高效能型鄉村治理：生成機理、現實困境與實現路徑

鐘卓良，韋少雄

(河池學院 a.馬克思主義學院；b.公共管理學院，廣西 河池 546300)

近年來，“治理效能”逐漸成為創新社會治理體制語境下推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵術語，有關治理效能、治理效率、治理成效、治理質量的研究不斷涌現。鄉村治理是國家治理的基礎和重要組成部分，鄉村治理應該如何實施，如何使鄉村治理效能得到新提升進而實現高效能治理，是當前鄉村治理研究面臨的重大課題。因此，探討高效能型鄉村治理的出場語境、生成的深層邏輯機理、面臨的現實困境和有效的實現路徑具有重要意義。

一、高效能型鄉村治理的出場語境

高效能型鄉村治理是描述鄉村治理過程有效與治理目標達成的標識性概念，是一種更高水平的治理質量，它強調鄉村治理由誰來治、怎么治、靠什么治以及治理效果的動態耦合和優化。高效能是相對實際治理中的低效或無效而言的，強調高效能治理就是要看鄉村治理的高效性，看鄉村治理過程是否有效解決了實踐中遇到的困難和問題、是否實現了鄉村治理有效的目標。

(一)治理有效是催生高效能型鄉村治理的基本前提

鄉村振興戰略把“治理有效”列為五大要求之一，明確了新時代鄉村治理的新目標，闡明了治理有效對于提升鄉村振興質量的關鍵作用。較之以往，治理有效有了更高要求和更明確目標，不再是簡單的制度堆砌，有了制度并不一定意味著制度效能就能發揮出來，而是治理主體、治理客體、治理資源、治理文化、治理機制和治理形式等諸多因素的有機結合、共同作用的結果，如果某些因素出現了問題，鄉村治理成效必然不佳。高效能治理就是基于治理有效目標，對影響治理有效性的因素進行分析重構，抽絲剝繭，以尋找更適當、更有效的鄉村治理路徑。

(二)高效能型鄉村治理是鄉村高質量發展的內在要求

治理與發展是一體兩面、相互耦合與互動的過程。新時代我國社會主要矛盾發生了變化，高質量發展成為時代新命題，這既是鄉村高效能治理的時代背景，也是鄉村高效能治理的目標所在。治理效能是衡量治理水平高低的依據，是“包含尺度、效率、效果、效益的綜合”，實現高效能型鄉村治理的關鍵是達成治理有效性目標的高要求、高標準，這不但要有治理高度和治理效率，也要有治理效果和治理質量。因此，高質量是治理有效的重要體現和目標導向，是高效能型鄉村治理的顯著特點。同時，高效能的治理體系有助于解決高質量發展中的公平和效率問題，可以為鄉村高質量發展提供治理機制和治理環境。

(三)高效能型鄉村治理是解決鄉村治理長期低效問題的實踐需要

在現代治理理念驅動下，鄉村治理日益強調有效性探索，治理成效日益彰顯。但從地方實踐來看，治理水平還處在低位運轉狀態，還存在諸如主體參與不足、有效協同不夠，合作機制不健全、治理出現結構性障礙、治理形式較單一等難點、堵點和深層次問題，較大程度上說明當前高效能的鄉村治理新格局不僅缺乏前瞻性、穩定的有效制度作為支撐，還缺乏深入的、高效的運行機制作為保障，制度運行成本較高，因而需要從治理架構上進行重塑，尋求高效能鄉村治理的新突破，以釋放鄉村治理活力，提升鄉村治理質效。

二、高效能型鄉村治理的生成機理

鄉村治理的系統性、動態性、多樣化特征要求治理不僅僅是某一單方面工作或一元化主導，還應該建立在多元共治基礎之上，依托一定的結構體系、治理機制、技術工具和實現形式提升改革和治理效能。

(一)主體多元與結構有序聯接

高效能型鄉村治理的前提是賦予鄉村社會組織和村民群眾等主體直接參與鄉村公共事務治理的權力，這種治理范式是由眾多主體以協同互補方式組成的穩定有序的系統結構。在這個治理系統中，多元治理主體間關系融洽，能夠按照一定的結構有序組合起來，每個主體的地位都得到準確定位，功能都得到充分發揮。從這個意義上講，高效能型鄉村治理是一種主體“無邊界合作+有序性互動”的治理思維模式。一方面，要鼓勵鄉村治理主體走向遞增、開放和多元形態。鄉村治理不是某個部門或某個人的事，而是“眾人之事”，需要眾人商量、集眾人之智慧才能做好。盡管近些年來有關鄉村治理主體多元化的理論研究頗多，實踐中也在大力推動多元主體參與鄉村治理，但是，“主體多元化并不一定意味著鄉村治理就達到了有序和高效”，現實中依然面臨主體多元化狀態不佳的問題，各個治理主體不能準確定位自己的角色，主體參與鄉村治理系統性缺失，協同互補不夠，無序化特征明顯。另一方面，在把各個主體作為鄉村治理系統要素的同時，還要更加注重“有序性互動”。要按照有序的結構，協調好各主體間關系，使他們共同作用于鄉村治理場域，以有效解決主體多元面臨的諸多問題。因此，主體多元和結構有序構成了高效能型鄉村治理的兩個重要前提條件，既要強調主體多元，又要強調主體間的結構有序，共同統一于鄉村治理主體的系統化建構中。

(二)協商共治與機制創新互通

協商共治作為實現高效能型鄉村治理的重要舉措，是鄉村治理的重要基礎。鄉村治理是否高效，最重要的衡量標準是主體參與的成效，而主體參與集中表現在“協商”與“共治”兩個環節。協商共治源于協商民主理念在鄉村治理領域的實踐和運用，其核心要義不是通過權力壓制迫使對方服從自己的想法，而是通過主體間共同協商和對話合作的規則及程序協調分歧或達成共識，進而實現特定治理目標的機制。由于最終的利益實現機制源自不同參與主體的討論、妥協和合作，廣泛接納了各種聲音，充分照顧了各方利益，繪就了最大同心圓，因而在執行過程中遇到的阻力就相對較少，事后紛爭也少了許多，大大降低了治理成本。同時，協商共治還包括遵循共治原則，如果只商量對話不凝聚共識，不匯聚共治合力，也難以提升治理成效。因此，協商共治從“協商+共治”兩個維度上發力，打通了協商共治與機制創新的互通渠道，在暢通內部溝通、整合機制基礎上為協商過程和環節賦予制度化措施的同時，又注重集聚共識、形成合力。只有充分發揮協商共治機制作用，做到機制創新與實踐相結合，才能充分調動各主體參與的積極性、主動性和創造性，才能確保鄉村治理達到協同化、規則化、程序化、高效化的狀態。

(三)技術賦能與效益提升共融

現代信息技術與鄉村治理結合產生了良好效應，帶來了深刻的治理變革，鄉村治理也隨之進入現代信息技術時代，技術賦能成為高效能型鄉村治理的重要力量。鄉村治理既要增進治理實踐的現代性含量，也要通過現代信息技術的功能性輸入以適應網絡化、數字化、智能化治理要求。技術賦能的核心在于運用信息化、網格化、智慧化的現代技術實現鄉村治理效果，推進鄉村治理理念的智能化、手段的多元化、資源的豐富化和結構的扁平化。在技術賦能下，鄉村治理的數據思維得到進一步塑造，鄉村治理的空間場域得到進一步拓展，廣大農民群眾和鄉村社會組織正在利用QQ群、微信群、朋友圈等現代網絡技術工具獲取鄉村治理信息、參與討論、建立互動，成為鄉村治理重要的參與者、管理者和監督者。鄉村自組織與鄉村治理互相“嵌入”，生成“熟人中的社會關系”，“智慧農村”“網絡自治”使得“空心村”不再“空”，“原子化、個體化的村民依然能夠組織起來就相關事務發起集體行動”，打破了傳統鄉村治理要求“身體在場”的束縛，在實現鄉村治理能力躍升的同時，又增強了鄉村治理的標準化、清晰化和人性化，促進了鄉村治理的協調、高效和良性運作。

(四)治理條件與實現形式統一

高效能型鄉村治理總是在特定條件下開展的，其實現形式與治理條件密切關聯。我國鄉村情況千差萬別，治理條件決定著實現形式的選擇，并因其變化而變化。鄉村治理只有“根據不同的條件，實行有效的治理方式，才能取得良好的治理績效”。這里的條件是指鄉村治理所處的狀況或影響鄉村治理存在、發展、實現的因素，包括政策條件、利益條件和規模條件。政策條件是高效能型鄉村治理的外部條件，政策調整對農村影響深遠，在政策驅動下，鄉村治理的實現形式從外到內發生著改變。利益是核心和動力，“利益與治理方式緊密相關”，高效能型鄉村治理本質表現為利益關系，其行動邏輯以實現和維護主體利益為動力，利益相關度決定著鄉村治理的形式和效度。規模是影響鄉村治理成效的重要因素，包括人口規模和地域規模，人口數量太大、地域范圍太廣，直接參與不便，集體行動困難，那么鄉村治理就無法有效實現。然而，如果人口數量和地域范圍過小，雖然便于參與，但治理成本可能增加，也不利于提高效率。因此，宜以適度的規模為基礎探索適宜的鄉村治理實現形式。

三、高效能型鄉村治理面臨的現實困境

高效能治理是傳統鄉村治理的轉型升級，是鄉村治理的未來發展方向，但實現高效能型鄉村治理依然任重而道遠。就目前情況來看，高效能型鄉村治理主要面臨主體協同參與有序化偏低、內部結構性調適不到位、微觀機制失靈、技術性賦能不足和實現形式低效等現實問題。

(一)自主化空間缺失

鄉村治理面臨來自政治權威動員性治理與鄉村多元主體共治之間的緊張，治理主體自主化空間缺失。鄉村治理事務往往具有偶發性、不規則性特征，不同于政治動員下的規則化、標準化治理。如果用精準化來解決偶發性事務、用標準化來解決本來就不規則的事務，就會引起治理的不適，甚至陷入某種扭曲。一方面，隨著近些年鄉村治理的重心下移，政治動員功能和社會自主功能的結合強化，有助于提升鄉村治理能力，消除基層不穩定因素和社會風險。另一方面，鄉村的自主化治理能力受到政治權威的消解，鄉村治理主體不得不被動承接來自科層化或動員式的政策和命令，成為推進某項政策和實現某項政治動員功能的主要工具。由于忙于應對文山會海、流程管理和政策執行帶來的壓力，忙于“一哄而上運動式治理、自上而下的加碼式治理、頭疼醫頭的應急式治理”，鄉村治理主體根本無暇顧及自身的鄉土性、瑣碎性和無規則性事務，表現為被動式、依附式和疲憊式治理。鄉村治理具有實現自身意志的內在需要，為了實現高效治理，會吸收政治力量、各級組織的合作參與，但是這些來自科層化、動員式的力量由于非均衡性參與，消除了多元主體廣泛合作的空間和契機，束縛了鄉村治理主體自主活力的迸發。這種缺乏自主性、自治性、靈活性的鄉村治理，與高效能治理要求還有較大差距。

(二)二重關系下的結構性失衡

鄉村治理結構受到承擔縱向傳力和形成橫向跨度二重要素影響。在縱向層面，表現為以“鄉——片——村——組”為基礎的治理層級配置。在橫向層面，表現為以“管理范圍——人口分布”為基礎的規模拓展跨度。鄉村治理的縱橫二重關系共同塑造了鄉村治理結構，深刻影響著鄉村治理成效。然而，實踐中對鄉村治理結構的二重性建構重視不足，導致出現治理的結構性失衡，具體表現為“鄉政——村治”“村委——村民”“村委——多元主體——村民”三方面失衡。其一，“鄉政——村治”模式下縱橫結構失衡，鄉村治理側重于縱向結構關系的上下構建，橫向關系重視不足，縱向治理疲于奔命，政府與群眾聯絡渠道不暢，村干部難以有效引導、整合、滿足村民利益需求，“鄉政”與“村治”二元“沖突與對抗”依然存在。其二，“村委——村民”模式下的村委會代理行政權力形態，強調村委會的代理推動，表面上提高治理效率起到快速“滅火”作用，實則以代理行政功能消解自主治理功能，以單中心思維指令式治理代替協同合作，忽視了治理需要多要素的聯動、協商與合作，因此，仍然是“鄉政——村治”模式的延續。其三，“村委——多元主體——村民”模式下，在政府與村民二元渠道之間，增加了“多元主體”參與，進行了治理空間的橫向拓展，如“片區治理”“小組治理”“村組合并”等，有效化解了村民與村委、政府之間的矛盾與對立。但是，這種模式認為鄉村治理是村民自己的事，無需政府過多參與，忽視了鄉村治理與“政府在場”的必然關系。

(三)復合效應失靈

高效能型鄉村治理是多主體、多領域、多層次和多維度的復合治理，涉及制度體系、價值取向、民主協商等方面治理機制的構建，只有復合效應得到充分釋放才能實現治理的高效和可持續。然而，在鄉村治理中普遍存在以簡單性治理邏輯代替復合性治理的情形，導致治理機制條塊分割、互補性不足、協同性不夠，陷入機制失靈的困境。其一，鄉村治理制度機制固根基、補短板、強弱項的優勢不明顯，制度的系統性、協同性、規范性、連續性和創新性不足，制度機制不能有效釋放出治理效能。其二，鄉村德治逐利性取向明顯，公共精神缺失，自治、法治與德治結合不夠，如一些鄰里糾紛本可以通過村莊道德約束予以解決，但由于缺乏有效的德治機制，致使“矛盾走出村”“矛盾往上交”。其三，在鄉村振興背景下構建黨委領導、政府負責、社會協同、民主協商、群眾參與的鄉村治理機制路徑雖越來越清晰，但也面臨協同不夠、協商困難、參與無效等問題。在實踐中，協商往往需要經歷規范的程序，如協商內容、協商主體、協商地點、協商形式、協商規則的選擇以及發言次序、發言時間的安排等諸多細節設計，但往往由于考慮不周、設計不佳和用時用力不足，導致出現虛假協商、隨意協商、協商失靈等問題。出現上述問題的原因歸根到底是鄉村治理機制單方面發揮作用，協同發力缺失，未能形成復合效應，影響了治理效能的發揮。

(四)技術性賦能不足

現代信息技術在推動鄉村治理理念和政治參與方式發生巨大變化的同時，也帶來了全新的、復雜的治理“情景”，鄉村治理面臨著現代與傳統、新與舊之間的矛盾和沖突，直接導致了現代信息技術的賦能困境，影響了鄉村治理效能的提升。在廣大農村地區，年輕人普遍外出務工，“老人治村”現狀還將長期存在，雖然互聯網等信息技術基本覆蓋農村，但由于缺乏“適老化設計”,大多數老年人運用信息技術參與鄉村治理活動的能力還相當有限，他們仍然是技術鴻溝中的“信息貧困者”，難以嫻熟運用信息技術成功進行線上交流和線上事務處理，技術賦能的價值不高。同時，伴隨鄉村振興戰略的實施，鄉村信息技術設施得到一定程度的強化，但相對于城鎮來說，廣大農村信息化設施仍顯薄弱，地處“信息孤島”，在技術空間中開展鄉村治理的配套措施未能及時跟進，難以契合鄉村治理數字化、智能化需求，制約技術賦能目標的達成。鄉村的數字平臺建設滯后，缺乏覆蓋鄉村政治、經濟、文化、社會、生態等領域的數據庫，無法為鄉村治理提供有力的數據支撐，無法實現鄉村治理的技術化。技術賦能鄉村治理，需要“用技術說話、用技術跑腿”，只有增強鄉村治理主體對現代技術的掌控能力，借助現代技術力量服務于鄉村公共事務，才能促進鄉村治理便捷、精準和高效。

(五)實現形式低效

近年來，不少地方基于當地特殊條件和資源稟賦，在國家制度框架內積極探索鄉村治理的有效實現形式，積累了許多寶貴經驗。如廣西宜州的“黨領民辦”、廣西融水的“五會治屯”、湖北宜昌的“網格化管理”“幸福村落”、廣東云浮的“三級理事會共治”等。這些地方的實踐都十分重視形式創新對于提升治理成效的作用，通過“縱向下沉自治”“橫向擴展自治”“互動共治”“復合自治”“程序性自治”“黨建+鄉村治理”等形式，較好解決了實踐中存在的問題。然而，也有一些地方在求解“形式有效”這一問題時，有意無意地忽視了鄉村治理實施和運行所依賴的“社會土壤”，生搬硬套治理政策，搞“一刀切”，給鄉村治理帶來了諸多負擔。如一些地方“合村并組”后，出現了鄉村治理組織離農民越來越遠，公共服務日益邊緣化，治理幅度過大帶來治理負荷過重的問題；一些地方推行“微治理”，由于治理單元下沉且地處偏遠，上級或外界資源難以發揮作用，鄉村治理績效急劇下滑。在以自治、法治、德治“三治結合”的鄉村治理中，有的地方把“三治結合”理解為“平行并列式”，有的地方把“三治結合”理解為“一體兩翼式”，有的地方把“三治結合”理解為“互嵌互融式”，對“三治”組合進行了簡單聯系或機械疊加，而對自治、法治、德治的實現條件與治理邊界、組合次序和內部結構關系缺乏深入探討，導致的直接結果不是“三治”齊驅并進、相互促進，而是相互扯皮甚至矛盾沖突。

四、以“五個有效”為保證實現鄉村高效能治理

實施高效能型鄉村治理是實現鄉村振興20字總體要求之“治理有效”的重要保證，其核心議程是以有效率和有效果的方式實現鄉村治理目標，服務于鄉村的高質量發展。這在客觀上要求鄉村治理要做到主體有效、結構有效、機制有效、技術有效和形式有效。

(一)主體有效：邁向多元主體合作共治

主體有效是解決鄉村治理中政治權威下沉力量過度介入導致治理主體自主性缺失無法應對鄉村治理失序問題的需要。要積極探索構建黨建統領下的“基層黨組織領導+政府主導+農民主體+社會參與”多元主體合作共治的良性治理格局，既通過推動政治權威力量的自我轉型以提升鄉村治理能力，又尊重鄉村治理的分散性、偶然性和無規則性特征，賦予鄉村社會更多的自主化空間，保證鄉村治理主體有足夠的治理韌性，在多元合作中激發鄉村自主化活力。

其一，黨全面統領鄉村治理是實現鄉村高效能治理的根本保證。當前，“黨引民議”“黨引民治”“黨引民應”“黨引民聚”“黨領共治”“黨領民治”“黨領民辦”“黨領群議”“黨領群治”等黨建引領鄉村治理的實踐探索取得了很大成效。但是，從促進黨建與鄉村治理深度融合實現黨建有效角度看，基層黨組織的領導力、組織力、動員力、整合力、凝聚力、協調力和服務力有待進一步提升。因此，要推動“黨建引領”走向“黨建統領”，推動黨組織對鄉村社會全方位的統攬、統領、統籌和統合。

其二，政府要明確自身的主導角色和功能，在鄉村治理中做到既不缺位也不越位，既不以主體自居也不越俎代庖。政府主導主要包括政策主導、組織主導、投入主導、執行主導和服務主導，要通過完善政策制度為鄉村治理提供宏觀指導和政策引導，引導和支持社會組織、村莊組織、公益組織、幫扶力量、鄉賢能人等主體形成多方參與的鄉村治理合力。要加大人力、物力、財力投入并鼓勵吸納社會資金為鄉村治理提供保障，保證各類惠農政策制度“一張藍圖繪到底、一屆接著一屆干”得到不折不扣全面落實，推動“服務下沉”為鄉村治理提供更廣范圍、更高質量、更為滿意的服務。

其三，主體有效取決于農民群眾自主參與積極性的提升。解決農村的事情，最根本的是要依靠農民群眾，鄉村治理的最主要主體是廣大農民。黨建統領、政府主導不是要替代農民，而是要通過“統領”和“主導”激活鄉村的內生力量，釋放自主空間，激發農民自主參與。鄉村治理不能讓農民成為旁觀者，而應使其成為主要參與者、建設者和受益者。要著力提升農民的主體治理能力，落實“村民的事務村民自己辦”的民主實踐，讓農民自己“說事、議事、主事”，在自主參與治理中感受到滿滿的獲得感、幸福感和安全感。

其四，要調動自治組織(村委會、村代會、村務監督委員會、村小組)、經濟組織(農民合作組織、其他經濟社會組織)、志愿組織(農村社會工作者、志愿服務者)、特殊人群(能人、鄉賢、精英、權威人物)等參與鄉村治理的積極性，發揮社會多元治理主體的優勢。要完善村黨委(支部)會議、黨員大會、村民(代表)大會、黨群理事會、村民議事會等議事決策平臺，發揮村務監督委員會、監事會等監督平臺的作用，建立道德評議會、鄉賢評理堂、糾紛協調理事會等矛盾調處平臺，豐富多元參與渠道。

(二)結構有效：行政邏輯與治理邏輯的結構性耦合

鄉村治理不僅是治理主體的問題，也是一個治理結構的問題，治理結構影響治理成效，是解釋治理有效不可忽視的重要變量。鄉村治理是在一定結構或組織化形式下開展的，參與鄉村治理的各個組成部分以有序的方式相互聯系并發揮各自的功能，結構的變動深刻影響著鄉村治理的效度，不同的結構配置產生不一樣的治理績效。鄉村治理受到縱向行政邏輯和橫向治理邏輯影響，二者共同塑造了鄉村治理結構，行政邏輯突出鄉村治理的行政控制，治理邏輯彰顯鄉村治理的群眾基礎。鄉村治理最終都離不開國家的制度安排，行政力量介入是催生鄉村治理的關鍵要素，實踐中確實存在較多因為缺乏行政力量支撐而探索失敗的情況。然而，實踐中之所以面臨結構性困境，其根源在于縱向行政邏輯與橫向治理邏輯二重結構關系缺乏平衡建構，要么過于注重縱向關系，要么過于注重橫向關系，未能有效地將縱向行政主導貫徹到底與橫向多元主體有序組織結合起來，誘發了政府縱向主導能力和社會橫向治理能力的二重結構性失衡。實現治理結構有效，就要促進鄉村治理行政邏輯與治理邏輯的結構性耦合，尋求行政邏輯與治理邏輯的最佳結合點，在行政調控與多元治理的平衡中維系鄉村治理結構的彈性。

在縱向行政邏輯維度上，要創新“鄉鎮——片區——行政村——社區——自然村(村民小組)”的鄉村治理區劃設置，合理配置各層級的權責和功能，把鄉鎮建設成為鄉村的政治中心、經濟中心、服務中心，強化鄉鎮黨委對村級黨組織的全面領導和有效監督。在行政村數量過多的鄉鎮設立片區，以片區銜接鄉鎮和行政村，解決因行政村數量過多無法互動協調的難題。在行政村要深化以“黨群服務中心”為平臺的黨建統領新格局，有序組織多元主體開展“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”政治實踐，廣泛收集、回應和解決群眾訴求。對一些自然村(村民小組)較多的行政村，成立農村社區銜接行政村與自然村，通過社區黨支部、理事會、監事會對其進行管理。在自然村(村民小組)構建以黨群理事會為中心的微型治理體系，形成“小微治理”的有效治理形態。

在橫向治理邏輯維度上，要堅持“政府在場”與“屬地責任”相結合，在行政力量賦能鄉村治理注入政策要素、物質要素、資源要素的同時，不斷培育農民的主體自覺和政治自覺，強化以屬地責任為基礎對村莊事務進行綜合性治理，把鄉村治理事務主導權歸還于農民，凸顯內生治理主體的作用和地位，扭轉結構失衡和動力扭曲的局面，實現行政理性擴展與鄉村治理內動力有效釋放的結構性耦合，以結構有效提升治理成效。

(三)機制有效：從單一治理走向復合型治理

高效能型鄉村治理不僅要打造強有力的治理結構，還必須關注治理機制的創新。我國農村社會面臨著高度復雜又充滿不確定性的治理場景，這就決定了鄉村治理機制的邏輯進路，必須超越單一治理機制的簡單認知，構建一種更能適應農村社會復雜治理背景的復合型治理機制。這種治理機制體現的是“制度機制+價值機制+協商機制”互為補充的正向關系，它們雖然側重不同，但彼此交叉融合，通過鄉村治理結構的聚合作用形成復合效應，釋放治理功效，既彰顯了鄉村治理的制度優勢，又確保了鄉村治理獲得正確的價值引領，同時也賦予了鄉村治理主體充分的話語表達權，避免“單向輻射”。

其一，以制度優勢創新治理機制，使單一、低效的治理體制轉化為靈活、高效的運行機制，提升鄉村治理現代化水平的效能。要遵循“實踐——機制創新——新的實踐——新的機制創新……”反復循環的過程，不斷推進鄉村治理制度體系的創新和完善。一方面，要實現行政壓力主導的任務型治理向村莊積極主導的發展型治理轉變，推動治理主體的意識自覺、行動自覺和共享自覺，以制度優勢激發鄉村的內生活力與動力，提升鄉村治理的自我發展能力。另一方面，要實現功利導向的短期型治理向互動賦能的長效型治理轉變，摒棄科層管理體系下層層加壓、目標考核和追求“過關”的功利型治理，科學合理地籌集、配置鄉村治理資源，實現鄉村治理資源的交流、互動與整合，形成資源有效配置與互動賦能的長效型治理機制。

其二，以價值引領推進鄉村治理效能的自主化培育。沒有正確的價值機制引領，鄉村治理終將變成機器的治理，無法作出任何有價值的判斷。從根本上講，價值引領對鄉村治理會產生潛移默化的影響，同時也會積極影響鄉村治理機制的創新和構建。為此，要高效重塑適宜鄉村實際和促進自主化能力提升的價值引領機制，其中更基本、更深沉、更持久的內在資源就是以鄉愁記憶、道德規范為基礎的鄉村德治資源。要通過發揮德治的價值示范和方向引領作用，構建有效的道德倫理維護機制，彌補自治、法治的不足，把鄉村治理融入鄉村德治文化中，以價值引領涵養鄉村治理良性發展，促進鄉村社會風氣的改善和村民自主能力的提升。

其三，以一體化協商激活治理動力推動治理效能新提升。鄉村治理涉及多元主體，每個主體的利益訴求各有差異，這就要求健全社會協同、多元共治的制度安排，構建包容多元主體共同參與、全過程參與的一體化協商機制。要構建橫向協商、縱向協商、群眾協商、組織協商、問卷式協商、專題對話協商等多層次的協商體系，豐富“村民說事”“民情懇談”“百姓議事”“婦女議事”“鄉賢評事”等多類型的協商形式，充分考慮協商前會議的準備、議題的確定、議題的充分討論、會議流程的規范等協商環節，確保多元主體能夠全員、全過程一體化參與協商。

(四)技術有效：外部供給與內部需求無縫銜接

現代信息技術是協同推進鄉村治理、提升其效率和能力的新動能，在鄉村治理中應用廣泛且潛力巨大，一旦與鄉村治理有效結合，就能煥發出強大的治理效能。因此，要通過內外精準匹配實現有效的供需銜接，彌補技術的外部供給與內部需求斷裂與錯位的功能缺陷，使現代信息技術供給與群眾日趨多元、層次不一需求之間的互動更加有效。

其一，供需銜接的核心是增強治理主體的參與力和話語權，對象主要是鄉村治理中的直接參與者，即廣大村民群眾。技術治理是鄉村治理現代化的主要趨勢，如果村民群眾不依靠互聯網、大數據等現代信息技術而依然采用傳統的線下議事方式，就很難拓寬其參與渠道和途徑，也就實現不了不同治理主體的協同與聯動，利益訴求表達和信息反饋渠道就會被堵塞。因此，供需銜接要精準，就必須針對廣大村民群眾知識文化水平、視野閱歷現狀和鄉村精英流失造成的技術引領群體缺失現象，對鄉村信息技術進行“適老化”“適村化”設計，突破鄉村“技術人”建設方面的“卡點”，解決多方參與、多元共治和多點聯動的技術性問題。

其二，在治理客體上推動鄉村治理由“身體在場”向“身體缺場”的空間場域拓展，實現由單一“物理場域”向“物理場域”與“虛擬場域”交互疊加轉向。隨著“互聯網+鄉村治理”“數字社會”“數字政府”等現代信息技術不斷賦能鄉村治理，鄉村治理客體也必須根據技術賦能狀況作出調整與適應，對治理的空間場域進行拓展與轉向，在新的場景下高效處理鄉村治理事務。當然，并非所有的村莊事務都需在數字虛擬空間中完成，而是對可以放在或要求嵌入技術方式的特定事務進行技術化處理，對于需要“身體在場”的事務依然在原來的物理空間內完成。這就要求厘清鄉村治理事務的類型，解決事務的碎片化、不規則性等問題，對哪些事務需要在物理場域進行交流溝通，哪些事務需要在虛擬場域進行分析解決，以類型化思維嵌入技術化手段進行判斷歸類，推動鄉村治理事務的技術化革新。

其三，以技術平臺建設為保障，降低供需銜接成本，釋放技術賦能“紅利”。技術平臺為賦能鄉村治理架起了由外向內、點對點、心貼心連接的橋梁，是提升鄉村治理效能的主要載體。要健全鄉村智能協同治理平臺，厘清技術主體、治理層級、參與主體的權責關系，構建制度、主體、行動、技術交互賦能的現代鄉村治理新體系。通過建設“縣—鄉—村—屯(組)”四級鄉村治理信息化平臺，為“互聯網+網格”“智能+”數字化治理提供基礎治理數據和技術支持。要打造社會化、精準化、智能化、精細化的鄉村公共服務平臺，深化“智慧鄉村”“雪亮工程”建設，推動鄉村綜合治理的發展。

(五)形式有效：便于參與和能力提升目標的達成

高效能型鄉村治理首重“高效”，其實現形式多種多樣。同時，形式多樣并不意味著可以不加選擇或簡單拼湊，而是有一定的選用標準，即要服務于方便群眾參與和合作解決村莊公共事務能力的提升，否則鄉村治理就會走向善治的反面，影響治理成效。

其一，鄉村治理應該是分層次、多類型的，不同條件下的鄉村治理可以誕生出多元化的有效實現形式。例如，在治理單元的構建上，可能是“一村一單元”“多村一單元”，也可能是“一屯一單元”“多屯一單元”，究竟何種治理單元更合適，這就得考慮“地域”“利益”“產權”“資源”“文化”“傳統”“規模”“民族”“參與”“家戶”“黨建”等條件或狀況，條件不同、狀況不同、組合不同，治理單元構成就不同，鄉村治理的有效實現形式也會不同。在當前“三治合一”治理體系的構建中，不同地方、不同村莊、不同治理單元會因法治與德治資源狀況不同、人們對法治與德治的信仰程度不同以及法與德發揮作用的差別，呈現出不同的組合形態和治理形式，可能是“德法并重”，也可能是“德主法輔”或者“法主德輔”。因此，鄉村治理沒有一成不變的固定模式或版本，切忌“千篇一律”。

其二，鄉村治理有效實現形式的選擇，要滿足便于參與和能力提升兩大標準。要對治理要素、人口規模、人口密度、地域分布等進行形式上的組織再造，從注重外在組織結構的調整和變化向注重方便群眾參與和合作能力提升轉向，以解決條件選擇不充分、要素積累不足、搭配不合理或者資源配置率低的情況。一方面，要便于農民參與。方便參與無疑是鄉村治理實現形式創新的根本目的。形式創新的過程不是簡單的人口規模擴大或減少，也不是簡單的治理層級的增加或者減少，更不是方便政府管理或減少政府治理成本，而最主要是方便農民參與，更多地滿足農民公共需求。因此，應根據農民的公共需求半徑和鄉村治理組織的有效服務半徑共同確定鄉村治理的有效實現形式。另一方面，要利于能力提升。鄉村治理實現形式在解決農民參與問題的同時，還要有助于農民共同合作解決鄉村公共事務，而合作能力受利益條件的影響，在利益相關度較高的地方形成治理單元，農民的組織化程度就越高，就越有利于合作能力的提升和治理效能的發揮。

綜上所述，高效能型鄉村治理是鄉村治理現代化的題中之義，是鄉村治理創新的現實需要，為鄉村“治理有效”提供了操作框架，在完善鄉村治理體系和提升鄉村治理能力方面具有獨特優勢，必將成為推動鄉村全面振興和實現鄉村高質量發展強有力的牽引力和推動力。但是，鄉村要真正實現高效能治理還要經歷一個過程，因為當前鄉村治理仍面臨不少的現實制約與風險挑戰，存在諸多與高效能要求不一致的地方。未來的鄉村治理需要以效能釋放為目標，以有效方式推動治理主體、治理結構、治理機制、治理技術和治理形式同向發力、協調聯動。