實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的目標指向與重要舉措

張其仔 許 明

推動構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是加快建設現代產業體系的必然選擇。加入世界貿易組織（WTO）以來，我國以制造業為主體的產業鏈供應鏈取得了跨越式發展。從規模來看，2021年我國制造業增加值總量為31.4萬億元，連續12年位居世界首位，占全球比重近三分之一；從門類來看，我國是唯一擁有聯合國產業分類中列舉的所有工業門類的國家，其中220多個小類產量位居世界第一，占比超過40%；從開放程度來看，2021年我國貨物貿易加權稅率和外商投資限制性程度已接近發達國家平均水平。但是，現階段我國產業鏈供應鏈現代化水平還有待進一步提高，尚存在產業鏈供應鏈創新發展水平較低、高端環節增加值率相對不高、數字化和綠色化發展水平亟待提升等問題。國家“十四五”規劃明確提出了提升產業鏈供應鏈現代化水平的任務，為了適應產業鏈供應鏈現代化水平提升的需要，我國各地相繼推出了產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策。實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策是一個新課題，我國在這方面的實踐仍具有探索性，實踐上需要進一步回答為什么要實施、實施的目標是什么，以及如何實施等問題。

產業政策作為市場經濟中“看不見的手”的重要補充，旨在推動特定產業快速發展和產業結構轉型升級，日本、美國、德國等國在汽車、電子信息、機械制造等領域廣泛采用了以政府補貼、研發資助、稅收激勵等為工具的產業政策，促進了對應行業的快速發展，涌現出一大批具有國際競爭力的跨國公司。產業政策是國家或政府為了實現某種經濟和社會目的，以特定產業或結構調整為目標，通過對特定產業的保護、扶持或結構性政策等，直接或間接干預商品、服務、金融等市場形成和市場機制的政策總和。從產業政策的具體類型來看，根據政策實施范圍、干預程度，產業政策可分為選擇性產業政策和功能性產業政策。選擇性產業政策通常以直接干預市場和扶持特定企業為特征；功能性產業政策則更為強調市場機制在產業發展中的積極作用，在不扭曲價格信號的條件下推動特定產業高質量發展和產業結構調整。從產業政策的理論依據來看，發達國家實施產業政策主要基于幼稚工業保護理論，德國和美國從19世紀開始對民族工業采取財政補貼和稅收激勵政策，形成國內特定產業的發展基礎。產業政策在后發國家實施的重要理論依據是“雁陣模式”，即通過進口先進的資本品和中間品，促進出口導向和進口替代戰略相結合，推動本國制造業跨越式發展。從產業政策的實施效果來看，基于發展中國家的經驗證據在選擇性產業政策的正向作用方面并未獲得一致結論，相關研究表明產業政策對制造業發展可能同時存在正向促進作用和負向抑制效應。產業政策可能會提升市場競爭水平，促進資源更有效配置，進而優化企業生產率、績效等指標，推動地方產業結構升級，但也可能一定程度上抑制市場競爭，降低資源配置水平，不利于企業生產率、加成率等指標的提升。現有文獻主要聚焦于以功能性產業政策和選擇性產業政策為代表的傳統產業政策的實施效果及應用，部分文獻關注了全球價值鏈分工視角下的產業政策，但對產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的研究還較為缺乏。產業鏈供應鏈不同于基于產業間、產業內分工形成的網絡，它是由產品的生產、交換、流通、分配通過“片段化”鏈式集合形成的模組化的鏈式網絡結構，其現代化水平的提升有著特殊的規律。研究如何構建合理的產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策，具有重要的理論意義與現實意義。

一、實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的目標指向

產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策是產業政策的一種形態，與其他類型的產業政策一樣，其實施的基本目標是促進產業結構調整和產業升級。但與其他類型的產業政策相比，新發展格局下的產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策有其特殊的要求，即要以創新發展為引領，以附加值提升為目標，以自主可控性增強為前提，以數字化轉型為特色，以綠色化轉型為手段，更加注重從“跟跑”為主向“并跑”“領跑”轉型，從效率優先向兼顧效率和安全轉型。

（一）促進產業鏈供應鏈發展動力的轉型

新發展格局下，實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策要以創新發展為引領，有效激發創新主體活力，充分實現科技自立自強。一是要求提升產業鏈供應鏈最前端戰略科技力量。在世界科技發展的“無人區”勇于開拓，確保我國在新一輪科技革命和產業變革中多個領域處于“領跑者”地位。現階段，我國尚未將制造業第一大國的優勢有效轉化為制造業強國優勢，部分核心環節、關鍵設備和關鍵技術受制于人，新一代信息通信、新能源、新材料、工業核心零部件等領域的供應生產能力不足。核心領域技術往往需要持續性的長期培育，難以通過市場優勝劣汰法則自然培育，需要通過實施關鍵核心技術攻關工程，進一步增強針對產業薄弱環節的基礎制造能力，在基礎零部件、基礎工藝、關鍵基礎材料等影響我國產業鏈供應鏈現代化水平提升的重要環節上取得突破，不斷破解類似高精度光刻機等產業鏈供應鏈“卡脖子”問題。二是要求提升產業鏈供應鏈次前端應用創新水平。次前端的基礎性技術創新能力決定了產業鏈整體的競爭力和創新應用的未來前景，但次前端產業具有典型的公共產品與公共技術特征，其理應成為國有企業公共創新的重要方向。三是要求優化產業鏈供應鏈創新發展的體制機制。一段時期內，一個國家實現創新驅動的內涵型經濟增長，可以通過引進技術的方式來實現，但一個國家越發達、離國際前沿技術越近，則依靠引進技術方式實現內涵型經濟增長的可能性越小，對通過自主創新的方式實現內涵型經濟增長的需求越大。當前產業政策側重戰略性新興產業、現代服務業等，重點聚焦于特定產業門類或代表性企業，缺乏有效針對產業鏈供應鏈“片段”、關鍵環節而實施的產業政策，制約了產業政策創新效果的發揮。為此，需要加快制定產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策以適應產業鏈供應鏈分工發展的新要求，探索促進產業鏈上下游、大中小企業融通創新的具體政策安排，以更好地發揮政府在產業鏈供應鏈創新中的作用。

（二）提升國內產業鏈供應鏈附加值率

新發展格局下，實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策要以附加值率提升為目標，全面提升企業在全球產業鏈供應鏈體系中的競爭力。一是要求進一步增加出口國內附加值率。提升產業鏈供應鏈現代化水平要求一個國家推動產業鏈供應鏈向高附加值延伸，強化其產業嵌入全球價值鏈各環節的增值能力，以實現在全球價值鏈的地位提升。產業鏈供應鏈現代化要求我國出口國內附加值率穩步提升，逐步接近發達國家平均水平，提升出口貿易獲利能力。結構上，要求增強重點環節和核心部件的國內自給率，在技術創新的基礎上，逐步實施產業創新、模式創新、業態創新，不斷提升我國資本品和中間品市場占有率；質量上，要求在強化我國關鍵資本品和中間品性價比的前提下，進一步強化在產品質量上的國際競爭力；區域分布上，要求強化中西部地區產業配套能力，形成東中西部協同發展的有利局面，將加工制造環節盡可能留在境內以發揮就業效應，夯實我國產業鏈供應鏈齊全的優勢。二是要求突出優化下游品牌營銷環節附加值占比。產業鏈供應鏈上下游存在正向關聯效應，我國仍有較大的內需潛力尚未充分激發，主要原因在于國內商品種類、質量和品牌與國際先進水平相比仍有一定差距，制約了下游產品的附加值提升。終端需求質量提升通過下游最終品生產企業傳遞至上游，誘致上游企業通過轉型升級提供質量更高、種類更多的資本品和中間品。終端需求通過最終品生產企業與上游企業聯動，共同提升最終產品的附加值。

（三）增強產業鏈供應鏈自主可控能力

新發展格局下，實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策要以自主可控性增強為前提，著重破解關鍵領域“卡脖子”難題。一是要求增強產業鏈供應鏈韌性。全球供應鏈能夠發揮不同區域的比較優勢，實現生產成本節約、生產效率提高。但緊密的聯結關系導致供應鏈風險在不同區域間快速傳播，使得國際環境日趨復雜，不穩定性和不確定性明顯增強。在不可控外部沖擊風險增大的情況下，經濟韌性強弱是衡量一個國家經濟基本面好壞和抗風險能力大小的重要指標，增強產業鏈供應鏈韌性對一國經濟發展具有重要意義。二是要求強化產業鏈供應鏈穩定性。我國在向中高端產業領域邁進的過程中面臨著發達國家的競爭壓力，產業結構的轉型升級面臨發達國家的擠壓，導致產業鏈供應鏈較易出現“斷鏈”“掉鏈”“堵鏈”現象。如果我國對因“雙重擠壓”而帶來的挑戰應對不當，產業結構與要素稟賦結構之間的良性互動鏈條就會受到損害。因此，在產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的目標指向上，要求增強產業鏈供應鏈自主可控能力以及對于重大風險沖擊的防范和應對能力，確保產業鏈供應鏈在遭受外部重大沖擊時不斷鏈、不掉鏈、不堵鏈。

（四）加快產業鏈供應鏈數字化、綠色化轉型

新發展格局下，實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策要以數字化轉型為特色，全面提升產業鏈供應鏈數字化水平。一是要求強化數字經濟核心技術基礎能力。新一輪科技革命和產業變革的最重要特征是推進了數字產業化和產業數字化，數據成為一種新型生產要素。這對于產業鏈供應鏈的現代化具有特殊的意義，原因在于產業數字化和數字產業化縮短了上下游企業間的信息距離，促進了生產要素投入與市場需求的精準對接，實現了產銷一體化；數字化推動人、設備和系統等要素的連接，形成新的企業價值創造鏈；加速企業的數字化轉型，將大量隱性知識顯性化，壓縮企業間技術溢出、知識交流的時空距離。因此，在產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的目標指向上，要求加強高端芯片、操作系統、人工智能、關鍵算法、傳感器等關鍵領域的數字化底層硬件和技術基礎能力，以及在量子計算、神經芯片等前沿技術領域超前儲備一定技術能力。二是要求提升產業鏈供應鏈數字要素投入與產出水平。數字要素與傳統生產要素深度融合催生新的數字業態、生產模式，使得經濟活動的價值創造更為豐富和高效。推動先進制造業與現代服務業更好地融合發展，離不開大數據和云計算等數字化技術。三是要求促進數字化與智能化相結合。產業鏈供應鏈現代化的新型渠道是數字化、智能化與制造業高度融合，服務型制造和智能制造發展水平的提升持續拓寬了終端需求。因此，在產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的目標指向上，要求推動產業鏈供應鏈數字化與智能化有機結合，普及智能制造新型生產模式，推動數字化技術全面賦能制造業產業鏈供應鏈全流程，依靠大數據和云計算等數字化應用增強產業鏈供應鏈供給與需求的更高效匹配。

新發展格局下，實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策要以綠色化轉型為手段，助力實現“雙碳”目標。深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，推動綠色發展。生態文明是“五位一體”總體布局的重要組成部分，實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策必須具備可持續發展的內涵。一是要求推動產業鏈供應鏈中傳統制造業綠色化改造。重點推動促進就業的勞動密集型產業綠色化改造，采用節能環保技術全面革新傳統產業生產流程，綜合運用數字化技術提升相關產業流程優化度，鼓勵工業廢水處理后循環再利用，降低這類產業的能耗水平。二是要求推動產業鏈供應鏈中新興產業綠色化升級。產業綠色化升級并非單一領域的綠色化，而是強調全領域、產業鏈供應鏈整體的綠色化，包括綠色創造、綠色設計、綠色采購、綠色制造、綠色流通、綠色金融、綠色消費、綠色管理等，改進綠色化產業生產工藝和技術，優先在新興產業領域建立健全線上線下融合、流向可控的資源回收體系。三是要求推動產業鏈供應鏈中綠色化關鍵技術研發創新。當前我國的工業體系綠色化升級中仍有不少關鍵技術和設備對國外依賴較大，創新能力不強的問題仍較突出，這在一定程度上限制了其滿足人民日益增長的對綠色產品、綠色服務需求的能力，對推動供給體系形成對國內需求的適配性和對需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡產生了較大約束。因此，在產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的目標指向上，要求將產業綠色化創新作為“十四五”時期提升產業鏈供應鏈現代化水平的重點，推進節能環保、清潔生產、清潔能源等核心技術研發創新。

二、實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的必要前提

實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策需要兩個必要前提：一是產業鏈分工，二是傳統產業政策無法適應產業鏈供應鏈現代化的要求。現階段我國已經具備這兩個前提，而且這兩個前提不會因某些外部沖擊的存在而消失。

（一）前提之一：產業鏈分工

產業政策建立在社會分工的基礎上，產業鏈分工構成實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的第一個前提。產業分工的歷史演進是從產業間分工、產品分工再到產業鏈分工，體現的是產業分工的不斷深化。當今世界雖然正經歷百年未有之大變局，新技術革命、國際經貿摩擦和新冠肺炎疫情使全球產業鏈供應鏈格局呈現一些新特征，但可以預期的是，這些因素不會對產業鏈分工這種分工形態造成顛覆性影響，產業鏈分工在未來一段時期內仍將是產業分工的基本形態，實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的第一個前提仍然不會改變。

第一，新技術革命將促進產業鏈分工的進一步深化。地區間產業分工存在多種形態，如產業間分工、產業內分工和產業鏈分工。地區間產業間分工表現為產業與產業之間的分工，如工業與農業的分工；地區間產業內分工表現為產業內不同產品類型的分工，如不同的地區都生產汽車，但生產汽車的類型并不一樣，有的地區生產高檔汽車，有的地區則生產廉價汽車；產業鏈分工表現為產品生產的各個環節的分工，其最典型的形式是模塊化分工。模塊化這一概念最早與模塊化設計有關。就產品設計的角度而言，將復雜的產品設計、軟件開發或生產制造流程不斷分解為標準化的、具有特定功能的模塊過程就是模塊化設計。由模塊化設計催生的模塊化分工最早出現在工廠內部，這種分工由工廠拓展到地區之間，是隨著信息技術的進步以及全球貿易治理體系的變化引致的交易成本下降和技術進步引致的運輸成本下降而出現的。以模塊化為典型代表的產業鏈分工是隨著信息技術革命的發生和深化而出現的。新技術革命以數字化、網絡化、智能化、綠色化為核心特征，它可能對發達國家與發展中國家在產業鏈分工中的角色和位置造成影響，但因為數字化、網絡化、智能化技術的進步將更大程度地降低模塊化設計的技術成本、大大降低模塊交易的交易成本，由此新技術革命并不會中斷產業鏈分工的趨勢，而是會進一步推動產業鏈分工趨勢的深化。

第二，提升關鍵環節和關鍵技術的控制力成為西方發達國家深化“再工業化戰略”的新方向。傳統全球產業分工依據的是靜態比較優勢，發達國家、發展中國家分別占據研發設計和市場營銷、生產制造環節，發達國家的制造業向發展中國家轉移，發達國家制造業在全球的比重不斷下降。2008年國際金融危機爆發后，不少西方國家開始推行“再工業化戰略”,但總體而言并不成功。雖然如此，發達國家仍未放棄其“再工業化”的努力，但受到國際經貿摩擦和新冠肺炎疫情影響，發達國家的“再工業化”戰略出現了新動向，其推進的方式和戰略取向發生重大變化。發達國家，特別是美國，將安全概念極端化，以產業分工的安全因素為借口推動全球產業分工的“俱樂部化”，力圖以控制關鍵環節和核心技術、增強供應鏈韌性掌控全球工業化的主導權，推行霸凌主義，以此實現其籌劃已久但未取得明顯成效的“再工業化”戰略目標。對關鍵環節、關鍵技術的控制權爭奪，將成為新一輪國際競爭的焦點。

第三，經濟合作區域化趨勢的加強并不會改變產業鏈分工的基本形態。近年來，各經濟體通過簽訂區域貿易協定強化區域合作的趨勢有所加強。美國通過《美加墨協定》（USMCA）強化北美的區域產業分工格局，推動墨西哥等美洲發展中國家成為生產制造環節中心；歐盟與日本和越南等亞洲國家簽署自由貿易協定（EPA和EVFTA），強化彼此間產業鏈供應鏈分工合作；東亞、東南亞通過區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）等自由貿易協定進一步深化以貨物貿易為主的分工格局。產業鏈供應鏈區域化態勢受新冠肺炎疫情的影響和部分發達國家極端化產業安全風險的沖擊，短期內呈現強化趨勢。但無論雙邊、多邊貿易協定如何變化，區域間分工合作關系如何變化，對區域間產業鏈供應鏈分工協作的這一基本形態都不會造成顛覆性影響。雙邊或多邊貿易協定，只會通過有效的制度安排進一步強化產業鏈的分工協作關系。

（二）前提之二：傳統產業政策無法適應產業鏈供應鏈現代化的要求

產業鏈分工形態的出現，為實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策創造了必要前提，但不是充分前提。從產業政策所依賴的社會分工基礎來說，產業政策可以分為基于產業間分工的產業政策（這里稱之為傳統產業政策）、基于產業鏈分工的產業政策。如果傳統產業政策在產業鏈分工背景下仍能有效發揮推進產業鏈供應鏈現代化的作用，那么政府就無需用產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策替代傳統產業政策，此時雖然有社會分工呈現產業鏈分工形態，產業政策仍可沿襲傳統，但如果傳統產業政策不能適應產業鏈供應鏈現代化的新要求，則需進行適應性調整，這構成了實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的第二個前提。

第一，傳統產業政策與產業鏈供應鏈協同創新發展的要求不相適應。傳統產業政策的重點在于推動特定產業的跨越式發展和產業結構調整，傳統產業政策中也包含了產業創新的相關內容，但是對產業鏈供應鏈各環節創新行為的協同性重視不夠。事實上，在當前全球產業分工格局下，產業鏈上游核心環節的創新能力決定了下游產業創新的自主可控性，產業鏈中下游應用層面的創新能力反作用于產業鏈上游創新的有效性并提供必要的創新市場規模。一是傳統產業結構政策推動協同創新的有效性不強。產業鏈結構政策的重點在于優化產業鏈上下游各類行業的結構，提升產業鏈上游研發設計部門和產業鏈下游品牌營銷部門的質量和效率，推動戰略性新興產業等前沿產業結構優化、布局合理，提升前沿產業中基礎研究部門的占比，強化產業鏈供應鏈下游部門的國際化水平，而傳統產業政策缺乏促進產業鏈上下游重點部門結構優化的相關舉措。二是傳統產業組織政策推動協同創新的有效性不強。競爭是市場經濟的靈魂和最大優勢，傳統產業政策實施未能充分考慮產業鏈各環節企業的競爭形式，更為重視上游企業市場競爭力的提升，而缺乏對中下游企業的促進作用，這不利于產業鏈中下游生產制造和營銷推廣等環節的創新，一定程度上也弱化了產業鏈上游原始創新的有效市場轉化和對生產制造環節的支撐作用。同時，缺乏從產業鏈供應鏈角度推動“鏈主”型企業和中小企業的協同性安排。三是傳統產業技術政策推動協同創新的有效性不強。產業鏈技術政策的重點在于提升產業鏈技術進步水平，推動產業鏈上下游技術引進、研究開發等。傳統產業政策側重下游終端企業“引進消化吸收再創新”，缺乏對上游研發部門的創新激勵舉措，產業鏈與創新鏈脫節現象較為明顯，事前選定的研發技術路徑缺乏市場競爭檢驗，難以將技術創新成果高效地進行產業化應用。

第二，傳統產業政策與有效提升產業鏈供應鏈附加值率的要求不相適應。發展中國家在實施傳統產業政策時，側重通過政策引導發揮靜態比較優勢以實現產業轉型升級，而對提升國內產業鏈供應鏈附加值率缺乏必要關注。一是傳統產業政策強調推進產業發展壯大，側重從規模層面推進產業發展，但是忽視了產業發展對國家收益的貢獻度，即產業發展的真實收益。在全球出現產業鏈分工的背景下，傳統產業政策會引致發展中國家通過加工貿易等形式嵌入全球價值鏈，迅速做大按傳統貿易方式計算的產業規模。很多按傳統貿易方式計算做得很大的產業，在扣除國外中間品投入后，產業規模嚴重縮水。這種以發揮靜態比較優勢嵌入全球價值鏈的方式雖然能在較短的時期內推動本國產業規模的擴大，但也容易陷入“比較優勢陷阱”，不利于實現產業鏈供應鏈分工地位動態躍遷，容易陷于“低端鎖定”。二是對關鍵環節提升產業鏈供應鏈附加值率的放大作用缺乏重視。傳統的選擇性產業政策以不同產業對經濟發展的影響不同為前提，進而選擇規模較大的產業進行扶持，例如，扶持通過投入產出表分析產業的帶動效應而篩選出的主導產業，扶持通過新結構主義的方法即通過分析經濟發展水平相似或水平較高國家的產業結構而確定的產業，扶持通過產品空間方法而選擇的產業升級成本最低的產業，等等。傳統的功能性產業政策不以選擇某類重點產業進行扶持以避免市場失靈（如協調失靈、信息失靈等）為基本取向。因此，無論是采取選擇性產業政策還是功能性產業政策，如能得到有效執行，都會促進產業鏈供應鏈附加值的提升，但在產業鏈分工背景下，這兩類產業政策都忽視了關鍵環節在產業鏈供應鏈附加值提升中的放大作用。在資源有限的條件下，并不能精準地將有限的資源投入作用發揮最大的環節，降低了投入效率。事實上，決定產業發展的關鍵性因素是對產業鏈上游關鍵技術和核心環節的掌握能力。發展中國家容易忽視產業鏈上游和下游關鍵環節的發展，特別是研發設計和營銷推廣等核心環節，降低了通過全球價值鏈分工而獲利的能力。三是忽視了上下游各環節對產業鏈供應鏈現代化的促進作用。傳統產業政策忽視了產業鏈供應鏈的效率和附加值實際上是由產業鏈上下游各環節共同決定的客觀事實，容易造成上下游環節和中游生產制造環節脫節，這一方面使得本國的生產制造環節變成發達國家跨國公司控制的全球產業鏈供應鏈的附屬，在利潤獲取上處于不利地位；另一方面降低了上下游關鍵環節的潛在市場規模，使本國難以獲得由潛在市場規模而引致的效率提升收益。

第三，傳統產業政策與統籌效率和安全的要求不相適應。在國際環境不穩定性和不確定性明顯增強的背景下，全球產業分工既有格局面臨顯著沖擊，統籌效率和安全成為提升產業鏈供應鏈現代化水平要實現的重要目標，傳統產業政策以發展為基本目標，忽視了發展的安全性。一是忽視全球產業鏈供應鏈的安全風險。無論是產業間分工，還是產業鏈分工，都會存在風險，但在傳統的風險管理中，政府重點關注的是宏觀經濟風險，這導致傳統產業政策對產業鏈供應鏈可能產生的風險重視不夠。產業鏈供應鏈具有網絡化特點，各環節、鏈條環環相扣、相互交織、互相影響，當面臨大的沖擊時，就會迅速傳導，產生一系列連鎖反應，對整個國民經濟形成更大的沖擊。產業鏈供應鏈風險的生成機制有其特殊性，對其風險因素的忽視可能會造成極大的損失。二是傳統產業政策針對產業整體進行施策的特征，導致無法對關鍵節點和關鍵鏈路上的風險進行提早識別和統籌防范，難以避免局部風險、微觀風險演化成產業鏈供應鏈的整體風險。三是缺乏兼顧產業鏈效率和安全的具體舉措。傳統產業政策大多關注的是通過財政稅收等政策工具影響特定產業的發展問題，而對如何通過政策工具影響產業鏈安全性，特別是促進產業鏈效率和安全的有機統一關注不夠。具體而言，選擇性產業政策可能側重特定產業的效率而忽視了安全性，功能性產業政策關注安全性但忽視了效率和安全的兼容性。

三、有效發揮產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策作用的建議

自“十四五”規劃將提升產業鏈供應鏈現代化水平放至突出位置后，我國推出的典型產業規劃都包含了產業鏈供應鏈現代化的相關內容。為了提升區域產業鏈供應鏈現代化水平，各地相繼出臺了與產業鏈供應鏈現代化水平提升相關的規劃或政策措施。但現已出臺的相關提升產業鏈供應鏈現代化的產業政策，與提升產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的要求相比，仍存在不相適應的地方，需要進一步優化。

（一）增強產業鏈供應鏈協同創新政策的核心作用

產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的首要目標是推動產業鏈供應鏈創新，其側重點在于提升產業鏈供應鏈上下游協同創新水平，推動產業鏈和創新鏈上下游深度融合，提高“鏈主”型企業和“專精特新”中小企業的創新發展水平，破解產業鏈與創新鏈脫節、企業創新行為“條塊化”分割等突出問題。

第一，推動創新政策更好地適用于產業鏈供應鏈創新。推動研發費用加計扣除政策適用于產業鏈供應鏈協同創新要求，引入第三方評價機構進行創新增加值評估，科學、合理劃分研發費用使用比例，將產業化應用水平作為考核上游國有企業生產績效的重要內容，推動形成上下游聯動、國有企業與非國有企業協同創新的新局面。調整以特定企業為對象的高新技術產業認定標準，根據產業鏈供應鏈貢獻度，試點認定高新技術產業鏈供應鏈，鼓勵和支持設立產業鏈供應鏈創新保險類產品。

第二，推動產業鏈供應鏈各環節融通式創新，注重發揮“鏈主”型企業的引領帶動作用。在關鍵共性技術研發、戰略性產業路徑開發、市場營銷推廣等方面發揮“鏈主”型企業的關鍵性作用。引導“鏈主”型企業與“專精特新”中小企業實施融通式創新，整合中小企業原始創新和平臺型企業產業創新優勢資源，不斷提升我國創新鏈的自主可控性。

第三，推動產業鏈供應鏈數智化創新轉型。在推動產業鏈供應鏈數智化創新中試點科技創新券制度，實施科技型中小企業扶持計劃，重點聚焦產業鏈供應鏈數智化轉型形成一批建設樣板，試點科技型平臺企業數智化轉型項目政府采購制度，支持國有大型企業設立內部數智化轉型部門，推動業務流程再造和創新鏈體系優化，支持各地區結合區域產業鏈供應鏈發展實際，推出地區數字經濟促進計劃。充分發揮都市圈和城市群高端供給和高端需求的引領和帶動作用，將產業鏈供應鏈數智化創新轉型水平納入地方經濟發展水平考核指標。

（二）增強產業鏈供應鏈協同效率政策的導向作用

產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的關鍵目標是推動產業鏈供應鏈效率提升，側重點在于提升產業鏈供應鏈上下游整體效率，推動產業鏈供應鏈上下游協同發展，通過產業鏈供應鏈內部資源的更有效配置提升整體效率。

第一，強化競爭政策的基礎性地位。與產業政策相比，競爭政策具有基礎性地位。實施產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策，需協調好其與競爭政策之間的關系。在協調產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策與競爭政策的關系上，我國仍存在以下問題：一是競爭政策的基礎性地位尚未確立。在傳統產業政策中，企業主體主要追求價值創造，大企業與小企業之間存在競爭關系，但產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策強調產業鏈之間協調發展，大企業和小企業之間既存在競爭又存在合作，更加強調公平、平等的競爭政策。而選擇性產業政策實施過程中未能有效兼顧反壟斷和反不正當競爭，部分大型企業依靠市場勢力獲取產業政策支持，通過產業政策提供的資源優勢進一步弱化市場競爭，強化其壟斷地位。二是產業政策實施程度較強與競爭政策相對較弱并存。我國競爭政策的實施長期處于多頭管理、執行較弱的狀態。以反壟斷執法為例，2018年之前國家工商行政管理總局、國家發展和改革委員會、商務部等分別負責非價格、價格、經營者集中行為的反壟斷調查，未能形成必要的職權統一，2018年國家市場監督管理總局成立后這一情況才得以初步改善。三是產業政策實施中缺乏必要的競爭審查機制。我國產業政策實施涉及國家發展和改革委員會產業發展司、工業和信息化部產業政策司等相關部門，政策制定過程中缺乏必要的競爭審查機制，政策執行過程中缺乏監督管理機制，這與確立競爭政策基礎性地位的改革要求不符。針對競爭政策基礎性地位仍未完全確立的狀況，我國須將競爭政策作為產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策實施的前提和基礎，設立產業政策競爭審查機制，將反壟斷和反不正當競爭作為產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的重要內容。推動產業鏈供應鏈知識產權保護制度建設，提升全國統一大市場建設水平，推動創新要素實現區域內自由流動，進一步提升研發設計、金融服務、品牌營銷等制造服務對內對外開放水平，鼓勵外資和民營企業公平參與市場競爭，提供更多種類、更高質量的服務。

第二，推動數量指標向質量效益指標轉換。盡量減少產業政策中對產業發展數量和規模的要求，將產業政策實施重點轉向推動產業鏈供應鏈質量效益提升，引入“事后”產品質量和效益的主觀和客觀評價指標，通過大數據分析消費者滿意度等售后信息，推動產業政策由“雪中送炭型”向“錦上添花型”轉變，鼓勵和支持企業堅守主業做精做深。

第三，降低產業鏈供應鏈上下游運營成本。發揮“鏈主”型企業作用和數字平臺優勢，精準分析產業鏈供應鏈上下游的堵點和痛點，重點聚焦上下游對接度較低、交易成本較高的環節，采用強化第三方應用和產業鏈上下游協同攻關的方式進行破解，設立產業鏈供應鏈共性問題攻關項目，原則上要求財政資金資助的項目成果向社會公眾公開，用以點帶面的方式全面提升產業鏈供應鏈上下游運營成本。

（三）增強產業鏈供應鏈協同安全政策的保障作用

產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的重要目標是推動產業鏈供應鏈安全發展，側重點在于整合產業鏈供應鏈上下游力量，協同破解關鍵領域和核心環節的“卡脖子”問題，提升國際經貿摩擦、新冠肺炎疫情等外部沖擊帶來的不確定性的應對能力，穩定產業鏈安全。

第一，鞏固我國產業鏈供應鏈齊全優勢。探索建立多種形式的產業鏈“鏈長制”。充分發揮我國生產制造環節的長板優勢，鼓勵和支持企業通過數字化轉型和智能化生產等新型模式全面改造生產制造環節。聚焦補齊我國上游環節“卡脖子”技術短板，將“卡脖子”技術清單作為重點項目清單，推動產業鏈供應鏈上下游企業采取“揭榜掛帥”和“賽馬”等方式參與解決“卡脖子”技術問題。

第二，支持國內企業實施“備份技術”開發。設立國家層面“備份技術”創新基金項目，鼓勵產業鏈供應鏈上下游企業共同申報，引入后期激勵機制。將國家的前期投入作為風險投資，后續投入則根據第三方評估的實施效果來提供。對于財政支持的“備份技術”開發成果，應允許產業鏈上下游企業共享。推進政府與社會資本合作（PPP）適用“備份技術”開發。鼓勵基于同一產品開發的多種技術路徑研究，支持不同行業的企業開展交叉創新研究。

第三，強化引進外資和對外投資安全審查。推動《外商投資法》盡快落實落地，建立健全引進外資和對外投資安全審查機制。對涉及戰略性產業的涉外合作，實行中方控股原則，科學實施技術出口許可。對境內外企業實施“積分制”熔斷管理，多次涉及安全審查問題的企業，暫停其對外經貿活動權限，強化跨國公司境內行為的屬地化管理，實施競爭中性的安全審查機制。

（四）發揮好產業鏈供應鏈協同數字化、綠色化加速轉型的賦能效應

產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策要充分適應“雙碳”目標和新技術革命的基本要求，充分發揮產業鏈供應鏈協同數字化、綠色化加速轉型的賦能效應。

第一，推動產業鏈供應鏈數字化加速轉型。加快物聯網、大數據、邊緣計算、區塊鏈、5G、人工智能、增強現實等供應鏈新技術集成應用，推進數字化供應鏈加速發展；積極推廣應用需求預測系統、自動排產系統、智能補貨系統、分銷管理系統，提高供應鏈透明度與可控性；積極完善各類供應鏈平臺，充分發揮供應鏈平臺的資源集聚、供需對接和信息服務功能，構建產業鏈供應鏈發展新生態。

第二，開展綠色制造體系建設，建設綠色、低碳脫碳供應鏈。探索建立產業鏈供應鏈上下游生態補償機制，盡快將區域生態補償機制引入產業鏈供應鏈建設中。按照產品全生命周期理念，發揮核心龍頭企業的引領帶動作用，大力推行產品全生命周期綠色、低碳脫碳管理。強化供應鏈的綠色、低碳脫碳監管，鼓勵采購綠色、低碳脫碳產品和服務，大力推動形成綠色、低碳脫碳制造供應鏈體系。積極推動綠色、低碳脫碳物流體系。大力倡導綠色、低碳消費理念，培育綠色消費市場。鼓勵流通環節推廣節能、低碳零碳技術。大力推動逆向物流體系建設。鞏固完善基于供應鏈的廢舊資源回收利用平臺，優化供應鏈逆向物流網點布局，促進產品回收和再制造發展。大力推動企業環境和碳排放信息公開。提高倉儲物流設備自動化、智能化建設水平，優化倉儲作業流程，推動物流鏈降本增效。

（五）發揮好對外開放與產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的協同效應

產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策需要推動開放合作深入發展，不斷提升產業政策促進產業鏈供應鏈開放合作的針對性和有效性，推動開放政策更好地與產業鏈供應鏈現代化相銜接。

第一，推動共建“一帶一路”倡議與產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的協同。將產業鏈供應鏈合作作為共建“一帶一路”倡議的重點方向，從產業鏈供應鏈的創新、效率和安全三個方面推動共建“一帶一路”倡議的優化。探索在“一帶一路”區域發放科技創新券，區域內企業可以實現更為便捷的創新融資，試點區域內外資企業協同創新的激勵政策。鼓勵與“一帶一路”沿線國家的企業設立產業鏈供應鏈上下游效率增進機制，對成本節約效果明顯的產業鏈供應鏈采取稅收減免措施。盡快設立區域內關鍵技術與產品目錄，鼓勵區域內企業通過協同創新方式集中攻關，試點境外研發經費適用境內加計扣除政策，引導銀行等金融機構推出產業鏈供應鏈安全性融資。

第二，推動自由貿易試驗區建設與產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的協同。將自由貿易試驗區作為產業政策與競爭政策有效互動的關鍵區域，試點競爭政策快速審查機制，對違反《反壟斷法》和《反不正當競爭法》的行為實施懲罰性賠償措施，探索政府出資構建產業集群公共技術研發平臺，推動區域內利用財政資金購置的重要科研設備共享，設立區域高校科技創業園，率先試點科技創新券在企業與科研院所自由流通。試點創新要素如高端人力資本柔性化使用制度，降低高端創新人才的個稅起征點和邊際稅率。設立產業政策實施“最多跑一次”綜合服務中心，進一步降低企業的交易成本。

第三，推動自由貿易區網絡建設與產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的協同。優先推進《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）落實，充分發揮這一自由貿易協定對產業鏈供應鏈現代化的引導作用，增強產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的合規性檢查和完善，推動區域內產業鏈供應鏈充分整合，建立區域內產業鏈供應鏈現代化建設基金，發揮亞洲基礎設施投資銀行融資功能，鼓勵區域內開展產業鏈供應鏈創新合作。加快推進中日韓自由貿易協定生效落實，發揮超大規模市場優勢，引導中日韓產業鏈供應鏈合作。積極參與《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），充分發揮我國在電子支付、地理定位、云計算、AI平臺、移動互聯網等產業和技術上的比較優勢，通過“數字基建援外”強化我國在亞太地區的數字貿易影響力，并積極與“一帶一路”沿線國家開展數字貿易治理合作，助力發展中國家發展本地數字經濟應用生態，提高我國在數字貿易治理領域中的話語權，將數字經濟優勢全方位融入產業鏈供應鏈競爭優勢的提升過程。

（六）發揮好現代化產業鏈供應鏈協同治理體系的治理效應

新發展格局下，產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的重要目標是有效發揮現代化產業鏈供應鏈協同治理體系的治理效應，從而有效推動產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策的協同優化，引導全球產業鏈供應鏈治理變革。

第一，有效推動產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策協同優化。產業鏈政策的重點在于聚焦產業鏈上下游環節，推動上游研發設計、中游生產制造、下游營銷推廣等環節形成暢通循環，推動產業鏈政策向提升產業鏈供應鏈創新水平方向精準施策，助力效率提升、質量升級、動力轉換，推動產業鏈發展和安全相協調，將產業政策的重點由支持單一產業、單一技術轉向支持產業鏈供應鏈整體及其對應的具體環節。

第二，以全球命運共同體理念引領全球產業鏈供應鏈治理變革。建設性推動以WTO為代表的全球經貿體系改革，促進新興市場國家在全球產業鏈供應鏈中享有與發展地位相匹配的政策影響力。積極參與和主導區域自由貿易協定，推動以亞太地區為主體的區域產業鏈供應鏈治理體系，積極貢獻共商共建共享的中國方案，促進我國由重要的國際貿易樞紐向重要的制度引領者和貢獻者轉變。強化培育我國新興產業領域的跨國公司，鼓勵和支持具有實力的企業“走出去”參與全球市場的競爭與合作，發揮其在全球產業鏈供應鏈治理中的微觀主體作用。

第三，率先推動關鍵領域產業鏈供應鏈治理體系現代化。促進低碳環保、數字經濟、高端裝備制造等關鍵產業鏈供應鏈治理體系現代化，積極推動新興產業擴大開放，對標國際高水平自由貿易協定，促進產業鏈供應鏈現代化導向型產業政策和競爭政策相協調。強化關鍵產業鏈供應鏈體系上下游協同創新，基于市場經濟原則形成產業鏈供應鏈“鏈主”，確保關鍵領域的自主可控。推動能源礦產等戰略性資源產業鏈供應鏈治理體系現代化，以安全為優先發展原則，促進國內領軍企業形成上游采掘、中游生產、下游綜合應用于一體的全產業鏈運營模式，強化對下游制造環節的正向溢出效應。