護，維護用戶的信用安全，嚴禁工作人員私自下載、傳播用戶的低碳數據。

三是拓寬碳信用積分的適用范圍。碳信用積分的適用范圍越廣，越有利于提升碳信用的價值屬性，進而激勵市場主體的低碳行為。碳信用積分的適用范圍需根據區域內碳交易的內容與方式不斷完善，建立風險預警機制，科學高效規避與防范區域內碳信用積分在交易流通過程中可能出現的風險。