強化我國個人納稅信用管理研究

程劍東

(南京審計大學金審學院，江蘇 南京 210033)

個人納稅信用管理，是稅務部門依據法律法規，建立信息歸集、信用評價、結果應用、信用修復等制度體系和管理機制，對個人納稅信用行為進行管理的活動。 完備的個人納稅信用管理體系，對從根本上提高個人納稅遵從度，提升納稅征管效率，優化稅收服務，乃至提高整個社會信用水平具有十分重要的理論和實踐意義。

一、 我國個人納稅信用管理現狀

隨著我國社會信用體系建設的逐步推進，尤其是納稅信用體系建設的不斷拓展，全社會對個人納稅信用越來越重視，特別是部分重點人群偷逃稅案件的發生，引發了社會各方對加強個人納稅信用管理的關注。 雖然目前我國個人納稅信用制度尚未健全，個人納稅誠信缺乏的問題也客觀存在，但個人納稅信用管理的實踐已有初步探索。 如何搶抓新的個人所得稅法全面實施的契機，適應個稅征管方式的改革，不失時機地加強個人納稅信用管理，切實改變個人稅收遵從度低的狀況，有效防范個人稅收流失成為當務之急。

(一)我國開展稅收信用管理的主要歷程

回溯我國稅收信用管理工作的歷程，能夠較好地審視個人納稅信用管理的狀況。 1998 年我國納稅信用管理工作開始起步，國家稅務總局頒布《稅務違法案件公告辦法》，嘗試采用信用信息公示方式，懲戒和威懾違法失信納稅人[1]。 2003 年起我國真正步入建立企業納稅信用體系的實踐階段。 個人納稅信用管理起步于2019 年，滯后于企業納稅信用管理15 年。 這里，簡單回顧一下我國企業和個人納稅信用管理的主要脈絡。

1. 啟動納稅信用管理工作。 2002 年 10 月 1日，國家稅務總局公布《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》，提出了納稅信用的評級方法、具體內容和操作細則。 2003 年7 月印發《納稅信用等級評定管理試行辦法》，促進我國納稅信用等級評定的標準化和規范化，納稅信用管理隨之成為稅務機關日常管理和服務的重要方面。

2. 納入國家信用建設總體規劃。 2014 年，國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》，明確了納稅信用體系建設的目標與任務[2]。

3. 實施納稅信用管理辦法。 2014 年7 月，國家稅務總局發布《納稅信用管理辦法(試行)》與《重大稅收違法案件信息公布辦法(試行)》，從制度層面上進一步明確和細化納稅信用管理的具體操作規范[3]。

4. 改革稅收征管體制。 2015 年 12 月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，明確健全誠信納稅體系并促進稅收征管體制的改革。

5. 加強納稅信用管理工作。 2018 年2 月，國家稅務總局發布《關于納稅信用評價有關事項的公告》，推動完善納稅信用評價等工作[4]。

多年來，在我國稅收征管體系中，個人納稅信用管理基礎薄弱。 2018 年，我國啟動了個人所得稅征收綜合改革，對建立和完善個人納稅信用管理體系提出了新要求，特別要求個人納稅誠信申報，探索開展個人納稅信用管理逐步被提上議事日程，我國個人納稅信用管理工作開展情況具體分析如下。

一是推動個人所得稅征管改革。 2019 年1 月1日起，我國實施新的《中華人民共和國個人所得稅法》，提出了個人涉稅信息共享、納稅狀況核查、聯合獎懲的工作要求，大膽創新專項附加扣除、承諾申報和匯算清繳等制度，對個人的稅收遵從提高了要求，為建立健全個人納稅信用體系提供了法律依據。

二是建立個人納稅信用管理制度。 2019 年8月，國家發展改革委和國家稅務總局聯合頒布了《關于加強個人所得稅納稅信用建設的通知》，明確構建個人所得稅納稅信用管理制度，推行個人所得稅申報信用承諾制的全覆蓋，進一步健全個人納稅信用記錄，聯合懲戒個人所得稅嚴重失信行為，對個人納稅信用建設工作進行了全方位布局。

三是全面上線了個人所得稅管理系統。 國家稅務總局于2015 年出臺《“互聯網+稅務”行動計劃》，推出了涉及信息、發票和辦稅幾大板塊的20 項服務功能，建成 12366 納稅服務平臺。 2018 年 12 月31 日，國家稅務總局又推出“個人所得稅”App，實現了納稅人實名注冊、專項附加扣除信息填報、稅收優惠實時查詢，以及“非接觸”式辦稅，對納稅人的服務便捷度和時效性大幅度提升。

四是推動個人納稅信用管理。 稅務機關將納稅人的違法失信信息，推送給法院、發改委、市監、公安、民政等政府部門，對失信納稅人擔任相關職務，以及出境等采取限制措施。 2015 年至2019 年6 月份，全國范圍內1.5 萬人(次)納稅失信人受到了懲戒，6700 多名嚴重失信納稅人被市場監管部門限制擔任企業的法定代表人、監事等職務，7400 多個當事人被相關銀行限制融資，使失信者切身感受到了失信應付出的代價。

(二)當前我國個人納稅信用管理的不足與成因

個人納稅信用社會關注度高和公共影響效應大。 我國實施個稅改革，一方面，1.09 億的工薪階層享受到了免征個稅的優惠，惠及面廣；另一方面，某些影視名人“陰陽合同”稅案引發全社會對加強個人納稅信用管理的熱議。 個人所得稅法更強調個人履行誠信申報納稅義務，對建立完善個人納稅信用管理體制提出了要求。 與新要求相比，我國個人納稅管理體制機制不健全、不完善的問題逐漸顯現，亟待加以解決。

當前我國個人偷稅、漏稅等納稅失信行為的客觀存在，造成了國家稅收的大量流失，對社會信用環境也產生了消極影響。 個人稅收越來越成為我國財稅收入的一個重要來源，圖1 是我國2015 ～2020 年個人所得稅占稅收收入總額的比重狀況。 國際貨幣基金組織提出，發展中國家的個人所得稅收入應占稅收總額的15% ～20%，這就意味著我國個人所得稅征繳不足。 與美國(48%)、日本(30%)和德國(24%)等國家相比，仍存在較大差距，這就從一個角度反映了我國個人所得稅的流失狀況。 據統計，85.25%的稅務人員曾在工作中發現個人納稅不申報或少申報的情況。 高收入人群偷逃稅的問題相對更為嚴重，這一現象的客觀存在，更易引發稅負不公的社會問題。

圖1 2015～2020 年個人所得稅占稅收總額的比重

分析目前我國個人納稅信用遵從度相對較低的因素，主觀原因在于部分人的納稅法律和誠信意識相對淡薄，存在個人利益至上的錯誤觀點；客觀原因是缺少相關法律制度規范、個人納稅信用管理體系不健全。

一是個人稅收制度不完善。 個人稅收相關法律法規比較零散，缺少較為全面系統的個人納稅信用管理法規，對納稅人信用管理和失信懲戒缺乏法律支持。

二是個人納稅信用管理工作尚不到位。 我國納稅信用管理工作起步較晚，針對個人的納稅信用管理工作尚處在探索初建階段，全國范圍內個人納稅信用管理體系還沒有形成，對個人納稅失信的處罰力度還不夠大，稅務機關個人納稅管理力量還不夠。

三是個人納稅信用信息管理不系統。 全國范圍的個人涉稅信息平臺還沒有建立。 個人涉稅信用信息廣泛分布在經營、投資、服務、消費、收入、支出、資產和社保等諸多領域，共享程度不高，信息不對稱，難以精準化管控，對個人納稅信用狀況考量標準也不明確，個人誠信納稅激勵力度不夠，失信行為有效懲罰不到位。

總之，建立健全我國個人納稅信用管理體系是大勢所趨、勢在必行。

二、 現階段我國加強個人納稅信用管理的必要性

個人納稅信用成為稅務信用管理乃至社會信用體系構建的重要組成部分，在提升稅收征管能效、防止國家稅款流失以及提高個人納稅遵從度等諸多方面都起到了十分重要的作用。 相對發達國家都已基本建立了較為健全的個人納稅信用管理體系來說，我國個人納稅信用管理工作還處于探索與初建階段，可以充分汲取他國成功經驗，走出一條更符合我國國情的個人納稅信用管理之路。

(一)加強個人納稅信用管理的重要性

建立完善的個人納稅信用管理體系，可以積極倡導納稅人誠信納稅、公平獲取減稅所帶來的紅利，不僅可以保障新個人所得稅法的有效施行，同時還可以充分發揮信用監管的基礎性功能，推動稅務信用管理和治理能力邁上一個新的臺階。 概括起來講，加強個人納稅信用管理工作，可以達到“5 個有助于”。

1. 有助于增強公民誠信納稅意識。 建立個人納稅信用體系，倡導公民誠信納稅，逐步使依法守信成為全體公民的普遍價值追求，有助于引導人們重視和提高納稅遵從度，自覺抵制和防范納稅失信行為的產生。

2. 有助于規制個人納稅行為。 個人納稅信用制度，是個人納稅所必須遵循的法規，能夠對個人納稅行為產生約束效果，進而規范和引導人們履行誠信納稅義務。

3. 有助于提升稅務機關征管效能。 個人納稅信用體系的高效運行，將促進優化稅務機關征管資源的科學配置，實施以信用為基礎的個人納稅主體的分類、精準管理，促進征管成本的有效降低，提高稅收管理的水平。

4. 有助于增加國家稅收。 隨著我國經濟社會的快速發展，個人納稅貢獻份額必然不斷提高，建立個人納稅信用管理體系，有利于防止個人稅收流失，保證國家財稅收入。

5. 有助于完善社會信用體系。 個人納稅信用管理是納稅信用乃至整個社會信用體系的組成部分，加強個人納稅信用管理，有益于健全個人信用管理體系，有利于優化誠信納稅的社會環境，促進形成全社會誠信風尚。

(二)個人納稅管理的特點決定了強化信用管理的必然性

個人是我國納稅主體中覆蓋范圍最為廣泛、管理單元最小、體量最大、行業和地區分布最廣的一類納稅主體。 個人應稅所得種類較多，各所得征管的方式差異性又較大，加之個人流動性大、收入較為隱蔽，因而，對個人的稅收征管，采用傳統的征管方法難度較大或者根本無法實施，必須加強個人稅收的信用管理。 個人納稅管理的主要特點有以下幾點。

1. 個人納稅主體量大面廣。 我國人口眾多，個人納稅群體龐大、涉及范圍十分廣泛，收入來源渠道較多，個人流動性又較大，因而個人納稅管理必須立足于全國范圍。

2. 個人交易行為隱蔽。 個人取得收入的方式多種多樣，交易行為復雜，有些個人收入相對隱蔽。隨著社會發展的多元化，個人的收入方式從現金、實物逐步拓展到了虛擬貨幣、股權等。 互聯網和電子商務的日益普及，衍生出了一些新的個人收入來源，收入獲取的場景也由線下擴展到了線上，如網絡主播的收入就主要通過線上實現，具有很大程度上的虛擬性與隱秘性。

3. 傳統方式管理難度加大。 個人納稅管理涉及面廣，涵蓋各行各業，個人納稅行為涉及公安、衛健、法院、教育、人社、住建等許多管理部門和行業，個人納稅信息涉及交通運輸、出入境、銀行、學校、醫院、公共媒體等各個行業，這就表明采用傳統的稽查方式進行個人稅收征管難度很大，收效甚微。

4. 個人納稅誠信意識影響大。 個人的納稅主觀意識對自身行為產生較大影響，在很大程度上決定著納稅遵從度的高低。 當然個人誠信納稅主觀意識的形成，又在很大程度上受到納稅信用體系是否健全所影響。 國內外實踐表明，建立健全的個人納稅信用管理制度，加大對個人偷逃稅失信行為的懲處力度，可以促進個人為了長遠利益選擇誠信納稅。

綜上所述，為搶抓當前我國推進全面深化改革、全面依法治國所帶來的良好契機，在加快構建具有中國特色社會信用體系的宏觀背景下，開展我國個人納稅信用管理體系的總體設計和統籌謀劃，有計劃、有步驟地推進該體系的建設，意義重大且影響深遠。

三、 構建我國個人納稅信用管理的實施路徑

立足我國個人納稅信用管理的現狀和問題，從完善法律制度、加強個人納稅新型監管、建立信息共享機制和個人權益保護機制等方面入手，構建個人納稅信用管理體系、評價體系，全面優化個人納稅信用環境。

(一)完善個人納稅信用管理法規保障

個人納稅信用管理迫切需要法律法規保駕護航，夯實個人納稅信用管理的法治基礎。 現階段我國個人稅收信用管理立法的重點，主要包括規范個人納稅信用信息記錄與歸集、信用狀況評價、信用評價結果的運用和信用獎懲等工作，全面支撐個人納稅信用承諾、信用數據取得、信息共享與使用、個人納稅信用權益保護。 同時，我國可以學習借鑒國外個人納稅信用管理的成功經驗，把信用申報承諾制應用范圍擴展到個人其他稅種之中。 我國還需要逐步建立與個人納稅信用管理機制有效運行相配套的制度，例如逐步建立面向全體公民的個人財產信息登記制度。

(二)建立個人涉稅信息共享機制

個人納稅信息歸集與共享覆蓋范圍越廣，信息不對稱程度也就越能有效減少。 構建完善的個人涉稅信息共享機制，不僅能夠使得稅務機關對納稅人進行更為有效的監督管理，大大降低監管的行政成本，而且能夠引導和促進個人依法納稅。 當前我們要充分運用大數據、云計算、區塊鏈等新興技術的優勢，高水準打造個人納稅信用信息共享平臺，建立起全體公民的納稅信用檔案，助力開展個人納稅信用等級評價工作。 稅務機關還要進一步加大金融、投資和消費等方面的信息整合、分析、運用的力度，注重與銀行、財政、市場監管等部門形成良好互動的信息共享機制，以保證個人涉稅信息共享的及時性和準確性。

(三)推行個人納稅信用積分制

為適應個人收入渠道的日益多樣化、收入方式的日趨隱形性，稅務機關應當著力建立完善個人納稅評估機制，適時在全國推行個人納稅信用積分制度。 建議國家層面要加強這一制度的頂層設計，統籌構建起目標明確、基礎扎實、數據支撐的個人納稅評價機制，開展個人涉稅風險模型的設計，設置多維度評價指標和計分標準，充分利用大數據等信息技術手段進行在線與實時的信用評價和計分，為稅務機關開展對個人納稅信用分級分類監管奠定良好基礎。

(四)加強個人納稅信用信息的應用

個人納稅信用結果的有效運用，要反映在稅務機關日常分級分類管理工作中，針對不同信用等級或積分的個人，采取不同的監管與服務舉措。 對信用良好的納稅人進行正向激勵，使其享受稅收優惠政策，優先辦理納稅服務。 對連續多年誠信納稅以及納稅數額較大的個人，可以采取公開表彰的方式，充分調動個人誠信納稅的積極性和主動性。 稅務機關要建立多部門的聯動激勵機制，在教育、醫療等與個人生活息息相關的領域，使其享受子女入學優惠、合理的醫療優待等惠民政策。 要落實懲戒機制，讓失信者切身體驗到懲戒力度，切實提高失信者的違規失信成本，充分發揮法律懲治的震懾作用。 我國還要探索建立個人納稅社會獎懲制度，進一步擴大信用結果的社會運用，針對信用等級不同的納稅人，使其獲得不同的社會待遇，可以依照個人的誠信納稅狀況來確定社會保障水平。

(五)完善個人納稅信用信息管理網絡

我國“金稅三期”個人信息收集系統極大地提升了稅務機關對個人稅收信息的收集能力，為高效建立個人納稅信用體系、運用大數據技術對納稅人的稅收信用做出評價奠定了良好基礎。 下一步要深入運用國家稅務大數據平臺和“金稅三期”關鍵管理功能，提高個人納稅信用等級管理的信息化水平，拓展個人納稅管理系統(ITS)功能，逐步形成以稅務機關監管為主、社會共同監督為輔的個人納稅信用管理網絡。 發揮大數據分析應用的優勢，建立起更加全面的個人稅收信用數據庫，實現個人納稅自主申報、收入狀況申報、不動產登記、無形資產價值評估、稅款補征或退還、信用評級等為一體的綜合系統，為建立個人納稅信用管理體系提供了有力的信息化系統支持。

(六)強化個人納稅權益保護

在對個人信息安全要求日益提高的大數據時代，個人納稅信用信息是個人重要的數據資產。 稅務機關一定要強化個人信息安全及個人隱私的保護，只有這樣才能使得納稅人提供真實完整的個人信息。 同時，稅務機關還要加強個人納稅相關權益的保護，認真傾聽個人納稅人的合理訴求，暢通個人納稅問題投訴渠道。 建立異議處理和失信修復機制，對納稅人的異議申請要及時辦理和答復。 使失信納稅人自覺糾正違法行為，重塑信用，有效地引導納稅人增強稅收遵從意識，切實保障個人納稅的合法權益。

四、 結語

當今，我國信用時代已經來臨，信用對每個人都顯得尤為重要。 社會信用水平由每個人的信用狀況匯聚而成，個人的納稅信用水平也決定著全社會的信用水平。 隨著我國社會信用體系建設和稅收征管體制的健全完善，個人納稅信用管理在社會信用體系和稅收管理中的重要性日益顯著。 讓我們共同努力，立足我國國情，順勢而為，大膽探索，創新推進，盡早建成具有我國特色的個人納稅信用管理的新體制和新機制。