河南省資產管理與預算管理結合機制研究現狀梳理

李建芳

（河南財政金融學院，鄭州 450046）

1 政策制定情況

1.1 明確提出預算管理和資產管理相結合的理念（2006—2010年）

2006 年，財政部印發了《行政單位和事業單位資產管理辦法》（財政部令第35 號、36 號），明確提出了資產管理和預算管理相結合的新理念。2007 年，河南省政府發布了《河南省行政事業單位國有資產管理辦法》（河南省政府第108 號令），明確了資產管理活動應當遵循的三個原則：資產管理與預算管理相結合、資產管理與財務管理相結合、實物管理與價值管理相結合；明確了財政部門、行政單位、事業單位三個層面上的管理機構和職責；明確了資產配置的原則、標準和審批程序；規范了資產使用、資產處置應遵守的流程和制度；明確了資產評估和資產清查的范圍、內容和規定等。2006 年，財政部制定了《行政事業單位資產清查核實管理辦法》（財資〔2016〕1 號），河南省財政廳據此印發了《河南省行政事業單位資產核實暫行辦法》（豫財辦資〔2007〕15 號）。關于資產清查，鑒于出現有資產不滿足履行職能需要時的資產處置問題，河南省出臺了《關于明確省級行政事業單位申請使用資產處置收入程序問題的通知》（豫財辦資〔2009〕39 號）和《關于明確省級行政事業單位國有資產處置和對外有償使用收入管理有關問題的通知》（豫財資〔2010〕168 號）等相關文件，對行政事業單位的國有資產處置程序進行了規范。

1.2 加強資產管理與預算管理相結合的試運行階段（2011—2017年）

2010 年12 月河南省政府出臺了《河南省省級行政事業單位國有資產配置管理暫行辦法》（豫政辦〔2010〕137 號），明確了資產配置的概念和原則、審批的流程和程序、資產配置的條件和程序；提出了建立省級政府公物倉的計劃。省政府印發了《河南省省級公物倉管理暫行辦法》，界定了資產配置的一般標準，強調了資產配置執行過程的管理監督工作等相關內容，對加強資產管理發揮了重要作用，體現了資產管理與預算管理、財務管理的有機結合。2011 年，河南省財政印發了《河南省省級事業單位通用資產配置標準（試行）》《進一步加強省級行政事業單位臨時性資產配置管理的通知》等多個加強資產配置方面的配套性文件；2014 年，河南省政府印發了《關于加強省級預算管理盤活財政存量資金的通知》（豫政辦〔2014〕54 號）和《河南省省級財政專項資金管理辦法》（豫政辦〔2014〕16 號）。幾年來，河南省行政事業單位資產管理工作取得了明顯成效，確立了“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體系，初步構建了管理制度框架，逐步規范資產配置、使用、處置等各環節的管理。但各級財政部門與相關部門之間管理職責沒有很好落實，制度體系不夠健全，資產管理與預算管理相結合機制有待進一步完善。2015年，財政部印發了《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資〔2015〕90 號），該意見的出臺，有效地推動了行政事業單位資產管理工作。

1.3 加強資產管理與預算管理相結合的完善階段（2018年以來）

2018 年12 月，財政部印發了《關于進一步加強和改進行政事業單位國有資產管理工作的通知》（財資〔2018〕108 號）。同時，河南省財政廳印發了《關于進一步加強預算執行管理加快預算執行進度的通知》（豫財〔2018〕196 號），完善了河南省行政事業單位資產管理的運行機制，部分解決了資產管理執行過程中的一些模糊不清的問題。2018 年，財政部印發了《中央行政事業單位國有資產配置管理辦法》（財資〔2018〕98 號）。結合河南省省情以及資產管理中存在的問題，河南省財政廳印發了《河南省省級行政事業單位國有資產配置管理辦法》（豫財資〔2020〕178號）和《河南省省級行政事業單位通用資產配置標準》（豫財資〔2020〕222 號）。178 號辦法強調了三個方面：一是堅持資產配置管理與預算管理相結合的原則，二是堅持問題導向和目標導向的原則，三是堅持了資產配置管理與績效管理相結合的原則。2021 年，國務院738 號令《行政事業性國有資產管理條例》公布，一是明確資產范圍，二是明確管理體制和部門職責，三是明確資產配置、使用和處置，四是明確預算管理和基礎管理，五是明確資產報告和監督制度。2021 年4 月，國務院發布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號），明確提出加強政府性資源統籌管理，加強行政事業性國有資產收入管理，盤活各類存量資源。在預算績效管理方面，河南省政府印發了《關于全國實施預算績效管理的意見》（豫發〔2019〕10號）。河南省財政廳印發了《河南省省級預算項目政策事前績效評估管理辦法》《河南省省級部門預算績效目標管理辦法》等6 個辦法。2020 年7 月，河南省財政廳印發了《河南省省級預算績效運行監控管理辦法》（豫財政〔2020〕8 號）和《河南省財政廳關于開展2020 年省級預算績效運行監控工作的通知》等文件，這些政策、制度、辦法，分別從政府預算、單位預算和項目預算三個方面，將預算績效管理的全過程構建了全過程預算績效管理環節鏈條，將其評價結果作為改進預算管理和省財政部門安排以后年度預算的重要依據，也為進行與此相關的財政數據分析與應用提供了有力的政策和數據依據，為預算管理和資產管理的結合提供了可行性。

2 推動資產管理和預算管理相結合的實施情況

河南省組建了資產管理和預算管理工作的專職隊伍，搞好調查研究，抓好政策、制度、辦法等文件的落實。全面啟動并穩步推進政府會計和綜合財務報告制度改革，加強了政府會計改革的信息系統建設，開展了試點，相關功能正在逐步實現中。持續抓好資產清查工作，落實各項制度，設法做好資產配置工作。構建了省級預算標準體系和資產配置體系；暢通了資產管理同預算管理的結合環節，提高了資產配置相關預算的精準性、科學性和約束性；構建了資產配置管理的長效機制，有力地推動了資產管理和預算管理相結合。2019 年，按照財政部統一安排，河南省開始建設預算管理一體化系統，2020 年開始調試試用。這一平臺實現了政府預算、部門預算、單位預算及上下級預算之間的業務環節和預算、會計預算、決算、財務報告的一體化，數據標準更加規范，形成了數據標準統一格式的海量財政數據倉庫，為政府會計數據分析應用提供了豐富資源。但是目前河南省對政府會計數據的使用主要集中在預算會計數據使用方面，對于財務數據和其他外部數據的分析和使用進展相對緩慢。如何盤活、挖掘、分析和使用這些海量數據，在政府綜合財務報告中全面反映政府財務狀況和運營情況，如何加強資產管理系統與預算管理系統的銜接等是我們目前需要解決的問題。

3 河南省資產管理與預算管理相結合的主要效果

3.1 清查資產，完善制度

經過近些年的發展，河南省國有資產管理方面已經取得了一些成效，緊緊圍繞資產管理制度建設、人才隊伍建設、內控機制建設、資產管理及政府采購管理信息化建設等方面開展工作，規范了資產購置、處置和調配等程序，完善管理體制、大力夯實管理基礎，健全內控體系。2007 年以來，按照財政部統一要求，多次對全省行政事業單位資產進行了全面的清查，核實資產總額，制定了有關資產清查方面的文件；之后的兩年內，在預算中增加了資產存量情況表、增量情況表和資產經營收入情況表。

3.2 明確資產配置標準，提高了可操作性

2010 年12 月，河南省政府印發了《河南省省級行政事業單位國有資產配置管理暫行辦法》，該辦法界定了資產配置的內涵，明確了資產配置條件和配置程序，嚴格了配置標準的執行規定，強化了資產購置、驗收、使用和監督檢查的制度和規定，該辦法自2011 年1 月1 日起開始施行。隨后，又出臺了《河南省省級行政事業單位通用資產配置標準（試行）》（豫財資〔2011〕6 號），對規范省級行政事業單位資產配置行為、合理配置國有資產發揮了重要作用。2011 年以來，各地市行政機關和財政全供事業單位都陸續開始執行，并制定了相應的配套制度。文件明確做出了以下規定，各有關單位需配置資產時，應首先考慮從現有閑置資產中調劑，特別是大型儀器設備，應首先考慮共享共用。2010《辦法》和2011《標準（試行）》的實施，對提高資產使用效益起到積極的推動作用，強有力地促進了資產管理和預算管理相結合，一定程度上改變了長期以來存在的“重資金、輕資產”“重購置、輕管理”等問題，資產管理得到了規范和加強，拓展了預算管理的廣度和深度。但部分內容與新規定、新要求不夠適應，主要表現在：部分資產配置標準不適應單位實際需求和市場供給、部分資產的配置標準和現行政策不夠銜接、部分標準采用的劃分方式操作性不夠強。因此，結合2016 年5 月財政部印發的《中央行政單位通用辦公設備家具配置標準》(財資〔2016〕27 號)和《河南省省級行政事業單位國有資產配置管理辦法》（豫財資〔2020〕178）號文，河南省財政廳2020 年12月制定了《河南省行政事業單位通用資產配置標準》（以下簡稱“2020 標準”），在標準制定過程中，一是堅持配置標準的剛性約束。規定使用年限標準，規范單位資產更新；規定配置數量標準，推動單位加快閑置資產處置，夯實資產存量；規定價格標準，引導單位厲行節約，落實政府過緊日子的要求。二是堅持合理配置、杜絕浪費。2020《標準》修訂時充分考慮現階段河南省的經濟發展水平和財力保障能力，同時落實政府過緊日子的相關要求，正確處理需求與保障之間的關系，尋求兩者間的最佳結合點，確保標準能落地、可執行，同時發揮政府購買力對市場價格的引導作用。三是堅持與現有政策有效銜接。2020《標準》的下發，健全了省級預算標準體系和資產配置體系，為各行政事業單位的資產管理提供了可操作性，解決了此前關于資產配置方面模糊不清的一些問題，有力地促進了資產管理和預算管理的有機結合。

3.3 多舉措并進，搭建資產管理和預算管理結合的框架體系

截至目前，從國有資產管理的內容、方式、工具、人員、制度、機制等方面，搭建了較為科學的頂層設計預算管理與資產管理有效融合的整體框架；資產管理和預算管理制度基本健全；“財政部門—主管部門—占用單位”的橫向網絡體系已經形成，單位（部門）間分工明確，權責清晰；國家資產國家所有、單位資產占用者使用、主管部門監管到位的知識基本普及；資金和資產對單位事業發展同等重要的理念基本具備；初步建立了一支資產管理和預算管理的專業團隊；通用資產的配置標準已經建成并已經實施；初步規范了“二上、二下”資產預算編制流程；資產管理和預算管理運行機制基本有效；充分運用了資產管理信息系統，預算管理信息系統和財務管理信息系統等技術手段提升管理水平；前期已進行了大規模的資產盤點清查，核實了資產存量數據，探索建立了資產共享平臺，資產調劑工作逐步展開。省級政府公物倉已經建立，并將有關資產（省級舉辦重大會議、大型活動購置的資產、成立臨時辦公機構、由牽頭部門負責組織申請購置的資產；單位上繳的資產；政府罰沒物資；單位申請處置的資產等）納入政府公物倉管理，統一調劑使用。在前期調研的基礎上，河南省財政廳根據實際情況，正在為全力推進預算管理一體化系統、研究制訂政府會計改革實施方案做前期的準備，而且已經在鄭州、洛陽、駐馬店等城市展開試點，理論研究和實踐二者緊密結合，以實現河南省國有資產的管理更加優化合理。