事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理研究

呂文娜 天津市垃圾分類處理中心

項目預(yù)算績效管理是指事業(yè)單位根據(jù)財政部門設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用合理的評估體系、科學(xué)的績效指標(biāo)，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行客觀、公正的評估，反映項目的產(chǎn)出和效果，分析項目投入是否具有經(jīng)濟(jì)性。隨著公眾對事業(yè)單位財政支出的關(guān)注度日益提升，事業(yè)單位需要借助項目預(yù)算績效管理，建立評估體系、完善管理機(jī)制，達(dá)到資源配置優(yōu)化的目的，并以嚴(yán)格的績效管理作為管理基礎(chǔ)，落實政府責(zé)任，提升事業(yè)單位總體管理水平。針對當(dāng)下事業(yè)單位項目預(yù)算執(zhí)行過程中的各類問題，事業(yè)單位要強(qiáng)化對項目預(yù)算績效管理的研究與實踐，認(rèn)真細(xì)致地完成項目預(yù)算的評估工作，切實提高公共財政支出效益。

一、事業(yè)單位實施項目預(yù)算績效管理的重要意義

（一）為提高預(yù)算管理實效奠定堅實基礎(chǔ)

預(yù)算管理是對事業(yè)單位內(nèi)部資源的配置制定了具體的預(yù)期目標(biāo)，從而保證各項公共資源的供給。通過預(yù)算績效管理，能夠進(jìn)一步規(guī)范財政支出，協(xié)調(diào)預(yù)算管理對支出的控制，提升預(yù)算約束力。預(yù)算績效管理在預(yù)算編制、執(zhí)行及監(jiān)督的過程中，均引入了績效評估機(jī)制，這樣能夠科學(xué)評估資金產(chǎn)出，優(yōu)化資金配置、提升資金管理質(zhì)量，全面提升財政資金管理的科學(xué)水平，為提高預(yù)算管理實效奠定堅實的基礎(chǔ)。

（二）提高事業(yè)單位部門預(yù)算的分配效率

事業(yè)單位各部門的項目支出，主要按照部門的支出需求來安排資金，因此預(yù)算編制方式按照所需資金投入完成。這種方式盡管編制方法相對簡單，但無法保證高效率的預(yù)算安排。一方面不利于支出規(guī)模的控制，有可能造成某一部門過度追求自身利益，盲目擴(kuò)大支出規(guī)模；另一方面不利于打破部門間的管理壁壘，無法通過預(yù)算管理協(xié)調(diào)各部門財務(wù)工作，難以完成預(yù)算的統(tǒng)籌安排，降低了預(yù)算管理效率。項目預(yù)算績效管理能有效設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，將各部門項目支出安排聯(lián)系在一起，保證了各部門資金支出由公共服務(wù)產(chǎn)出的角度進(jìn)行統(tǒng)籌安排，資金支出配置更為合理，財政資源流動更為高效，資源配置效率獲得大幅度提升。

（三）提高事業(yè)單位財政資金的管理水平

事業(yè)單位的經(jīng)營管理不具有競爭性壓力，因此在降低成本、優(yōu)化管理模式、提高資源配置等方面缺乏動力，難以提升各項管理工作的積極性。而績效管理工作，既能夠在事業(yè)單位內(nèi)部建立自我約束和調(diào)整機(jī)制，同時也能夠完成問責(zé)機(jī)制的建設(shè)。通過設(shè)置科學(xué)合理的預(yù)算績效評估指標(biāo)及評價機(jī)制，能夠推動事業(yè)單位各部門及工作人員履行職責(zé)、完成工作任務(wù)、改進(jìn)財務(wù)工作、降低成本、優(yōu)化資金支出安排，從而以預(yù)算作為單位內(nèi)部財務(wù)管理的核心，全面提升事業(yè)單位財政資金的管理水平。

二、事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理的基本內(nèi)容

（一）預(yù)算目標(biāo)管理

項目預(yù)算績效管理首先需要根據(jù)預(yù)算目標(biāo)，預(yù)計預(yù)算執(zhí)行過程中資金在計劃期內(nèi)的產(chǎn)出和結(jié)果，并將此設(shè)置為預(yù)算管理圍繞的核心，為預(yù)算績效評估活動設(shè)置指導(dǎo)方向。預(yù)算目標(biāo)既是預(yù)算編制的核心內(nèi)容，也是績效管理的源頭。設(shè)置這一目標(biāo)有助于績效管理對預(yù)算執(zhí)行工作的監(jiān)管。事業(yè)單位需根據(jù)預(yù)算目標(biāo)合理測算資金需求，編制績效管理計劃，并報送相應(yīng)的績效管理目標(biāo)。同時規(guī)定達(dá)成績效目標(biāo)應(yīng)采取的管理程序、評估方法等。所設(shè)置的績效目標(biāo)要清晰量化，且與預(yù)算目標(biāo)相一致，以確保績效管理起到監(jiān)控作用。

（二）績效運(yùn)行監(jiān)控

績效運(yùn)行監(jiān)控是指在項目預(yù)算的執(zhí)行過程中，績效管理工作隨時根據(jù)預(yù)算總體目標(biāo)，對執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤和檢查。一旦出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)的偏離，立刻對執(zhí)行情況予以糾正。績效運(yùn)行監(jiān)控著力于規(guī)避沒有實際效果的資金浪費(fèi)，是全面提升事業(yè)單位資金使用效益的關(guān)鍵。事業(yè)單位財務(wù)部門及預(yù)算部門，可通過定期搜集績效運(yùn)行信息，對預(yù)算績效進(jìn)行跟蹤、督促和檢查，從而更加嚴(yán)格地控制預(yù)算資金的支出進(jìn)度、渠道、使用方向，以及合規(guī)性。

（三）績效考核評價

績效考核評價包含了績效考核實施以及評價結(jié)果應(yīng)用兩個部分。績效考核實施是運(yùn)用獲取的績效信息，對預(yù)算績效作出客觀、公正的評價，對項目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行綜合性的考核。既要將績效與預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行對比，分析未實現(xiàn)目標(biāo)的情況原因；又要關(guān)注績效數(shù)據(jù)所反映出的具體問題，查找預(yù)算管理中存在的不足之處。績效評價結(jié)果的應(yīng)用是將最終的績效評估結(jié)果反饋給被評估的部門，并根據(jù)該結(jié)果強(qiáng)化對預(yù)算的管理，改進(jìn)預(yù)算管理制度、提高管理水平。同時將績效評價結(jié)果作為事業(yè)單位以后年度項目預(yù)算管理的重要依據(jù)，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，為事業(yè)單位的管理決策提供參考。

三、事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理存在的問題

（一）項目預(yù)算績效管理理念不夠深刻

理念是行動的支持，缺乏項目預(yù)算績效管理理念，勢必會對項目預(yù)算績效管理執(zhí)行造成影響。目前，部分事業(yè)單位在實施績效管理時，對績效管理工作的重要作用認(rèn)知不足，導(dǎo)致實施項目預(yù)算績效管理時，無法厘清工作思路、設(shè)定具體的操作規(guī)程，且思維模式較為滯后。出現(xiàn)這種情況，很大程度上是因為事業(yè)單位管理層對項目預(yù)算績效管理理念的理解不夠深刻，同時無法向基層工作人員普及預(yù)算績效管理理論，從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作難以得到有效的推進(jìn)。尤其是在事業(yè)單位設(shè)置績效管理目標(biāo)時，目標(biāo)與實際需求偏差較大，且不夠清晰、準(zhǔn)確，導(dǎo)致難以保證績效評估工作的有效開展，也不能夠有效發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督職能，對預(yù)算工作進(jìn)行有效的約束與評估。

（二）項目績效管理執(zhí)行監(jiān)控力度不足

部分事業(yè)單位在項目推進(jìn)過程中，并未針對績效管理工作的有效執(zhí)行收集預(yù)算執(zhí)行績效信息，使得難以對項目預(yù)算展開有效的監(jiān)控。出現(xiàn)這類情況，一方面是事業(yè)單位的管理模式不注重績效管理，因此績效執(zhí)行監(jiān)控手段較為匱乏，難以及時查找到預(yù)算執(zhí)行過程中的薄弱點(diǎn)；另一方面是預(yù)算績效管理不注重過程性、動態(tài)化控制，常在事后才發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行存在的問題，難以有效消除預(yù)算執(zhí)行過程中的風(fēng)險隱患。

（三）項目績效管理制度建設(shè)有待加強(qiáng)

隨著事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理的全面推行，原有的績效管理制度，已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)下的管理需求。很多制度內(nèi)容存在一定的滯后性，無法彌補(bǔ)當(dāng)下的管理空缺，不能給項目預(yù)算績效管理工作提供健全的制度支撐。出現(xiàn)制度滯后的問題，很大程度上是由于事業(yè)單位項目績效管理在制度建設(shè)方面有待加強(qiáng)。無論是在預(yù)算考核評價方面、績效考核細(xì)則方面，還是責(zé)任約束機(jī)制方面，仍然有很大的完善空間。事業(yè)單位要建立規(guī)范化的工作程序，設(shè)置具體的績效管理工作任務(wù)，通過制度的完善，實現(xiàn)全過程的績效管理。

（四）績效評估體系建設(shè)和應(yīng)用不完善

績效評估體系包含科學(xué)的指標(biāo)設(shè)置、完善的權(quán)重設(shè)計，以及有效的評價結(jié)果應(yīng)用。但目前多數(shù)事業(yè)單位預(yù)算績效評估體系只注重事后的評價，考核內(nèi)容主要是預(yù)算的執(zhí)行效果，以及產(chǎn)生的差異，并未針對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行跟蹤性的評價。同時，部分事業(yè)單位設(shè)計的預(yù)算績效評價體系不夠規(guī)范，所考量的指標(biāo)未反映出事前、事中、事后的預(yù)算績效評估，且權(quán)重設(shè)計不夠合理，無法反映出各項績效指標(biāo)的重要程度。此外，也有部分事業(yè)單位績效評價結(jié)果的分析和運(yùn)用不夠充分。即使劃分了相應(yīng)的評價等級，也無法與預(yù)算工作任務(wù)相關(guān)聯(lián)，具體哪些工作有待改進(jìn)并未體現(xiàn)，總結(jié)反思的力度不足，難以及時完成問題整改。

四、事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理的強(qiáng)化策略

（一）逐步樹立單位項目預(yù)算績效管理理念

項目預(yù)算績效未能達(dá)到預(yù)期結(jié)果，或績效管理難以實施，這與事業(yè)單位內(nèi)部未形成績效管理意識有很大的關(guān)系。只有樹立項目預(yù)算績效管理理念，在事業(yè)單位中形成績效管理的氛圍，才能夠保證績效管理工作的有序?qū)嵤Ｒ环矫媸聵I(yè)單位要按照上級及政府主管部門的要求，積極開展與項目預(yù)算績效管理有關(guān)的宣傳、講座，增加績效管理培訓(xùn)，讓內(nèi)部工作人員認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，以及其對預(yù)算工作的助力作用，引導(dǎo)事業(yè)單位管理者及工作人員重視預(yù)算績效管理。同時通過學(xué)習(xí)專業(yè)知識，梳理項目預(yù)算績效管理的思路，了解工作入手點(diǎn)及重點(diǎn)。另一方面，要積極響應(yīng)國家強(qiáng)化事業(yè)單位績效管理工作的號召，組織內(nèi)部學(xué)習(xí)相關(guān)文件及精神。上傳下達(dá)，逐步樹立項目預(yù)算績效管理理念，提高工作人員的思想意識，在事業(yè)單位內(nèi)部形成良好的管理氛圍。助力事業(yè)單位不斷優(yōu)化預(yù)算管理工作，借助預(yù)算績效管理，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

（二）強(qiáng)化對事業(yè)單位項目預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

項目預(yù)算績效管理工作需要各部門的緊密配合，通過獲取各部門預(yù)算執(zhí)行期間的績效信息，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算問題，消除預(yù)算實施過程中的風(fēng)險點(diǎn)，減少預(yù)算執(zhí)行過程中的不穩(wěn)定因素。獲取績效信息的過程就是對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督過程，事業(yè)單位要強(qiáng)化對項目預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，一方面要加大內(nèi)部審計，由具有更強(qiáng)獨(dú)立性的內(nèi)部審計人員展開績效運(yùn)行監(jiān)控工作，及時分析預(yù)算執(zhí)行情況，進(jìn)一步提升績效管理的可靠性；另一方面要針對具體的項目，展開包括事前編制、事中執(zhí)行、事后評價的全過程績效監(jiān)管，實時監(jiān)控項目預(yù)算的執(zhí)行情況，避免過度集中于事后的評價影響預(yù)算績效。集中于事前和事中的預(yù)算績效信息收集，要定期開展總結(jié)和分析，以便在預(yù)算執(zhí)行過程中，運(yùn)用績效管理完成預(yù)算糾偏，及時對預(yù)算控制工作進(jìn)行調(diào)整，避免出現(xiàn)預(yù)算追加的情況。

（三）完善事業(yè)單位項目績效管理制度建設(shè)

科學(xué)完善的管理制度，是保證績效管理工作有序?qū)嵤┑幕A(chǔ)。事業(yè)單位推行項目預(yù)算績效管理，需要單位根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)置健全的績效管理制度，從而規(guī)范財政資金的使用。

一是要根據(jù)績效實施的組織機(jī)構(gòu)在績效管理制度中明確工作機(jī)制，分配各責(zé)任部門及人員的工作任務(wù)。同時要著重強(qiáng)調(diào)績效管理的工作重點(diǎn)，督促績效管理人員承擔(dān)工作職責(zé)，運(yùn)用規(guī)范的績效管理程序，完成預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)督、預(yù)算績效考核評價。二是制定具有針對性的績效管理條例，選取適合事業(yè)單位實際情況的績效管理辦法，在績效制度中明確項目預(yù)算績效評估指標(biāo)體系，確保程序明確、標(biāo)準(zhǔn)清晰，確保績效管理工作流程具有健全的制度作為支撐，管理工作有據(jù)可依。三是要完善責(zé)任約束機(jī)制，根據(jù)績效管理工作的具體安排，對項目預(yù)算負(fù)責(zé)人進(jìn)行績效追責(zé)、無效問責(zé)。同時根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況、工作量、工作難度，分配績效獎金，將績效管理與激勵機(jī)制統(tǒng)一起來，以績效作為評優(yōu)考核的依據(jù)。

（四）優(yōu)化事業(yè)單位項目預(yù)算績效評價體系

要進(jìn)一步優(yōu)化與完善目前事業(yè)單位所應(yīng)用的項目預(yù)算績效評估體系，規(guī)范其中的績效管理流程，提供更科學(xué)的績效考核指標(biāo)，使績效管理發(fā)揮出更大的作用。

一是在指標(biāo)設(shè)計方面要精準(zhǔn)地衡量事業(yè)單位項目資金支出績效，除了出于財務(wù)角度考慮的定量指標(biāo)外，也要從制度角度考慮多種定性指標(biāo)。同時指標(biāo)設(shè)計不能夠只提供事后結(jié)果的評價，還要注重過程管理。在項目預(yù)算執(zhí)行周期內(nèi)，事前、事中、事后預(yù)算績效評估，均要通過具體的指標(biāo)反映出來。通過中期績效監(jiān)控指標(biāo)和風(fēng)險監(jiān)控指標(biāo)的加持，進(jìn)一步提升績效評估結(jié)果的科學(xué)性，為下一年度的項目預(yù)算提供參考依據(jù)。

二是在權(quán)重設(shè)計方面，要全方位、多層次地考慮績效評估體系的評估標(biāo)準(zhǔn)及范疇。在確定某一指標(biāo)的權(quán)重時，要將這一指標(biāo)與同一級別的各指標(biāo)進(jìn)行重要程度的兩兩對比，獲取各項績效指標(biāo)的相對重要程度數(shù)據(jù)，最終通過指標(biāo)分值的確定，合理設(shè)置指標(biāo)權(quán)重。

三是在績效評價結(jié)果的應(yīng)用方面，要設(shè)立具體的績效管理評價等級。例如按照具體的分值范圍，將計算結(jié)果劃分為優(yōu)、良、中、差四個等級。根據(jù)評價等級，績效管理部門需出具整改報告，指出該部門應(yīng)整改的部分。被評估部門根據(jù)整改報告對預(yù)算控制工作進(jìn)行優(yōu)化，審核部門內(nèi)預(yù)算執(zhí)行情況，及時對問題進(jìn)行整改。

五、結(jié)語

將績效管理工作與預(yù)算管理工作協(xié)調(diào)起來，建立事業(yè)單位項目預(yù)算績效管理機(jī)制，能夠全方位、多維度地對事業(yè)單位項目預(yù)算進(jìn)行分析和評價，體現(xiàn)具體的預(yù)算執(zhí)行情況，完成對事業(yè)單位各部門是否按財政下達(dá)預(yù)算和計劃用款的監(jiān)督。事業(yè)單位要結(jié)合預(yù)算績效管理的基本內(nèi)容，逐步樹立預(yù)算績效管理理念、強(qiáng)化對項目預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、完善內(nèi)部項目預(yù)算績效管理制度的建設(shè)、優(yōu)化預(yù)算績效評價體系，進(jìn)一步提升事業(yè)單位的管理水平，最大程度地提高財政資金的使用效益。