加快構(gòu)建支持“雙碳”發(fā)展的財稅政策體系

文/馮俏彬 白雪苑 李賀

我國已向世界作出莊嚴(yán)承諾，力爭于2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和。從高碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)向低碳綠色發(fā)展、再到凈零碳排放，是一個長期而艱巨的系統(tǒng)性工程，需要全社會的共同努力。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在支持碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）中的地位與作用十分重要。但是，“雙碳”工作涉及的主體眾多、任務(wù)多樣、時間長遠(yuǎn)，是一個典型的復(fù)雜系統(tǒng)。與此同時，財稅政策包含多種工具，也比較復(fù)雜。如何將這兩個復(fù)雜系統(tǒng)貫通并正確地在它們之間建立關(guān)聯(lián)，有力支持我國“雙碳”工作順利推進，提高財稅政策的效能，保證將有限的資金用到刀刃上，還需要在理論和實踐上進一步深入探索。

構(gòu)建支持“雙碳”發(fā)展財稅政策體系的基本原則

1.長短結(jié)合，將年度資金需要與中長期規(guī)劃預(yù)算相結(jié)合。實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一個長期過程，對財政資金的需要也是長期的。要將對財政資金的巨大需求分散到不同的時期，將年度資金安排與中長期規(guī)劃預(yù)算結(jié)合，既維護財政的可持續(xù)性，也保持對“雙碳”的持續(xù)支持。

2.突出共性，將減碳的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與不同的財政政策工具進行匹配。實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是一個關(guān)系全局的大事，涉及各行、各業(yè)、各產(chǎn)業(yè)鏈以及各個企業(yè)。要對各行業(yè)實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的路徑進行綜合分析，找準(zhǔn)其中的共性進行支持。要抓住影響各行業(yè)減碳的關(guān)鍵環(huán)節(jié)并匹配不同的財政政策工具，盡量做到在“雙碳”發(fā)展的主要瓶頸環(huán)節(jié)均有相應(yīng)的財稅支持政策，實現(xiàn)事前、事中、事后全覆蓋。

3.雙側(cè)用力，將影響“綠色溢價”的傳統(tǒng)能源和清潔能源結(jié)合起來。“綠色溢價”是指清潔能源與傳統(tǒng)化石能源的價差。從相當(dāng)大的程度上講，“雙碳”的發(fā)展過程就是“綠色溢價”不斷降低的過程，表現(xiàn)為清潔能源價格的逐步降低與化石能源價格的提高?；诖耍斦纫蝗缂韧刂С纸档凸狻L(fēng)、水等清潔能源價格的措施，促進其在全社會范圍內(nèi)加速應(yīng)用推廣，也要推動電價形成機制改革，逐步有序提高傳統(tǒng)化石能源價格，以價格機制引導(dǎo)市場主體行為。

4.協(xié)同并進，將有限的財政資金與“無限”的金融資金、社會資本結(jié)合起來。實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)所需的資金量極其巨大，任何一個單一來源的資金都獨木難撐。要發(fā)揮好財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，精心設(shè)計政策工具和運行機制，調(diào)動金融資金、社會資本共赴“雙碳”大業(yè)。

實施中長期規(guī)劃預(yù)算管理，建立“雙碳”財政支出穩(wěn)定增長的機制

國務(wù)院《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中指出，要“加強中期財政規(guī)劃管理，進一步增強與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接”。目前我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)已有明確的時間節(jié)點，相關(guān)的施工圖也正在緊鑼密鼓的制訂之中。另外，我國還有五年規(guī)劃制度，特別是“十四五”規(guī)劃已對2021—2025年間我國各個領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略任務(wù)進行了詳細(xì)列舉，這就為實施中長期財政規(guī)劃和中期預(yù)算管理提供遵循與指南?？稍诖嘶A(chǔ)上，加快推行我國中長期規(guī)劃預(yù)算改革：一是以五年為周期，按支出的大類確定財政資金的主要分配比例；二是每兩年一次進行滾動調(diào)整；三是以五年規(guī)劃為指引，編制年度預(yù)算，形成年度工作與五年規(guī)劃的有機對接；四是建立“雙碳”財政支出穩(wěn)定增長的財政投入機制，力爭財政投入的增幅高于當(dāng)年財政支出的平均增幅。

適應(yīng)碳市場發(fā)展需要，適時開征碳稅

在加快建設(shè)全國統(tǒng)一碳市場的同時，需要同步開征碳稅，主要針對那些暫時沒有進入碳市場的行業(yè)企業(yè)，以及不適合進入的家庭和個人，以實現(xiàn)碳定價機制的全覆蓋，促進碳公平。概括而言，我國的碳稅應(yīng)主要涉及幾個方面。一是通過修改現(xiàn)行環(huán)境保護稅的相關(guān)內(nèi)容，來達到與新開征碳稅相同的目的，這主要因為開征新稅的程序多、時間長，“遠(yuǎn)水難解近渴”。二是新增“溫室氣體”稅目，將二氧化碳和其他六種溫室氣體一并列入，但實施上可先針對二氧化碳，以后再擴展到其他溫室氣體，以保證立法的前瞻性，防止頻繁修改。三是原則上要將所有碳排放達到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和個人納入征稅范圍，做到全覆蓋，當(dāng)然同時要輔以起征點、免征額方面的稅收優(yōu)惠。四是實行從量計征，以二氧化碳當(dāng)量為征收單位。五是實行區(qū)間稅率，只確定碳稅稅率的上下限，根據(jù)實際情況確定具體標(biāo)準(zhǔn)。

“全鏈條+多工具”，在“雙碳”發(fā)展的各個制約環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的財稅支持政策

我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的核心是推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，重中之重是將能源生產(chǎn)與消費中的碳排放降下來。為此，財稅政策要重點支持以下領(lǐng)域的發(fā)展。

（1）財政直接投入：加大與“雙碳”相關(guān)的基礎(chǔ)研究財政投入。基礎(chǔ)研究時間長、投入大、直接經(jīng)濟效益不明顯，應(yīng)當(dāng)采用財政直接投入的方式予以支持。一是納入年度財政預(yù)算與中長期財政長期支持的范圍，保持適度增長比例。二是設(shè)立“雙碳”國家重大科研專項，揭榜掛帥、集中攻關(guān)，調(diào)動全國乃至全世界科研人員的積極性。

（2）預(yù)算內(nèi)投資：加大與“雙碳”相關(guān)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，為能源、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)設(shè)有利條件。“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)需要全社會的共同努力。財政要重點做好有關(guān)基礎(chǔ)性、公共性設(shè)施的建設(shè)與投入工作，為全社會推進減碳創(chuàng)造有利條件。比如，為了減少交通行業(yè)的碳排放，各級政府要進一步加大對充電樁、充電站等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，為在更大范圍內(nèi)使用電動汽車創(chuàng)造條件。為了加快能源生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，財政部門要協(xié)助有關(guān)部門做好清潔能源平價上網(wǎng)、推動電力價格機制改革、在有條件的地方加快分布式能源生產(chǎn)與消納的建設(shè)等。換言之，要根據(jù)“雙碳”目標(biāo)的總體要求，依據(jù)不同行業(yè)所處的階段，加大預(yù)算內(nèi)投資，解決制約本行業(yè)減排的基礎(chǔ)性、瓶頸性、公共性問題，為全行業(yè)、全社會推進減排掃清關(guān)鍵障礙。

（3）財政貼息+產(chǎn)業(yè)投資基金：加大“雙碳”相關(guān)領(lǐng)域的公共研發(fā)投入，協(xié)同破局核心關(guān)鍵技術(shù)。實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵是科技創(chuàng)新和技術(shù)突破，這是從基礎(chǔ)研究向應(yīng)用轉(zhuǎn)化的中間環(huán)節(jié)，成本高、風(fēng)險大，但一旦取得成功，也會帶來巨額收益。根據(jù)這些特點，財政在此環(huán)節(jié)可以引導(dǎo)和降低投資風(fēng)險為目標(biāo)，以少量的財政投入為引子，引導(dǎo)協(xié)同攻關(guān)，為相關(guān)主體分擔(dān)風(fēng)險，降低成本?？墒褂秘斦N息的方式，適當(dāng)降低相關(guān)主體的風(fēng)險成本，使用產(chǎn)業(yè)投資基金的方式，與相關(guān)主體共擔(dān)風(fēng)險、共享收益。比如，對于當(dāng)前制約清潔能源大規(guī)模推廣的主要因素——儲能技術(shù)——就可以通過貼息和產(chǎn)業(yè)投資基金的方式，引導(dǎo)金融、企業(yè)、社會資本共同投入。再比如，根據(jù)有關(guān)測算，即使我國跨越了75%的“脫碳”水平之后，要最終實現(xiàn)碳中和，仍然有10%的碳排放，這就必須依賴自然碳匯和直接空氣碳捕獲與封存技術(shù)（DACCS），財政可以通過貼息或產(chǎn)業(yè)投資基金的辦法，組織這方面的協(xié)同創(chuàng)新和集體攻關(guān)，加快技術(shù)突破和成果應(yīng)用。

（4）建立首臺（套）設(shè)備保險補償機制，促進減碳技術(shù)裝備的應(yīng)用。為加快重大技術(shù)裝備的國產(chǎn)化，我國于2015年開始對首臺（套）重大技術(shù)裝備給予保險補償，在很大程度上緩解了國產(chǎn)設(shè)施進入市場和實際使用環(huán)節(jié)的“門檻”難題，受到企業(yè)的熱烈歡迎?！半p碳”建設(shè)中，可繼續(xù)沿用這一做法，并做以下改進：將原來的認(rèn)定管理調(diào)整為目錄管理，根據(jù)重大技術(shù)裝備、關(guān)鍵零部件、新材料、軟件行業(yè)的發(fā)展情況列出所需的產(chǎn)品目錄或技術(shù)目錄，同時按年度對管理目錄進行動態(tài)調(diào)整，企業(yè)可根據(jù)目錄進行產(chǎn)品和技術(shù)的研發(fā)。這可以使整個補償過程從原來的事后認(rèn)定變?yōu)槭虑耙龑?dǎo)，以支持和引導(dǎo)企業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)方向。

（5）政府采購綠色化：擴大低碳產(chǎn)品應(yīng)用范圍。自2004年以來，我國已初步建立了政府綠色采購制度框架，并取得了積極成效。結(jié)合“雙碳”工作的需要，今后可以從以下幾個方面繼續(xù)推進。一是適時修訂政府采購法，大力提高綠色采購的比重。如規(guī)定不同層級政府采購的比例，中央政府所屬的機構(gòu)原則上應(yīng)全面實施綠色采購，地方政府盡可能提高綠色采購的比例。二是動態(tài)修訂綠色采購清單，對綠色產(chǎn)品實行優(yōu)先采購或強制采購。根據(jù)產(chǎn)品節(jié)能環(huán)保性能、技術(shù)水平和市場成熟程度等因素，動態(tài)調(diào)整政府優(yōu)先采購和強制采購的產(chǎn)品類別及所依據(jù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并公開發(fā)布。三是加大政府綠色采購力度。對于強制采購之外的商品，鼓勵各級政府綜合考慮節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保、循環(huán)、低碳、再生、有機等因素，在采購需求中提出相關(guān)綠色要求，促進綠色產(chǎn)品推廣應(yīng)用。

（6）轉(zhuǎn)移支付：補償相關(guān)利益受損者，為“雙碳”發(fā)展托住底線。在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的過程中，原來對傳統(tǒng)化石能源依賴度高的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、人群等將受到巨大影響。財政要加大這方面的轉(zhuǎn)移支付，彌補利益受損者，平滑“雙碳”發(fā)展進程中的社會矛盾與風(fēng)險。具體做法有：一是在中央轉(zhuǎn)移支付的計算公式中，加入“雙碳”因子，增加對受損地區(qū)的財政投入，保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的平穩(wěn)過渡；二是設(shè)立化石能源轉(zhuǎn)型地區(qū)支持專項基金，可根據(jù)全國石油、煤炭的分布與主產(chǎn)區(qū)的情況，合理規(guī)劃傳統(tǒng)化石能源有序退出的實施路徑，財政予以相應(yīng)的支持；三是擴大《工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金》范圍，將需要轉(zhuǎn)型的燃煤電力企業(yè)、高耗能、高排放企業(yè)等納入，明確財政支持的環(huán)節(jié)與范圍，促使這些企業(yè)有序調(diào)整能源生產(chǎn)與消費結(jié)構(gòu)，維護全社會的能源安全；四是加大對相關(guān)群體的轉(zhuǎn)移支付力度，對“雙碳”發(fā)展中就業(yè)、收入和基本生活受到?jīng)_擊的家庭和個人給予一定的財稅政策扶持，減緩綠色轉(zhuǎn)型所帶來的社會震蕩。

（7）設(shè)立減碳專項財政獎補資金：獎勵減碳成績突出者。財政獎補是近年來在財政管理中應(yīng)用較多的一種政策工具，主要適用于事前可加以引導(dǎo)、事中難于詳細(xì)監(jiān)管但事后易于認(rèn)定的事項，有利于提高財政資金的使用績效，精準(zhǔn)政策支持事項。在“雙碳”發(fā)展中，可通過事先設(shè)立指標(biāo)，事后進行財政獎補的方式，加大對地方政府和相關(guān)行業(yè)、企業(yè)的減碳激勵，如單位生產(chǎn)總值能耗財政獎懲制度、碳減排財政獎罰制度、溫室氣體減排財政獎罰制度、碳匯財政獎補制度以及水質(zhì)、森林、空氣質(zhì)量等財政獎懲制度、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價值相掛鉤的財政獎補機制、濕地生態(tài)財政獎補制度等。

適時調(diào)整財政體制，做好做對激勵機制

“雙碳”工作的順利推進，離不開地方政府的積極推動與主動作為。在目前的財政體制下，由于實施增值稅五五分成，來自這方面的稅收分享和稅收返還是地方政府的主要財源之一，這使得地方政府、特別是欠發(fā)達地區(qū)政府存在繼續(xù)上“兩高”項目的內(nèi)在沖動。為此，需要在適當(dāng)?shù)臅r候調(diào)整財政分享體制，將地方政府的財源建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向與地方公共服務(wù)提供、營商環(huán)境建設(shè)、綠色發(fā)展等相關(guān)的稅種上來，優(yōu)化地方政府的激勵機制。要逐步降低地方政府增值稅的分享和稅收返還比例，轉(zhuǎn)而更加倚重規(guī)范性的、制度性的一般轉(zhuǎn)移支付制度。要進一步健全地方稅收體系，建設(shè)好地方政府的主力財源。

妥善應(yīng)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國的影響

2021年7月，歐盟正式提出了《建立碳邊境調(diào)節(jié)制度的規(guī)定》，這就是俗稱的“碳邊境稅”。根據(jù)這個規(guī)定，歐盟將在2026年正式對水泥、電力、農(nóng)藥、鋼鐵、鋁及相關(guān)產(chǎn)品等五類碳泄露風(fēng)險最大的商品征收碳關(guān)稅。我國是歐盟的第一大貿(mào)易伙伴，對歐出口商品中屬于高碳產(chǎn)業(yè)的化工、鋼鐵等產(chǎn)品占有相當(dāng)大的比例。一旦歐盟碳邊境稅正式實施，我國相關(guān)行業(yè)的出口將受到巨大沖擊。對此，一方面要以歐盟碳邊境稅不符合WTO的相關(guān)規(guī)定為由據(jù)理力爭，但另一方面也要提前做好應(yīng)對的體制機制準(zhǔn)備。要加快我國碳市場擴圍的步伐，將受到歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制影響的主要行業(yè)納入，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)與歐盟碳市場的互認(rèn)，為企業(yè)爭取到最大的碳稅抵免額度。要加快研究我國的碳關(guān)稅制度，在詳細(xì)分析歐盟對我國出口商品結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，將其中碳含量大的商品納入我國碳關(guān)稅征收范圍，以此平衡歐盟碳邊境稅的作用，實現(xiàn)一定程度的反制。要利用好國際稅收改革帶來的機會。目前，G20已同意在應(yīng)對氣候變化議題中納入稅務(wù)工具，這意味著可能在多邊框架下討論碳關(guān)稅問題。我國作為OECD的觀察員和新一輪國際稅收改革的重要參與者，可積極作為，推動在多邊框架下，按照共同但有區(qū)別的原則處理好該議題。

總之，推動“雙碳”戰(zhàn)略是我國整個經(jīng)濟社會的重大轉(zhuǎn)型，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要久久為功。財政作為國家治理的基礎(chǔ)與支柱，要加快形成支持“雙碳”發(fā)展的完整政策體系，為推動我國綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展做出貢獻。