全球治理的危機與組織變革

蘇長和

全球治理是指各國各方通過共商方式形成制度體系和執行機制，以解決彼此以及國際社會面臨的共同問題。這些共同問題具有不可分割性、相互關聯性，其久拖不決會影響到各國自身發展質量及國際關系發展進程。當今世界正經歷百年未有之大變局，伴隨著世界的不確定性、不穩定性、不安全性因素不斷增加，國際格局和全球治理的變革時而緩慢、時而劇烈。舊的全球治理體系難以應對大變局下的各種國際性挑戰。國際社會需要攜手合作，果斷采取有效行動來應對變革和挑戰，在安全、發展等關系各方的議題上努力達成共識，確保國際關系不發生重大偏離。中國始終堅持站在世界歷史正確的一邊，提出一系列重要倡議、主張和方案，為推進全球治理體系變革注入重要的正能量。

維護世界團結需要超越西方國際關系理論

全球性問題的治理需要良好的國際合作環境。當前，某些世界大國國內政治極化和否決政治導致各類來之不易的全球治理協議被頻頻推翻。如果世界被重新推入分裂和對抗，或者處于一個對抗式、相互否決的國際體系中，要達成解決全球性問題的合作協議將難上加難。國內—國際雙重對抗的政治現狀為當前的全球治理帶來極大困難，避免世界出現分裂和對抗、維護國際社會團結的需求變得越來越迫切。

18世紀以來的西方國際關系史表明，西方世界內部的國際關系往往擺脫不了這樣兩種命運。一是三支或三支以上力量構成的多極格局，最后都會宿命式地回到兩極結盟對決的狀態，即“多極世界必對抗”。二是在霸權支配的國際體系中，守成國家與新興國家之間最終會陷入為爭奪霸權而發生的戰爭之中。這種西方國際關系的歷史宿命使得整部西方國際關系史跳不出這個歷史怪圈，幾乎成為一部結盟對抗與霸權戰爭的歷史。這種周而復始的現象既給西方各國及其人民留下痛苦的回憶，還因大國競爭從西方世界向非西方世界的擴張，連帶地給非西方世界國家及其人民造成深重災難。

如果按照這一國際關系理論來推演甚至指導當今大變局下的國際關系，很可能具有誤導性。近年來，在“新冷戰”思維的引導下，一個日趨多極化的世界正面臨分裂的危險，并出現許多不明朗、不確定的跡象，力量的分化組合似乎在向霸權國家竭力鞏固自己的聯盟以遏制新興國家發展的方向演變，其結果很可能回到歷史上結盟對抗的兩極狀態。這是西方國際關系理論的現實投映，也是西方國家對外政策的局限性甚至危險性所在。

然而，大變局下的國際關系不能以西方國際關系理論來理解，一個多極世界具有構建共生體系的可能。中國堅持以和平發展為主題的國際關系理論并不認為多極世界必然會走向分裂和對抗，在多極世界中應該能夠建立合作共生的體系。中國的外交政策與實踐也一直致力于推動國際關系民主化，努力同國際社會各方共同阻止世界走向分裂和對抗。欲維護國際社會團結，為全球治理創造合作的環境，國際社會需要在一些重大議題上達成共識并采取行動。

2021年8月13日，一名兒童冒著高溫天氣站在美國紐約科羅納公園水霧廣場的地球模型前。（新華社圖片）

推進全球治理體系變革需要新的價值共識

團結是所有共同體的特質。要維護國際社會團結，就必須有基本的價值共識。堅守和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值對于維護國際社會團結和達成全球治理共識至關重要，有利于維護命運與共、多元共生、各方互不為害的國際秩序。全人類共同價值同舊國際關系中對抗式價值聯盟的敘事不同，超越了長期困擾國際關系發展的對抗式價值聯盟敘事模式。事實證明，后者在實踐中最終會導致國際關系的破裂。全人類共同價值不是采取敵我兩分、非此即彼的辦法，而是將人類作為一個整體，認為各國相互依存、文明和合共生，每個國家和民族的生存、安全和發展都以其他國家和民族的生存、安全和發展為條件。要順應、推動、拓展這種命運與共的狀態，就需要摒棄過去對抗式價值聯盟的敘事模式，轉向更為包容的共生性價值敘事模式。遵循這些基本價值理念，全球治理的共商共建共享、國際關系管理的民主化就有了共同的價值基礎。

價值共識的匯聚離不開全球政治協商。當今世界不再是一個國家或者少數國家集團就可以壟斷國際事務和全球治理的時代。然而，這并不意味著世界多數國家就可以進行有效的合作。為此，構建有效的多層次全球政治協商機制，匯聚共識、采取行動，對避免世界陷入分裂和對抗、促進全球治理非常必要。現存以主權國家為核心的聯合國體系，是圍繞全球議題進行政治協商的重要機制，若被結盟政治所干擾，其全球政治協商機制的功能將可能如冷戰時期一樣陷入癱瘓。多年來，在全球治理層面，國際社會建立了覆蓋核問題、氣候變化、金融、貿易等領域的政治協商機制。同時，針對各類議題的協商機制，除了主權國家參與以外，也重視吸收多方社會經濟力量。從整體看，世界各國在區域治理上較為積極，但現有區域間協商對話機制明顯不足。以上各種全球政治協商機制不應是相互取代，而應是相互補充的關系。

價值共識的匯聚需要更深入的文明對話。世界是由相互差異的個體構成的，對待差異的辦法有兩種：一是消滅差異；二是求同存異并和睦共處。有一種思維認為，用一種既有標準來改造差異、消滅差異，將世界上所有事物都改造為同一模式后，世界就將擁有良好秩序。這種思維為各種干涉主義制造了借口，它將本來差異共生的世界一分為二地簡化為“好”的世界和“不好”的世界，并認為“好”的或“文明”的世界有天賦的權力去控制、統治、干涉、改造后一種世界。如果這種思維大行其道，那么文明之間必然是沖突的，國家之間也不能和平共處。實際上，人類文明每一次進步、每一次向更高階段的發展，無不是通過相互尊重、合作共贏、和諧共生來實現的。如果將文明、政治以及社會秩序概念化的話，應該是差異共生模式，而不是對立沖突模式。把差異甚至是矛盾的事物通過合理的方式融合在一起并和諧相處，這需要極高的政治智慧，這種智慧的產生土壤更多是在東方、在中國哲學中。

2022年8月20日，聯合國秘書長古特雷斯抵達土耳其伊斯坦布爾澤伊港，視察聯合協調中心對運糧船只展開的安全檢查，并出席新聞發布會。（澎湃影像/IC photo圖片）

安全與發展是強化全球治理的支柱

當今世界面臨著諸多不確定、不穩定、不安全因素。這些因素大致可分為以下三類。一是系統性不穩定因素，如對相互承認的外交制度的破壞、金融貿易系統不穩定等。二是結構性不確定因素，即由于力量、角色轉化等因素帶來的在國際層面對抗式的結盟政治、陣營政治，以及愈來愈多國家內部出現的對抗式極化政治，這成為當今世界較為突出的國內—國際雙重對抗政治現象，給全球安全帶來風險。三是行為性不確定因素，指由于觀念、偏見、意圖、信任、政策等因素帶來的各國交惡，如雙重安全標準、犧牲別國安全行為、濫用經濟制裁造成的不安全，霸權國家對衰落的焦慮，一些不負責任的媒體煽動仇恨帶來的極端主義等。

以上三個因素加劇了全球安全赤字。國際關系是否已進入一個階段性不安全周期成為人們討論的話題。聯合國設計的集體安全機制原本能夠在全球安全問題上發揮更積極作用，但是北約的安全模式架空了聯合國集體安全機制。西方大國并不通過聯合國集體安全機制來處理全球安全問題，而更依賴于北約軍事聯盟，這是全球安全結構性癥結所在。北約將自身安全建立在他國不安全基礎上的陳舊安全觀，是造成當今世界不安全的重要因素之一。這種針對第三方的結盟對抗思維違背了聯合國的集體安全宗旨。

秉持安全的不可分割性、共同性、互不相害原則，全球安全治理需要對威脅全球安全的系統性、結構性、行為性因素進行分辨并采取集體行動。正是在這個背景下，中國提出了全球安全倡議。2013年3月，習近平在就任中國國家主席后的首次出訪中闡明了對世界安全問題的看法：“越是面臨全球性挑戰，越要合作應對，共同變壓力為動力、化危機為生機。面對錯綜復雜的國際安全威脅，單打獨斗不行，迷信武力更不行，合作安全、集體安全、共同安全才是解決問題的正確選擇。”2022年4月21日，習 近 平 主 席在博鰲亞洲論壇2022年年會開幕式上的主旨演講中首次提出全球安全倡議，倡導將共同、綜合、合作、可持續的新安全觀作為全球安全治理的指導原則。

全球經濟在新冠肺炎疫情沖擊下受到巨大影響，發展問題已經不僅僅是發展中國家的問題，也是西方發達國家的問題。發展問題歸根結底是“實現什么樣的發展、為誰發展、怎樣實現發展”，世界各國都必須面對。舊有的發展道路是少數國家發展而多數國家被所謂的國際秩序鎖定在不發展狀態，是一國國內少數人分享發展收益而大部分人不能分享的一種狀態，是一種極不均衡的發展道路，對一國的政治、經濟、社會各方面以及對國際關系發展都是不利的。那種以侵略、殖民方式實現自身發展的道路，更是給廣大發展中國家帶來巨大的痛苦和災難。此外，發達國家在早期發展過程中對地球環境造成巨大破壞的發展模式也不具有全球性積極意義。

位于黎巴嫩南部辛尼亞村的中國維和部隊營區（新華社圖片）

發展與安全是相互支持的。發展關系到各國各民族特別是作為舊國際經濟體系受害者的發展中國家最基本的經濟權利。聯合國自成立以來，倡導過多個中長期發展計劃。新冠肺炎疫情發生以來，聯合國2030年可持續發展議程的落實遭受嚴重挫折。與此同時，西方個別大國堅持本國優先、割裂世界經濟貿易聯系、濫用經濟制裁的做法對世界經濟正常運行秩序造成嚴重危害。全球發展議程因此變得更為緊迫。當下，發展議題涉及面廣，各類議題關聯性強、國內國際相互聯動。中國將發展作為全球治理的一個核心議程，致力于同其他國家一起，共同破解國際社會中的發展赤 字。2021年9月21日，中 國國家主席習近平在第七十六屆聯合國大會一般性辯論的重要講話中提出全球發展倡議，推動發展問題回歸全球治理的核心議程。2022年6月24日，習近平主席以視頻方式主持全球發展高層對話會并發表重要講話，提出共同凝聚促進發展的國際共識、共同營造有利于發展的國際環境、共同培育全球發展新動能、共同構建全球發展伙伴關系等四點主張，宣布了中方落實全球發展倡議的一系列重要舉措。

安全與發展是有效推進全球治理的支柱，也是全球治理面臨的最迫切任務。對當今全球治理來說，全球安全治理的核心是摒棄舊的安全觀，以新的安全觀構建全球安全合作機制，并采取有力行動阻止國際社會的分裂和對抗。而全球發展的核心是如何釋放發展動能以及通過共同發展改變國家間發展不均衡狀態。全球治理議題眾多，但是應該回到并聚焦核心議題。這也是中國接連提出全球發展倡議和全球安全倡議兩大全球倡議的意義所在。

亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）標志（新華社圖片）

全球治理體系的組織變革

全球治理和國家治理是當今世界國際政治學和國內政治學各自研究的重要議題。由于內外政治分離而產生的大量置于各國獨自管轄權以外的全球性問題，是21世紀國際和國內治理面臨的共同問題。

全球治理面臨困境的主要原因如下：一是主權的排他性特點與全球性問題需要國際合作之間相互矛盾；二是很多國家由于復制了西方對抗式政治制度，導致國內政黨和利益集團對全球治理協議往往缺乏連貫一致的承諾；三是全球治理合作協議在各國國內的實施程度和效果差異較大。

在以上三個因素相互影響下，為全球治理提供組織架構的現有國際組織幾乎都陷入了意愿和能力不足的窘境。值得一提的是，新自由主義政治經濟學通過各種方式對國際組織進行滲透和影響，在過去幾十年里通過各類國際組織推廣自己特殊的經濟、社會、衛生、文化、信息政策，使不少國際組織的獨立性和自主性受到侵蝕，其公正性和有效性也因此飽受質疑。

2017年金磚國家領導人廈門會晤所在地——廈門國際會展中心主題花壇（新華社圖片）

全球治理呼喚新型國際組織，以提升全球治理活力和能力。為適應全球治理需要，21世紀的世界正在進行新的國際組織變革。第一種變革趨勢是，在國際關系中，由發展中國家倡議組建的國際組織日益增多，成為全球治理領域不斷壯大的重要力量。這類國際組織在組織設計上一般會盡量區別于二戰后由美國主導的國際組織的結構，將平等、民主、協商、效率等真正體現國際關系民主化的理念置于組織設計和運行中。中國是這輪國際組織進步性變革的重要一方，中方同有關國家共同倡議發起成立的上海合作組織、亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行，將共同價值、非對抗性、互惠互利、共同發展等原則貫穿于這類新國際組織的設計之中。

全球治理的第二種組織變革趨勢來自雙邊和多邊跨國行政合作。鑒于全球性議題的治理主要依賴各國政府的行政執行能力，通過雙邊或多邊跨國行政合作共同解決全球性或地區性議題成為國際關系中的一個重要現象。國際關系過去主要處理的是主權國家之間的外交關系。全球性議題的治理，最終需要通過各個主權國家政府之間的行政合作來實現，這也決定了全球治理協議的實際執行效果。因此，各國政府間通過有效行政合作解決彼此共同關切的問題，成為一種新的國際合作形式，賦予了國際關系更多“政府間合作關系”的內涵。這種新的國際合作形式考驗各國政府的行政能力，對信奉小政府、弱政府理念的國家的考驗尤其明顯。過去幾十年，中國政府各部委廣泛參與到雙邊和多邊跨國行政合作之中，成為中國政府管理創新的一個重要領域，也為全球治理提供了有力的行政支持。

2022全球數字經濟大會拉薩峰會主會場（新華社圖片）

結語

當今世界是一個命運與共的整體。作為一個整體的世界，需要以系統、綜合的思維看待和應對發展中的問題，這也是提出全球治理的意義所在。依靠自利、分割、對立、對抗的思維和政策，并不利于全球治理。當今世界正處于一個重要的變革期，人們既可以看到試圖將世界引入結盟、對抗、分裂的舊勢力，更要看到并支持和壯大維護世界團結、避免分裂對抗的新勢力。世界在變革中孕育著構建新型國際關系的機會和力量。以共同價值為原則，著力推動全球安全和發展治理核心議程，創新國際合作形式以提升全球治理能力，世界才能度過不安全、不穩定、不確定階段，進而達到一個新的更高的國際關系狀態。