行政法典化的容許性

文/楊建順

行政法之法典化的必要性

“行政法典化”具有多元內(nèi)涵。行政法典化，是指將某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)階段、某個(gè)層次所存在的行政相關(guān)規(guī)范匯集起來并確立為法規(guī)范的形態(tài)，或者將既有的行政相關(guān)法規(guī)范匯編于同一法規(guī)范之內(nèi)加以體系性整合的形態(tài)，以及直接制定行政相關(guān)法規(guī)范的形態(tài)。行政法典化是一個(gè)多義、多用、開放的概念?？傮w看來，以各單行法律的形式來推進(jìn)行政法典化的主張和做法，構(gòu)成了改革開放時(shí)期中國行政立法的鮮明特色。這種立法模式為中國基本建成社會(huì)主義法律體系作出了突出貢獻(xiàn)，不僅應(yīng)當(dāng)全面支持，而且應(yīng)當(dāng)也必將繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大。綜合各方面的主張或者觀點(diǎn)，可以從三個(gè)方面來理解行政法之法典化的必要性。

第一，行政法典化與行政法體系建設(shè)。行政法體系本身包含諸多領(lǐng)域和層次。行政法典化有助于行政法體系建設(shè)，有助于推進(jìn)法治政府建設(shè)。健全行政法體系，推進(jìn)法治政府建設(shè)，有助于行政法典化。法治政府建設(shè)是近年來使用頻率頗高的一個(gè)概念。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)其使用的定語是“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”，并且是作為“依法全面履行政府職能”的組成部分來規(guī)定的。其前提是“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”?！缎姓M織法》解決權(quán)原問題，《行政程序法》提供運(yùn)用權(quán)力和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的程序手段和規(guī)則保障，再輔以分散于各領(lǐng)域的行政作用實(shí)體法規(guī)范，以及在相關(guān)法規(guī)范體系之下的政策法務(wù)，為一線執(zhí)法人員提供便捷、容易、全面、準(zhǔn)確適用法規(guī)范、解決真問題的有效手段、裁量基準(zhǔn)和解釋基準(zhǔn)。這才是科學(xué)的行政法體系最為理想的完善狀態(tài)，亦是行政法典化所應(yīng)追求的目標(biāo)。

第二，行政法典化與緩和法規(guī)范適用的沖突。行政法體系架構(gòu)好，有利于減少或者消除行政法規(guī)范的適用沖突。行政法規(guī)范本身的內(nèi)容須明確行政法規(guī)律性或原則性問題。面對(duì)變動(dòng)不居的國內(nèi)外局勢(shì)，必須建立能夠及時(shí)修改完善相關(guān)法規(guī)范的保障機(jī)制。無論采取何種法典化形式，都應(yīng)當(dāng)注重設(shè)置和完善消除法規(guī)范適用沖突的制度、機(jī)制和程序。行政組織法和行政作用法等有助于從源頭上防止或者減少行政管理中因職權(quán)不清、相互推諉或者爭(zhēng)權(quán)奪利導(dǎo)致的各種爭(zhēng)議。

第三，行政法典化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代需求。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展需要的原則，是行政法上的重要原則。應(yīng)當(dāng)將所謂行政法典化與經(jīng)濟(jì)法典化、社會(huì)法典化和環(huán)境法典化等緊密結(jié)合起來，包括行政公益訴訟和民事公益訴訟中所涉經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的相關(guān)問題，都應(yīng)當(dāng)在法典化的過程中進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)解決。唯有各領(lǐng)域協(xié)調(diào)整合的法規(guī)范建立起來，同時(shí)推動(dòng)各領(lǐng)域?qū)嶓w法規(guī)范的建立健全，方能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)于行政法典化之必要性的辨析，行政法不能也不宜制定統(tǒng)一、完整的《行政法典》。由于行政和行政法的極為廣泛性、較為明顯的易變性、方針政策性等特點(diǎn)，決定了編撰統(tǒng)一、完整的《行政法典》之不可為。如果僅是編纂，只將既有的法規(guī)范整理編排，其現(xiàn)實(shí)可能性增加了，必要性就會(huì)相應(yīng)降低。

行政法之法典化的可行性

（一）制定統(tǒng)一完整的《行政法典》不具有現(xiàn)實(shí)可行性。制定一部囊括實(shí)體法與程序法的百科全書式行政法典是不現(xiàn)實(shí)的。其主要原因在于行政法自身特點(diǎn)不允許，立法者的觀念和能力不足，理論和實(shí)踐的積累不充分?！白岧嫶蟮男姓ㄐ纬山y(tǒng)一法典，或許已嚴(yán)重超越人類理性的極限，既無可能，也不必要。統(tǒng)一法典，不好立、不好改、不好用。”

（二）行政法典化的限定性與開放性。行政法典化具有限定性和開放性，這是行政法典化具有容許性的關(guān)鍵支撐。為了準(zhǔn)確理解和把握行政法典化的多層性、多樣性和滾動(dòng)發(fā)展性，需要將“行政法典”這個(gè)術(shù)語加以限定，以排除作為其終極形態(tài)的統(tǒng)一完整型法典，而指向作為某領(lǐng)域、某階段或者某層次的法規(guī)范。如此限定，作為價(jià)值論的行政法典化就可以得到全面容許，在宏觀的支持和努力促進(jìn)的方向上達(dá)成高度一致；而作為技術(shù)論的行政法典化是否具有容許性，則需要根據(jù)相關(guān)的支撐技術(shù)狀況而論，包括推進(jìn)階段性、射程范圍的廣狹、推進(jìn)速度的快慢等。

應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開放的立法推進(jìn)路徑，注重觀念更新，推進(jìn)法規(guī)范調(diào)整，盡可能匯集一般民眾和相關(guān)學(xué)術(shù)共同體的智慧，確保行政法典化的推進(jìn)更好地服務(wù)于中國特色社會(huì)主義法治體系的發(fā)展完善。

（三）行政法典化的價(jià)值限縮與擴(kuò)展。推進(jìn)行政法典化的“法典”編纂，強(qiáng)行將某法律部門排除在外或者歸入其中，都可能引發(fā)一系列混亂。以行政法為中心，明確其與其他法律部門的區(qū)別與聯(lián)系，有利于明確行政法的意義和特殊性，進(jìn)而明確有關(guān)實(shí)際問題的法律適用原理，有效保護(hù)合法權(quán)益，實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議。為確保行政法典化能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用，須強(qiáng)調(diào)理論緊密聯(lián)系實(shí)踐的科學(xué)方法論和政策法務(wù)，并按照各領(lǐng)域法治建設(shè)需要來推進(jìn)各類法規(guī)范的立改廢釋并舉。

行政法之法典化的方向性

（一）行政法之法典化的路徑選擇。行政法法典化的實(shí)現(xiàn)路徑問題，除了個(gè)別“一步到位”極端說不足以為訓(xùn)外，大部分學(xué)者所主張的兩步走或者二點(diǎn)論值得關(guān)注和重視。在多級(jí)行政立法體制背景下，即使將行政法典化限縮為行政程序法的制定，依然要充分認(rèn)識(shí)到其艱巨性和長期性。在逐步制定完善行政作用法的基礎(chǔ)上推進(jìn)“限縮行政法典”才是可行之路。

（二）堅(jiān)持“單行法先行”與“各個(gè)擊破”的立法模式。這一立法模式是行政法典化的限定性路徑選擇，也可以將行政法典化稱為“限定法典化”。這也是中國行政立法一直堅(jiān)持的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)和路徑選擇方法。例如，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《全面推進(jìn)依法治國決定》）強(qiáng)調(diào)：“完善行政組織和行政程序法律制度?！本哿τ谛姓M織法、行政作用法、行政程序法等個(gè)別法規(guī)范的制定和完善，不僅具有方向的正確性，而且具有操作的可行性。應(yīng)當(dāng)以行政過程論為視角。這種路徑選擇不僅對(duì)扎實(shí)推進(jìn)行政法典化具有重要意義，而且對(duì)于全面深入推進(jìn)法治政府建設(shè)亦具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

（三）堅(jiān)定“限縮法典化”的“問題”導(dǎo)向。將行政法典化的目標(biāo)限縮在某個(gè)方面、某個(gè)層次或者某個(gè)階段，在此限縮的基礎(chǔ)上展開其必要性和可行性的論證，形成了“限縮法典說”。“限縮法典說”是指在承認(rèn)行政法典化的價(jià)值取向的前提下，堅(jiān)持“問題引導(dǎo)立法，立法解決問題”的價(jià)值導(dǎo)向，以各個(gè)擊破的方法論，聚力于行政組織法、行政作用法、行政程序法等個(gè)別法規(guī)范的制定和完善，朝著行政法規(guī)范不斷完善的方向持續(xù)努力的行政法典化。該說反映了世界各國實(shí)踐證明行之有效的法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，也反映了中國行政法治建設(shè)過程中長期踐行的一條經(jīng)驗(yàn)。

像《全面推進(jìn)依法治國決定》所要求的那樣，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”。

（四）堅(jiān)持循序漸進(jìn)、質(zhì)量優(yōu)先的立法標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)行政法典化應(yīng)當(dāng)摒棄冒進(jìn)之心，特別強(qiáng)調(diào)結(jié)合實(shí)際需要，循序漸進(jìn)推進(jìn)相關(guān)立法工作。推進(jìn)個(gè)別法規(guī)范的制定，依然要?jiǎng)?wù)必警惕所謂“立法時(shí)機(jī)成熟論”，務(wù)必立足于容許性論證，要從可行性和不可行性兩方面乃至多方面展開，而不是只講必要性而片面強(qiáng)調(diào)可行性。

要扎實(shí)完成各個(gè)單行法律的制定完善任務(wù)，在很大程度上依賴于建構(gòu)完整系統(tǒng)的行政法學(xué)體系，以及在該體系之下扎實(shí)展開理論與實(shí)踐緊密結(jié)合的法政策和法制度研究。

（五）行政法之法典化的當(dāng)下任務(wù)。制定行政法典是長期性任務(wù)，應(yīng)當(dāng)確立并長期堅(jiān)持“限縮法典化”的路徑，結(jié)合行政現(xiàn)實(shí)的客觀需要，尊重行政法自身的規(guī)律與特點(diǎn)，實(shí)事求是、穩(wěn)步推進(jìn)。

首先，應(yīng)當(dāng)聚力于三個(gè)方面的立法工作：其一是“健全規(guī)范共同行政行為的法律規(guī)范”，完善行政作用法律制度；其二是“研究制定行政程序法”，完善行政程序法律制度；其三是完善行政組織法律制度。這是當(dāng)下討論行政法典化的容許性所必須高度重視的選擇判斷標(biāo)準(zhǔn)。

其次，需要厘清“規(guī)范共同行政行為的法律規(guī)范”之范圍。行政作用法范疇中的環(huán)境整序行政法、經(jīng)濟(jì)整序行政法、空間整序行政法、國土空間規(guī)劃法、社會(huì)保障行政法、行政補(bǔ)貼法、行政資助法、行政獎(jiǎng)勵(lì)法、行政合同法、行政計(jì)劃法、行政指導(dǎo)法、行政調(diào)查法、行政督察法、政府信息管理法等，都具有很強(qiáng)的“共同”特色，宜優(yōu)先安排。至于AI、區(qū)塊鏈、元宇宙等新領(lǐng)域，宜隨時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，加快相關(guān)立法進(jìn)程。應(yīng)當(dāng)參照行政法學(xué)體系來確定“健全”的范圍，而其先后順序的安排則宜根據(jù)實(shí)際需要的緊迫程度來確定。

再次，需要進(jìn)而弄清楚法律事項(xiàng)、法規(guī)事項(xiàng)和規(guī)章事項(xiàng)，讓行政法典化呈現(xiàn)出科學(xué)層次性。

最后，就是系統(tǒng)而深入地開展行政組織法方面的研究，以為不久的將來制定中國特色的《行政組織法》及其配套的行政組織法體系做好準(zhǔn)備。

行政法之法典化的體系支撐

（一）行政法學(xué)體系的科學(xué)性?？茖W(xué)的行政法之法典化，亟須科學(xué)的行政法學(xué)體系來支撐。對(duì)于以行政和行政法為研究對(duì)象的行政法學(xué)來說，體系化是其孜孜以求的目標(biāo)，故而行政法學(xué)體系在發(fā)展方向上具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，對(duì)于行政法之法典化具有較強(qiáng)的引導(dǎo)和支撐作用。

經(jīng)過數(shù)代行政法學(xué)研究者的不懈努力，現(xiàn)代行政法學(xué)體系日臻完善，總體上呈現(xiàn)出較強(qiáng)的穩(wěn)定性，可以為行政法典化提供堅(jiān)實(shí)的體系支撐。

奧特·瑪雅對(duì)行政法進(jìn)行研究，完成了行政法學(xué)體系化工作，確立了作為法律學(xué)的一個(gè)獨(dú)立部門的行政法學(xué)。美濃部達(dá)吉借鑒奧特·瑪雅的行政法學(xué)，創(chuàng)立了日本行政法學(xué)，確立了總論、各論（分論）二元架構(gòu)的行政法學(xué)體系。田中二郎創(chuàng)立了由行政法序論、行政組織法、行政作用法和行政救濟(jì)法4編構(gòu)成的行政法學(xué)體系。比較有代表性的行政作用法架構(gòu)是三點(diǎn)論：秩序行政作用、給付行政作用和整序行政作用。

目前為止中國最具影響力的《行政法與行政訴訟法》教材采用的是5編體例：緒論，行政法主體，行政行為，行政復(fù)議，行政訴訟，行政賠償。目前對(duì)行政法各論的研究不夠充分，難以對(duì)相關(guān)法規(guī)范進(jìn)行體系化。應(yīng)當(dāng)以科學(xué)的行政法學(xué)體系為基礎(chǔ)，確立并堅(jiān)持行政組織法、行政作用法、行政程序法和行政救濟(jì)法的行政法學(xué)體系，結(jié)合目前既有單行法和相關(guān)政策，既有編纂，又有創(chuàng)新，最終構(gòu)建科學(xué)的行政法體系。

（二）行政法學(xué)體系的融貫性。行政法所規(guī)范的對(duì)象“行政”極為廣泛、復(fù)雜和繁多，行政關(guān)系極其繁雜，技術(shù)性、專業(yè)性又比較強(qiáng)，而且具有不斷變遷的性質(zhì)，這決定了行政法由復(fù)雜繁多的無數(shù)法規(guī)范構(gòu)成，且必須適應(yīng)其對(duì)象的變化而采取相應(yīng)變化的形態(tài)。最具代表性的積極說是這樣定義行政的：“行政，是指在法之下，受法的規(guī)制，現(xiàn)實(shí)中為了積極地實(shí)現(xiàn)國家目的而進(jìn)行的，整體上具有統(tǒng)一性的、連續(xù)性的形成性國家活動(dòng)。”在經(jīng)歷了曲曲折折的流變之后，最廣義的行政定義即不予定義的消極說長期居于通說地位，這種客觀事實(shí)起碼在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)是無法改觀的。

行政法典化不應(yīng)該亦不能夠忽視行政法體系的多層級(jí)構(gòu)造。行政法典化本身應(yīng)當(dāng)是多層次、多形態(tài)的，既有整體性的行政法認(rèn)知模式，又有階段性、個(gè)別領(lǐng)域、個(gè)別事務(wù)的行政法多元發(fā)展路徑和形態(tài)。多元、多維、多樣和滾動(dòng)發(fā)展等開放性制度安排，應(yīng)當(dāng)是要求系統(tǒng)性和整體性的行政法典化或者行政法體系建設(shè)的組成部分。唯有如此，行政法典化才能真正做到整合不同價(jià)值追求，兼顧多元利益，實(shí)現(xiàn)共建共治共享等價(jià)值追求。

未來行政法的理論構(gòu)成，必將從行政的本質(zhì)出發(fā)，并以現(xiàn)實(shí)的、動(dòng)態(tài)的行政過程為參照系，形成一個(gè)彈性的、開放的行政法理論體系。建基于科學(xué)的行政法學(xué)體系的行政法典化，將更好耦合不同的行政過程、不同的權(quán)力與權(quán)利、不同的政策和措施，為行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更具有實(shí)效性的綜合手段資源。

（三）行政法學(xué)體系的開放性。追求科學(xué)行政法學(xué)體系的目標(biāo)，不應(yīng)該也絕對(duì)不能排斥不同見解，更不應(yīng)當(dāng)通過資源壟斷等方式在事實(shí)上排斥不同見解和觀點(diǎn)。多樣性、多元性、多層次性、多階段性和滾動(dòng)發(fā)展性，是科學(xué)的行政法學(xué)體系所必要的基礎(chǔ)支撐。正如奧特·瑪雅所示范的那樣，有成熟的研究成果當(dāng)然好，沒有成熟的研究成果那就開展深入研究而推出成熟的研究成果。這種寬容、開放、發(fā)展的研究環(huán)境本身，也是科學(xué)的行政法學(xué)體系可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

須強(qiáng)調(diào)對(duì)基礎(chǔ)理論方面的研究予以高度持久的重視，并確保各種研究資源向真正從事行政法學(xué)的研究者傾斜。需要行政法學(xué)家們搭建跟實(shí)務(wù)界交流溝通的橋梁，建立健全相應(yīng)成果轉(zhuǎn)換的機(jī)制平臺(tái)。

結(jié)語

在確認(rèn)“健全規(guī)范共同行政行為的法律規(guī)范”的基礎(chǔ)上，宜對(duì)“行政的行為形式”進(jìn)行廣泛而深入的探討，認(rèn)真梳理現(xiàn)實(shí)需求，聚力制定和完善相關(guān)法規(guī)范，以包容行政行為以及難以納入行政行為的其他行政活動(dòng)方式，扎實(shí)推進(jìn)各領(lǐng)域、各層次、各階段的行政法治建設(shè)。