公共衛生應急管理體系建設經驗及要點分析

楊玉潔，邱五七，鄭 靜，王 爽，董 佩，都 率，孟月莉，靳淑雁，毛阿燕

(1.中國醫學科學院醫學信息研究所，北京 100020；2.深圳市衛生健康發展研究與數據管理中心，廣東 深圳 518028；3.南方醫科大學附屬深圳婦幼保健院，廣東 深圳 518028)

新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)疫情在全球的蔓延，給公眾健康和生命安全帶來了巨大的威脅與挑戰，同時對社會穩定和經濟發展也造成了重大影響。我國在黨中央的堅強領導及全國上下的共同努力下，疫情防控形勢持續向好，并取得了積極成效，當前已進入常態化疫情防控階段。這次疫情也暴露出我國在重大疫情防控體系和公共衛生應急管理體系建設方面存在的一些短板和不足，如滿足應急防控需要的基礎設施缺乏，基層醫療衛生機構疫情防控能力薄弱，公共衛生監測預警體系和應急物資保障體系尚不健全等。針對這些問題，習近平總書記在抗擊疫情的系列重要講話中指出，要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平。公共衛生應急管理體系建設涉及方方面面，本文旨在通過分析探討部分國家在法律法規、籌資機制、硬件軟件、支撐保障等方面提升體系能力建設的經驗及要點，從而為我國相關政策的完善提供參考。

1 完善相關法律法規，助力疫情防控工作有序開展

重大傳染病疫情等突發公共衛生事件的防控處置涉及到巨大的社會資源投入及調配，法律法規的完善對于相關工作的有序開展有很大的助力。國際經驗表明，公共衛生相關法案是疫情防治等核心工作開展的依據和指引。德國《防疫法》明確了聯邦和各州相關部門參與疫情防控的責任，詳細規定各部門、機構和人員的協作配合義務，明確了責任以及通過宣傳促進預防的原則。英國《公共衛生法》是國家突發公共衛生事件應對體系綜合框架的重要組成部分，通過立法手段對公共衛生領域進行干預，同時設立了英國歷史上首個公共衛生機構(中央衛生委員會)，對公共衛生進行國家層面的管理和監督。新加坡《傳染病法》規定了特定傳染病的通報要求，同時明確了傳染病流行病學調查及患者醫療檢查、治療等相關內容，是國家層面應對傳染病疫情等突發公共衛生事件的首部法律。我國《傳染病防治法》圍繞傳染病的范圍、預防和醫療救治，疫情的報告、通報、公布和控制，各級政府、社會組織和公民在防治工作中的職責等進行了系統規范。但在重大傳染病疫情事件應對流程的啟動和調整、新發及突發傳染病發生時密切接觸者的隔離策略等方面仍有缺陷和不足，因此，需要有更高層次的公共衛生法案出臺，以指導支持疫情防控等工作的有效開展。

針對傳染病大流行，部分國家還制定了更為具體的法律法規以保障疫情防控工作的開展。日本《大流行性流感和新傳染病的防范和應對特別措施法》和《傳染病控制法》規定了國家和地方政府、公共機構及商業經營者等應對流行性疾病的責任以及對策，并根據疾病的傳染性和癥狀的嚴重程度將其分類，制定了監測系統和傳染病控制措施。韓國除頒布《傳染病預防法》外，還對某些危害嚴重的傳染病進行專項立法加以防治，如《結核病預防法》《寄生蟲病預防法》等。我國自2003年陸續制定頒布了《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發公共衛生事件應急預案》以及《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》等，在指導各級政府開展重大傳染病疫情防控工作層面發揮了良好的作用，但預案體系尚未上升到法律的高度，所以在執行力度上可能會稍有不足。因此，應總結近年來疫情防控實踐中的經驗與教訓，及時修訂發布新的《傳染病防治法》和國家層面突發公共衛生事件應急條例，并將疫情預警體制機制和應急預案等規章充實到相關法律法規之中。

2 公共衛生應急管理需要有穩定的籌資制度保障

公共衛生應急管理工作需要穩定的籌資來源以支持體系功能的長期可持續性發展。日本從立法的角度規定了各方在傳染病疫情等應急救治中的籌資責任，明確規定了國民在應急救治中負擔的比例，同時要求各都區市町村政府每年均按照在本年度前3年的地方普通稅收額平均值的千分之五作為災害救助基金進行累積。新加坡對各類突發公共衛生事件從籌資的角度建立了考評及預算審批制度，各政府機構在災害發生時會立即調動所屬的現有資源進行拯救活動。英國由政府為主導投入足夠的公共衛生費用，保障每個公民享有免費的檢查與治療權利，并且充分調動和利用各種社會資源參與開展防控工作。我國公共衛生應急管理工作的經費安排應避免出現“財神跟著瘟神走”的現象，進一步拓寬籌資渠道，建立長期穩定的籌資機制。

此外，公共衛生應急管理工作的投入既要關注“應急”時期，也要重視“平時”狀態；如果對于“平時”體系能力建設及維護的投入不到位，則“應急”時期可能需要有更大的投入予以彌補，反而造成更多社會資源的浪費。從此次新冠肺炎疫情多輪抗疫實踐中可以看出，一些“短板、漏洞、弱項”等問題更多是在重大疫情爆發之前已經出現，并非是在疫情發生之后才產生；即在疫情出現早期，因反應不夠靈敏、判斷不夠準確、報告不夠及時、應對不夠堅決等，錯失了控制疫情的最佳時機。因此，必須足夠重視疫情防控所暴露出來的各類問題，總結經驗教訓，切實做好“補短板、堵漏洞、強弱項”相關工作。以問題為導向，在明確體系及職能的前提下，公共衛生應急管理體系的建設與維護需要一個長期穩定的、兼顧“平時”與“應急”的投入機制予以支持和保障，建議從稅收中安排固定比例的經費用于體系建設，并將重大傳染病疫情防控等納入政府防災預算以及政府工作考評指標予以監督落實。

3 應急體系能力建設需要“軟硬”結合，“平急”兼顧

公共衛生應急管理體系能力建設需同時關注到人員隊伍、實驗室檢測網絡、基礎設施、物資調配等軟件與硬件多個維度；既要注重“平時”的能力提升，也要為“應急”狀態下的短時增強積極儲備。對于“人員隊伍”的建設，日本、英國、新加坡等國在防控應急人員的組成結構、人員技術能力的維護及提升方面有著較為成熟的經驗。日本建立了由醫護人員和專業志愿者組成的應急隊伍，并對其提供包括疫情危機原因調查、流行病學調查、疫情危機信息收集等業務技能培訓，注重提升應急管理人才的綜合技能。英國應急防控人員隊伍主要由來自衛生保護局、國民醫療服務聯合體、醫療信托、實驗室等機構的專職醫療人員、管理人員及相關研究人員組成；新加坡固定的醫學人才培養地、獎學金式優秀學員海外名校學習、跨國合作人才培養、邀請海外各類醫學領域專家授課或開展研究、全球范圍內吸引高端人才等措施為專業人才的儲備和技術能力的提升提供了保障。

“實驗室檢測網絡”作為疫情防控體系的重要支柱，其能力建設亦受到各國的重視。英國傳染病檢測中心設有國家和區域2個層次的公共衛生實驗室，作為全國性的實驗網絡，承擔傳染病的研究與識別任務，其中國家實驗室主要是向區域公共衛生實驗室、醫院實驗室等提供知識支持和建議。美國建立了覆蓋全國的公共衛生實驗室快速診斷系統，可保障在重大傳染病疫情爆發時，快速動員有關力量開展病毒檢測和病因追查等工作；并由美國疾病控制與預防中心對實驗室提供資金支持，用于確定檢測標準，加強技術交流和開展培訓等。此外，在“基礎設施”及“物資調配”建設方面，新加坡根據人口分布規劃、布局，建設大規模流行病防控、救治的固定式基礎設施，突發公共衛生事件發生時由國家對全國基礎設施、儲備資源進行統一調度和調配，同時要求在民用公共設施中建設防疫場所、配備防控裝備等，以使其具備防疫防控功能。美國的物資調配采用專人負責和商業運作雙管齊下模式，專門負責人員在接到應急指令后，可在12小時內將存放在固定地點的專用藥品、疫苗、診斷試劑、醫療器械、口罩、防護服等發送到指定地點；生產或經營廠家在接到訂單后也能夠及時按照要求將應急物資快速送達。

4 支撐保障機制建設需要在高層次謀劃，兼顧效率與公平

公共衛生應急管理保障體系建設涉及多方資源及力量的調配與投入，需要站在關系人民生命安全和身體健康、關系經濟社會穩定大局、關系國家安全的高度去認識，需要全社會各類機構及部門的協作配合。因此，首先應該跳出衛生體系，在更高的層次進行謀劃與資源整合。如在既往重大災害下，美國財政部門從賑災撥款、稅收優惠、援助貸款、監管便利4個方面給予支持，州和地方執法機關及公共安全部門提供基本的公共安全服務并保持社會治安以全力支持公共衛生工作，同時建立了與應急物資儲備層級及規模相對應的“規劃引領、分級響應”的交通應急物流系統。英國以地方政府為主、由屬地管理的交通運輸應急管理模式同樣在突發公共衛生事件的應急處置中發揮著重要作用。

中國在突發急性傳染病應對工作中積極推進聯防聯控機制，各級政府及衛生健康、交通、教育、商務、應急管理、市場監督、外交、公安機關、民政等有關部門相互協作配合、及時溝通聯動，共同保障疫情防控工作有序開展。然而在應急保障方面，仍有亟需強化建設之處。以應急物資儲備為例，我國當前物資儲備體系雖已建立，但應對突發公共衛生事件的物資具體該以何種方式儲備，以及儲備的數量、品類等問題，并未在法律層面進行規定，主要依靠衛生部門、疾控中心、醫療機構等自行制定辦法，這也導致各地因認識問題或財力支持等，對物資的儲備難以充分落實。因此，建議應急物資儲備體系的建設應在國家層面進行統籌規劃，既要保障物資的種類齊全、數量充足、提供及時有效，也要兼顧區域的可及性。與此同時，物資儲備在研發、生產、運輸、儲藏以及檢查維護等多個方面都需要關注“效率與公平”，不僅要有基本的實物儲備，還應重視對應急物資生產能力的儲備建設，以確保發生重大疫情應急物資需求時，能夠快速實現產能轉換，使物資得到及時有效的供給。