優質均衡視角下江西省義務教育財政充足性研究

唐延昕

（江西師范大學教育學院，江西 南昌 330022）

2018年底，江西省義務教育總體上達到了“有學上”的目標，實現了全域的基本均衡，“上好學”的矛盾亟待破解，這就使得優質均衡成為義務教育發展的重點任務。而義務教育在我國作為準公共產品，政府財政投入是其主要的資源，財政投入的多少密切影響著義務教育的發展。在這樣的大環境下，教育財政作為一個平衡的調整器，怎樣才能確保江西省義務教育的高質量、優質均衡發展？本文在闡釋教育財政充足內涵的基礎上，論證江西省義務教育優質均衡與教育財政充足的內在聯系，并結合國內其他省份的情況比較分析，對江西省義務教育經費的狀況進行了闡述，運用Odden-Picus指標來衡量其充足性水平，從而確定江西省義務教育均衡發展中存在的財政充足性問題，并給出相應的對策。

一、教育財政充足內涵

教育財政充足確保使學生接受高標準的教育，取得預期的學業成績。這一點與我國義務教育優質均衡發展的觀點在本質上是一致的。因此，把義務教育的財政公平與財政充足相結合有利于開拓教育均衡發展的新視野，是切實可行的。教育財政充足在國際上被公認為是一個法律上的概念，它是指一個州的公立中小學財政撥款制度可以達到為州內普通公立學校都提供充足的教育資源，使得每一個普通學生能夠達到州規定的成績標準，同時為特殊需要的學生提供額外需要的教育資源。

Odden認為，基礎教育的財政充足性，就是要確保學校有足夠的資源來滿足學生獲得基礎教育的需求，如州學業測試的最低分、最低通過率等等。我國學者李文利、曾滿超（2002）、黃斌（2008）、王水娟、柏檀（2013）、梁文娟（2009）等人對美國教育財政充分性改革的原因、過程、概念及特點均進行了全面的闡述，分析了其在中國的應用可能和現實意義。根據我國的研究人員對教育財政的充足性的闡釋可以看出，教育財政充足的目的已不僅僅是為了滿足機會公平階段的教育財政需要，也是為了滿足結果公平階段的財政需要。這與我國義務教育優質均衡目標的內涵保持一致。

二、江西省義務教育財政充足現狀

隨著教育財政充足內涵的不斷外延，教育財政充足水平的評價指標趨向于以教育成果為標準。本研究在此基礎上，使用投入指標、產出指標兩個方面的經費投入評價標準，能充分反映了江西省義務教育經費充足的狀況。

（一）義務教育投入水平整體合理

1．義務教育財政投入絕對量保持增長，分配比例有所變動

江西省公共財政教育經費從2011年的474.43億元增長為2018年的1054.41億元，七年公共財政教育經費實現翻番。其中，如圖1所示，義務教育的經費支出由2011年的292.83億元增長至2018年的690.13億元，義務教育經費支出七年間的增長率為136%，快于江西省公共財政教育經費的增長速度。小學教育經費每年平均增長13.22%，增幅較大的集中在2011-2015年；而初中年平均增長率為13.12%，與小學相差無幾，但增幅加大的集中在2011-2013年、2016-2018年。這說明了，我國教育財政支出的分配格局一直處于變動之中，因此，在我國經濟、教育發展初期，應該加大對基礎教育的投資，這是其他教育的根本。但隨著經濟、社會的不斷發展，為了適應更高水平的教育需求，中等及以上的教育經費將會相應地提高，從而小學的財政支出比例也隨之下降。

圖1 江西省義務教育經費支出情況

2．江西省義務教育生均經費水平提升空間較大

江西省義務教育生均經費與全國水平相比，我省初中生均公共預算教育事業費是低于全國平均水平的，而生均公用經費達到全國平均水平的1.3倍。江西省普通小學的生均公共預算教育事業費與公用經費分別達到9201.32元和3635.42元，與普通初中的生均經費情況類似，小學均公共預算教育支出仍然低于全國平均水平，而小學生均公用支出卻還是全國平均水平的1.3倍，說明我省在生均公共預算教育事業費的投入上仍有較大上升空間，還需繼續加大教育經費的投入，而生均公用經費也僅是略高于全國水平，也需要重視加大其投入程度。

與國內經濟發達省市進行對比，其中，北京、上海作為我國“京津冀”“長三角”的經濟中心，其生均公共預算教育經費也位列全國31個省份的前二。數據顯示，2018年北京初中生均教育經費是江西省的四倍之多，小學的生均教育經費是江西省的三倍之多；而上海義務教育生均經費都是江西省義務教育生均經費的兩倍左右。巨大的差異說明我省在義務教育生均投入上努力程度還不夠，盡管北京、上海在全國的教育經費投入上佼佼領先，落后省份難以一步達到其現有水平，但巨大差距帶來的警示能有效督促政府重視義務教育的財政投入。

（二）產出水平有待優化

從產出水平看，對2018年我國6歲以上人口大專及以上學歷比例、15歲以上人口文盲率進行統計分析發現，江西省人口受教育程度排名靠后，其6歲以上人口大專及以上學歷比例僅為9.91%，明顯低于全國平均水平的14.01%，文盲率為4.13%僅略高于全國水平；而北京市6歲以上人口大專及以上學歷者48.65%，是全國平均水平的3.5倍，文盲率僅1.69%。這表明江西省的人力資源質量在全國范圍內屬于較低的狀態，雖然江西省在教育經費投入水平在全國來看并不算低，但產出效果卻差強人意。因此，義務教育的發展不僅要看重總體投入水平，還要考慮是否配置合理，行之有效，真正做到義務教育的均衡發展有效降低文盲率以及提高人力資源質量。

三、江西省義務教育均衡發展所需的財政缺口測算

綜上所述，江西省義務教育充足度仍需提高，其義務教育生均支出上明顯不及全國平均水平，小學與初中的投入分配結構問題依然存在，人力資源質量上也有所不足，這些問題還需要通過合理分配經費來有效解決。

（一）Odden-Picus充足性指數（OPAI）

Odden-Picus充足性指數表示低于教育財政充足性水平的所有觀察值的總數與充足性水平上所有觀察值總數的比例，其取值范圍在［0，1］的區間內，OPAI等于1時，教育財政具有絕對的充足性。具體計算公式如下。

（二）江西省義務教育財政充足性計算結果

按照OPAI的計算原理，以第一批通過教育部督導組義務教育均衡發展情況評定的省（市）作為標準，基于江西省的實際狀況考慮，選擇廣東省作為財政缺口測算標準，廣東省2018年普通小學生均公共預算教育經費為12964.59元，普通初中為19562.29元，且廣東省6歲以上人口大專及以上學歷比例、15歲以上人口文盲率情況均較江西省有一定領先優勢，具有目標可達性。因此，本文以廣東省小學、初中生均公共教育經費作為本研究的充足性水平，計算 Odden-Picus充足性指數，測算江西省義務教育均衡發展所需的財政缺口。由于個別縣（區）行政區域變動導致數據缺失，因此本次測算樣本剔除缺失數據的兩個區，保留江西省11市總共119個縣（區）作為測算樣本。

計算結果顯示，江西省普通小學的財政充足水平高于普通初中，其中小學的OPAI值為0.75，各區平均增加25%的生均教育經費就可以實現絕對充足，也就是說，縣（區）層次的普通小學還需增加投入135.19億元才能達到充足水平；初中的OPAI值為0.63，各區還需平均增加37%的生均教育經費即可實現絕對充足，即還需增加投入139.14億元。就全省來看，119個縣（區）中，小學高于充足性水平的學生比例為0.12，初中該比例僅有0.04，說明無論是小學還是初中，均有相當一部分的學生沒有獲得足夠的教育經費。具體如表1所示。

表1 江西省縣（區）層面財政性教育經費充足性指數

四、實現教育財政充足的政策選擇

（一）保證教育財政投入總量的絕對增長

1．合理劃分各級政府稅權

目前，義務教育經費采取多渠道籌資形式，其中政府財政資金投入占據大頭，而稅收作為政府財政收入的重要來源，其劃分影響各級政府間的財力分配狀況，其中，地方政府尤其是縣級政府稅源分散、財政收入不足，這一定程度上影響了地方政府在教育經費上的支持保障。所以，為了各級政府在教育經費保障機制上能給予充足支持，需要對現行的稅收制度進行完善，合理地方與中央的稅權，確保縣級政府有穩定的財政收入發展義務教育。

2．提高財政保障標準

國家義務教育生均公用經費基準定額水平較低，處于一個“托底線”狀態。從實際數據來看，各地區的生均一般公共預算公用經費的最低水平要遠遠高于國家標準，這說明地方政府是有能力為義務教育生均經費“托底”的。因此，地方政府尤其是縣（區）級政府可以采用科學的計算方法，對本地區中小學生均公用經費的標準適度提高，以適應義務教育優質均衡發展的需要。

3．教育財政保障法制化

最后，加強對義務教育資金的投入還需健全義務教育經費管理體系制度，完善教育在財政經費投入上的立法。目前，我國財政資金的法制建設尚需進一步完善，財政撥款的比重與數額尚未通過立法予以明確。為了保證教育資金的有效實施，還應盡快頒布《義務教育投入法》，以法律的形式確保教育資金的正確使用，克服政府的隨意投資，依法監督政府的預算、撥款、使用和決算，防止挪用公款。

（二）實現教育財政投入的相對增長

1．明確各級政府的支出責任

目前，我國在教育財政支出的責任劃分上強調“分級管理、地方為主”。這種財政管理體制一定程度上固然對義務教育的發展起到了一定作用，但也導致了中央、省級政府在財政責任上并充分未發揮其應有作用。因此，在教育財政支出責任劃分上，應明確各級政府責任，其中，中央政府主要是為義務教育提供轉移支付資金，省級政府主要是統籌省內各地區的義務教育資金投入，縣級政府主要是負責縣域義務教育經費的落實與管理。

2．不斷推進財政預算改革

通過財政預算改革改進義務教育經費保障機制。進一步的學校預算改革應該在如下兩個方面完善：第一，提高財政預算的透明度和透明度。第二，進一步擴展了預算范圍，應該涵蓋到維持學校正常運行的所有經費，還應充分考慮本地區學校的發展規劃。

3．完善財政轉移支付制度建設

建立健全義務教育資金保障體系是一個不斷發展和完善的過程，省級財政轉移支付對保證義務教育均衡發展的作用還存在著一定的問題。比如，地方義務教育經費缺口依然存在，一些西部省份相對薄弱的基層財政在充分保障義務教育均衡發展上仍有不足，而部分人口大規模省份，由于其流動人口的數量大，造成了上級轉移支付的資金保障水平偏低。因此，財政轉移支付還應改進自身的體制缺陷，減少中間環節，積極推動省級管縣的改革，建立健全科學的轉移支付模式，量化計算轉移額度，加強轉移支付的監管。