全球發展治理進程與中國角色轉型

于宏源

當今世界正處于百年未有之大變局，南北發展失衡、大國地緣競爭失序、全球公共產品供應不足等挑戰日趨上升。如何應對發展赤字、如何改革和加強聯合國發展治理體系、如何應對氣候變化和能源糧食危機，已經成為加強全球治理的重要關切。面對新冠肺炎疫情疊加全球發展赤字的復雜局面，2021年9月，習近平主席提出全球發展倡議，強調要“堅持發展優先、堅持以人民為中心、堅持普惠包容、堅持創新驅動、堅持人與自然和諧共生和堅持行動導向”。全球發展倡議的提出和落實凸顯了中國在全球發展治理中的地位與作用。作為世界上最大的發展中國家和社會主義國家，中國堅定奉行“以發展促合作”“以發展促和平”等外交理念，以自身發展資源為依托，通過雙邊伙伴型、區域合作型和全球發展型等治理模式，為全球發展治理提供新思路、注入新力量。中國在全球發展治理中的角色逐步由參與者向引領者轉變。

全球發展治理的歷史演進

全球發展治理是在轉型國際秩序下謀求公平、包容和合作，并實現不同國家、不同社區和個人的共同繁榮愿景。冷戰期間的全球發展治理具有明顯的大國主導特征，美歐主導的以布雷頓森林體系為代表的全球發展治理架構凸顯了西方中心主義色彩，具有明顯的排他性和霸權競爭特征。冷戰結束以來，西方主導的發展治理向全球拓展，以聯合國為核心的全球發展治理體系成為主流，并逐漸容納南北陣營和多元主體共同參與。

進入21世紀后，全球發展治理經歷了從冷戰“扭曲”向“真正的整體全球治理”的重大轉變，主要體現在以下三方面：一是聯合國在全球發展議程方面取代國際貨幣基金組織和世界銀行等機構，處于主導地位；二是治理主體日益多元化，原來處于世界經濟邊緣地帶的新興發展中國家越來越多地參與發展援助，開始建立新的發展融資機構，動搖了發達國家的壟斷地位；三是可持續發展和包容性發展等新理念逐漸占據主導地位。

2000年通過的《聯合國千年宣言》確立了以發展與消除貧困為主要著力點的千年發展目標，強調發達國家有義務通過發展援助幫助發展中國家，大力倡導推進“全球發展伙伴關系”。2015年9月，聯合國發展峰會通過《2030年可持續發展議程》，進一步豐富全球可持續發展目標體系，具體目標涵蓋減貧、能源、氣候變化、貿易與可持續發展等17個方面。在2030年可持續發展議程中，聯合國進一步強調包容性發展，提出了構建包括多元主體的可持續發展伙伴關系的具體措施。與此同時，2015年7月，聯合國亞的斯亞貝巴發展籌資會議通過“亞的斯亞貝巴行動議程”，以落實面向發展中國家的融資和援助支持。從千年發展目標到2030年可持續發展議程，以聯合國為中心的全球發展治理進程經歷了持續轉型，更加強調平等、共贏、普惠的發展伙伴關系，新興發展中國家的理念不斷得到認可，國際社會為解決發展問題和應對挑戰形成了一系列新的實踐和互動規范。

然而，以聯合國為核心的全球發展治理架構依然是西方主導的國際秩序中的關鍵一環。近年來，西方治理規范在應對全球挑戰中頻頻失效，并同主要發達國家國內治理亂象聯結在一起，表現為全球發展治理架構的中心塌陷、逆全球化現象凸顯和南北發展鴻溝日益加劇。為填補全球發展赤字和南北治理鴻溝，中國相繼推出了一系列有助于凝聚全球發展共識、提升全球發展動能的重要舉措，并致力于推動構建人類命運共同體，推動全球發展治理不斷轉型和提質增效。以中國為代表的新興發展中大國的倡議和行動成為全球發展治理持續發展的新動能。

三江源（全景圖片）

遭受旱災的肯尼亞基利菲郡村莊中的兒童（新華社圖片）

當前全球發展治理面臨的困境與挑戰

在2030年可持續發展議程作出的歷史性承諾中，首要目標是在世界每一個角落永遠消除貧困。但目前來看，實現上述目標依然面臨不少困難。在新冠肺炎疫情、氣候危機、俄烏沖突的復雜背景下，全球發展治理不暢凸顯了既有國際機制的諸多內在缺陷，全球可持續發展議程尚存諸多不確定性和挑戰。

第一，全球發展不均衡現象加劇，地區發展鴻溝擴大導致全球發展治理難以推進。全球經濟雖實現了史無前例的高速增長，也加劇了地區發展鴻溝，南北經濟和技術發展水平差距迅速拉大，不利于發展中國家推進可持續發展進程。發達國家和發展中國家發展不平衡問題日益突出，各個國家之間、各個國家內部的不平等現象與日俱增，財富的分配和權利的不平等狀況未能有效改善，最不發達國家的極端貧困問題長期存在，南北問題和南南合作問題凸顯。以環境問題為例，一方面，全球環境治理體系中發達國家與發展中國家環境責任趨同；另一方面，諸多全球環境治理制度安排未充分考慮到發展中國家的真實發展需求或不適合發展中國家所處的發展階段。而在基礎設施投資、氣候適應、減貧和糧食安全等領域，西方國家對發展中國家的融資承諾往往“口惠而實不至”，在技術援助機制的建設上更是進展緩慢。同時，傳統的以西方國家為主導的國際秩序基礎不斷受到沖擊，廣大發展中國家要求根據“共同但有區別的責任原則”推進全球發展治理的訴求不斷增長。近年來，經濟低迷、地緣動蕩、恐怖主義、難民危機、疫情擴散等問題不斷涌現，變化的潮流已經不可阻擋，而以美國為首的西方總體上仍然限制非西方世界在國際秩序建設與完善中的地位和作用，這也成為當今全球治理機制總體失效的重要原因之一。

第二，西方國家以競爭性思維看待全球發展治理議題。在百年未有之大變局背景下，西方國家仍抱有“零和博弈”的固有思維，從經濟主導權、能源安全和技術限制等領域加速大國競爭。部分發達國家日益將中國等新興大國視為戰略競爭對手，傾向于通過以鄰為壑的競爭性政策維持結構性優勢，并在發展領域采取規鎖合圍策略，不斷擠壓全球發展治理合作空間。例如，美國對全球發展治理規則合則用、不合則棄，放任助長貿易保護主義和技術民族主義，導致世界貿易組織主導的多邊貿易自由化進程嚴重受阻。此外，西方國家奉行科技霸權主義，對中國等發展中國家采取“小院高墻”的技術圍堵和產業遏制政策，制造南北陣營分裂以維護西方霸權，并縱容或利用逆全球化和反全球化來削弱全球和平、發展與合作進程。

第三，全球發展治理架構的領導失衡與制度多元化問題導致公共產品赤字凸顯。全球發展赤字是發達國家國內治理失效的外化表現。隨著發達國家發展下行、國內問題頻發，其對外回避國際責任與義務的趨勢日趨明顯，這導致國際公共產品供給能力不足。發達國家保護主義抬頭、內顧傾向加劇，使得以聯合國為核心的治理架構在應對復雜問題上捉襟見肘。這主要表現在協調多個發展治理參與者立場難度加大；發達國家與發展中國家對發展治理的話語權爭奪日趨激烈；各國圍繞成本分擔爭執加大，“搭便車”問題仍然存在等。全球發展治理制度能力不足與全球發展公共產品需求上升之間的矛盾越來越嚴重，如何解決公共產品赤字問題，成為當前全球發展治理面臨的主要挑戰。

2021年11月5日，中國成功發射全球首顆專門服務聯合國2030年可持續發展議程的科學衛星。（劉宇飛/澎湃影像/IC photo圖片）

中國在全球發展治理中的角色轉型

中國既是全球發展紅利的享有者，也是全球發展的供給者，并從全球發展治理的參與者向引領者積極轉型。作為參與者，中國主動融入以聯合國為核心的全球發展治理體系，在開放的世界中謀求自身發展，通過自身的開放為全球創造更多的發展機遇，力所能及給予他國援助、積極供給各類發展公共產品，以實現全球更加均衡的發展。作為引領者，中國秉持人類命運共同體理念，積極同世界各國特別是發展中國家分享中國經驗和中國方案，堅持發展優先，堅持發展為了人民，堅持普惠包容、創新驅動、人與自然和諧共生，堅持行動導向的發展治理理念，提出并推動落實全球發展倡議，與各國一道推動全球發展邁向平衡、協調、包容的新階段。具體而言，中國在全球發展治理中的引領作用主要體現在以下幾個方面。

第一，中國主動協調內外政策，在多方框架下加快推動落實聯合國2030年可持續發展目標。一方面，通過主場外交活動承擔大國責任和傳遞中國經驗。中國相繼以上合組織青島峰會、二十國集團杭州峰會、金磚國家廈門峰會等為契機推動可持續發展目標的盡早落實，并倡議構建地區和全球發展合作伙伴關系，推動形成《二十國集團落實2030年可持續發展議程行動計劃》等共識性文件，使全球發展治理進程得以持續深入發展。另一方面，中國的發展和進步為全球發展治理角色轉型奠定基礎。中國在科技創新、脫貧攻堅、可持續發展等領域不斷取得突破性進展，由此內生出創新、協調、綠色、開放、共享的高質量發展理念。中國將社會經濟發展融入2030年可持續發展議程中，把減貧、糧食安全、抗擊疫情、發展籌資、氣候變化和綠色發展、工業化、數字經濟、互聯互通等作為重點合作領域。中國脫貧攻堅獲得舉世矚目的成就，提前10年實現聯合國2030年可持續發展議程減貧目標，對全球減貧貢獻率超過70%。此外，中國已將碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局。通過生態文明建設實踐，中國已經是全球最大的風電、水電、光伏、生物質能和儲能生產國，也將成為歷史上最快實現從碳達峰到碳中和轉變的大國。中國在應對氣候變化方面的承諾和行動為推動全球生態文明轉型起到了重要的示范作用。

巴基斯坦南部信德省伯丁地區馬德利鎮的兒童生活在用中國援助帳篷搭建的受災民眾臨時營地里（2022年9月29日攝）。（新華社圖片）

第二，中國提出并推動落實全球發展倡議，為構建全球發展伙伴關系作出獨特貢獻。2021年9月，習近平主席在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上提出全球發展倡議，這是繼“一帶一路”倡議提出以來中國在全球治理領域提出的又一重大倡議。2022年6月，在全球發展高層對話會上，習近平主席承諾，中國在全球發展倡議框架下采取一系列具體舉措，包括將南南合作援助基金整合升級為“全球發展和南南合作基金”，并在30億美元基礎上增資10億美元，加大對中國—聯合國和平與發展基金的投入，發布《全球發展報告》，成立全球發展促進中心，建立全球發展知識網絡等。中國同各方一道積極落實全球發展高層對話會32項推進倡議合作的務實舉措，取得了多項早期收獲：成立國際民間減貧合作網絡，首批已有來自17個國家和地區的相關機構加入；同近40個國家和地區的150家機構共同籌建世界職業技術教育發展聯盟；1000多期能力建設項目為發展中國家提供4萬余人次培訓。目前已有100多個國家對全球發展倡議表達了贊同與支持，已有50多個國家加入了中方在聯合國平臺倡導成立的“全球發展倡議之友小組”。一年來，全球發展倡議有效地推動國際社會進一步重視發展問題，切實堅定對如期實現可持續發展目標的承諾，為加快落實聯合國2030年可持續發展議程提出可行路徑、搭建合作平臺、匯聚發展資源。全球發展倡議為全球發展治理進程的持續推進提供了新動能和新方案，彰顯了中國在全球發展治理中日益增強的引領作用。

第三，中國始終不渝推動南南合作，成為發展中國家利益的堅定維護者。作為發展中國家的一員，中國始終秉持正確義利觀，相繼設立中國—聯合國和平與發展基金、全球發展和南南合作基金、氣候變化南南合作基金，成立中國國際發展知識中心、南南合作與發展學院等機構，并幫助聯合國機構深入推進南南合作，向聯合國南南合作基金、聯合國和平與發展基金等提供財政支持。在南南合作實踐中，中國將聯合國2030年可持續發展議程融入高質量共建“一帶一路”中，積極推動“一帶一路”倡議在多個層面對接區域國家的發展戰略，加強國際宏觀政策協調，促進可持續發展。截至2022年7月，中國政府與149個國家和32個國際組織簽署200余份共建“一帶一路”合作文件。在東南亞和南亞，雅萬高鐵、中老鐵路、瓜達爾港等一大批重大項目相繼取得積極進展，推動當地社會經濟持續發展；中國與相關國家共同制定與落實《瀾滄江—湄公河環境合作戰略（2018—2022）》，推動共建綠色瀾湄流域經濟發展帶；在中國—中亞—西亞經濟走廊方向，以上合組織等為主要平臺深化多邊綠色合作，提升區域可持續發展協作水平。在中東地區，中國持續深化與沙特、阿聯酋等國在“一帶一路”框架下的能源合作，為海灣國家提供風、光、儲能、生物質發電為一體的綜合性清潔能源解決方案。在非洲可持續發展方面，中國全面支持“非洲綠色長城”建設，已同14個非洲國家簽署15份合作文件，通過實施減緩和適應氣候變化項目、共同建設低碳示范區、開展能力建設培訓等方式為非洲應對氣候變化提供支持。上述實踐成果充分彰顯中國已日益成為推動全球可持續發展的重要引領力量，受到廣大發展中國家的高度贊賞和積極擁護。

2022年9月2日，在印度尼西亞雅加達丹戎不碌港舉行的運抵儀式上，雅萬高鐵高速動車組在港口卸船。（新華社圖片）

結語

受俄烏沖突、氣候災害、供應鏈波動、新冠肺炎疫情等傳統和非傳統安全因素影響，大國競合關系日趨復雜，以地緣政治沖突和冷戰思維為基礎的“供應鏈鐵幕”恐將繼續存在，發達國家落實可持續發展目標動力不足，全球可持續發展道路將在曲折中前行。針對全球發展治理進程中的新挑戰，中國繼續深化同聯合國等多邊機構合作，提出并推動落實全球發展倡議，依托“一帶一路”倡議等平臺攜手相關國家實現共同發展。展望未來，中國將堅持各國平等參與全球發展治理的理念，與世界各國積極開展多領域互利合作，共商發展治理規則，助力破解全球發展治理機制困境，提升全球發展治理公共產品供給能力，努力推動實現聯合國2030年可持續發展議程所制定的各項目標，積極為推動構建全球發展命運共同體作出更大貢獻。