從“剛性”到“韌性”：社區風險治理的范式嬗變及制度因應

文/蓋宏偉 牛朝文

（蓋宏偉系燕山大學文法學院教授，牛朝文系燕山大學文法學院碩士生；摘自《青海社會科學》2021年第6期）

問題提出

目前，走向韌性的風險治理模式逐漸成為實務界和理論界的共同認識。一方面，面對制度環境日益分化松散的趨勢，如公私伙伴關系的方興未艾、電子媒介的異軍突起、公眾力量的增長以及非政府組織的成長使得政治和政策過程充滿了諸多不確定，風險管理的傳統建構在制度上、行動上以及理念上面臨著碎片化、同質化、扭曲化以及反應遲緩等問題。另一方面，城鎮化、工業化、市場化以及信息化進程的加快，人口、信息、貿易以及技術等要素普遍存在的關聯性、流動性以及交互性讓社區的生產生活充斥著高度復雜的社會風險。在此背景下，傳統的應急管理范式被認為是缺乏協調性、適應性以及抗逆力的，這對基層社區風險治理能力提出了更高與更全面的要求。由此，面對著新的風險形式和安全發展主題，探索新的社區風險治理模式既是新形勢下治理路徑的選擇議題，同時也包含著風險治理能力和風險治理體系現代化的命題，具有重要的理論和現實意義。

走向韌性治理：社區風險治理范式的新轉向

（一）剛性模式下社區風險治理的局限性

傳統“應急式”的風險管理范式由于被置于剛性模式中，社區風險治理主要依賴于權威部門的風險管理議程，各種行動和決策都依據成文的規定和正式的程序。在剛性的模式下，人們按照既定的、理性的規則和標準辦事。不過，這種韋伯式的風險管理體系并未充分考慮風險性、不確定性、動態性及復雜性。面對高度不確定性和高度復雜性治理環境和治理任務，剛性治理模式存在著主動性弱、外部力量整合能力弱、內部碎片化現象顯著、個體在剛性的治理體系中缺乏自由度及創新力等問題。一言以蔽之，剛性治理對于復雜性公共問題治理的風險和成本越來越高，負荷越來越大，而效能卻越來越低。要實現基層社區風險的有效治理，需要探索更具韌性的治理模式以及新的社會關系整合與協調方式。毋庸諱言，在耦合自然-社會因素的復雜系統中需要更多韌性來回應基層風險治理有效性的拷問。

（二）韌性治理的內涵及適切性分析

韌性（Resilience）關注復雜社會系統的生存性與可持續性，強調復雜社會系統在應對壓力與不利的威脅和沖擊時，不至于陷入崩潰和退化的境地，而通過韌性機制的建設實現快速復原與適應。韌性治理（Resilient governance）是在韌性理論的基礎上生成的，其目標是重塑和提升全面應對風險的能力，以從根本改變適應性不足、治理能力不強、治理體系脆弱的情況。它強調對于風險社會環境的應對和適應，而不是關注個別風險事件的化解。因此，韌性治理也被認為是超越剛性治理而成為風險社會中的主要治理模式。這在于：（1）韌性治理更注重長遠的目標，強調超越現代主義的線性因果關系假設，通過將復雜的、非預期的以及不確定的社會現實環境都納入風險治理的范疇之中，塑造更為全面和綜合的風險治理體系和能力。（2）韌性治理注重以主動和積極的方式來面向風險社會，強調持續地學習和適應，而不是被動的應對及防御，最終適應我們生產生活的環境。（3）韌性治理倡導利益相關者的廣泛參與協商來解決風險決策中的目標沖突以及不確定性等問題，強調風險治理安排的協調與整合。因此，將韌性治理嵌入到基層社區風險治理過程具有較強的適切性，它既符合社區對于治理能力和治理體系現代化的訴求，也有效回應了風險社會的挑戰。

推進社區風險韌性治理的瓶頸

（一）治理體制碎片化：各自為政庖代協作共贏

推進社區風險韌性治理，構建整合性、包容性以及協同性的組織運作模式，治理體制的“碎片化”是最大的挑戰之一。這主要體現在：（1）多元主體渙散。隨著社區人口的流動性增強，社區空間設計的封閉性以及生活方式多樣性，居民之間存在一定的警惕感和疏離感，并缺乏有效的激勵及聯結機制。在風險治理中，“政府干，群眾看”“干部干，不買賬”等問題嚴重。（2）行動機制碎片化。在“晉升錦標賽模式”的制約下，縱向上各治理單元遵循唯上不唯下的行動原則。橫向上，各部門之間由于追求部門及崗位目標而忽視協同合作與整體目標，最終造成行動的碎片化。（3）責任機制碎片化。壓力型治理體系以及剛性治理方式強化了社區風險治理的責任敏感度，催生責任規避意識，責任模糊、責任轉嫁、責任推諉以及責任規避等現象進一步凸顯出來。最終，圍繞“風險來源”和“風險蔓延”的各種“污名化”言論泛濫和謠言四起，出現了對特定人群的孤立、嘲諷、冷漠甚至是歧視，風險和危機不僅沒有促成真正的合作和團結，反而加劇各方以鄰為壑，采取各自為政的“碎片化”行動。

（二）治理方式粗放化：單一性依賴迫使細事粗治

受到剛性治理的路徑依賴以及“輕權責運作、重權責歸屬”的傳統文化觀念影響，社區風險治理仍過于粗放。這主要表現在：（1）治理理念單一。由于基層對于精細化治理的認可和需求程度并不高，由于制度效能往往難以下沉到基層，粗放化及隨意化的治理思維模式貫穿著社區風險治理的各個環節。（2）治理方式單一。行政部門的“一家獨大”雖然保證了社區風險治理的穩定。但是，這種治理方式存在缺乏長遠規劃，削弱了多元主體平等協商及協同合作的治理平臺建設。（3）治理工具單一。當前，基層社區的數字化、網絡化、精細化、規范化治理水平參差不齊，治理工具相對滯后，而更多依靠“國家出面”和“人道救助”等外部嵌入機制來維系治理穩定。

（三）治理議程扭曲化：對上負責遮蔽為民服務

推進社區風險韌性治理，目前還存在相應的議程扭曲。這表現為：（1）重事后應對，輕全面治理。在風險爆發后，社區往往通過廣泛的社會動員，以行政吸納社會來獲取治理資源，并為社區風險治理注入行動秩序。然而，運動式治理并不能收到長期性、根本性及持續性的治理績效，難以全面對風險進行有效治理。（2）重經驗，輕標準。由于傳統風險管理及其傳統文化憑借其初始定位與自我強化機制形成了社區風險治理過程的路徑依賴，行政部門及行政人員隨意地侵入社區空間，自上而下的官本位思維及官僚話語盛行，風險治理缺乏相應的規程及標準。（3）重形式，輕效能。在嚴格追責的機制下，刺激責任的敏感性，這讓社區在風險面前更加被動，并弱化了個人、家庭以及組織在應對風險時的抗逆能力。

（四）治理環境內卷化：治理重心下沉加速競爭失衡

隨著我國社會治理重心的下移，一方面，社區被強制納入科層體系的版圖，逐漸完成半行政化或行政化。另一方面，下沉的治理資源創造了社區相互競爭和相互聯結的事物，并可能開辟社區風險治理的“資源爭奪”新戰場。具體表現為：（1）公共性取向的現實偏離。在壓力體制、競爭環境以及理性意識的共同驅動下，社區風險治理很容易走向各為所需與協調不力的局面，從而導致公共性的流失。（2）風險治理效率的損耗。社區風險治理的資源目前主要依賴于財政撥款，資源獲取渠道較為單一，基層工作人員需要花費大量時間和精力來爭取項目資金，以及完成上級攤派的各項考核指標。（3）社區風險治理壓力的反彈。治理重心的下移會給社區風險治理帶來活力與資源，然而也帶來社區風險治理中的“同儕壓力”（peer pressure）。不及時對其負面影響進行消解，可能會帶來社區風險治理壓力的反彈，從而加速社區風險治理的內卷化。

推進社區風險韌性治理的因應策略

（一）打造社區合作治理共同體

1.加強社區韌性文化建設。社區韌性文化植根于基層社區的整體合力及凝聚力中，并由社區整體的文化環境所塑造。要打造鼓勵信任、支持合作、認同責任性、利他性、靈活性、多樣性的社區文化。

2.健全協作性的價值引導機制。社區風險協作性治理需要建立在自覺且廣泛的價值認同之上，而不是依靠外在強力的壓制及約束。因此，要把協作性作為價值引導，以社區風險有效治理作為出發點和落腳點，打破異化的公共權力所劃定的利益和制度藩籬，實現對社區健康治理機制的松綁。要以居民需求為核心，強調社區管理部門的職能轉型，推進社區服務的優化。

3.形塑社區合作性治理的責任共同體。現代風險的復合性及系統性建構了整體型的風險治理責任。然而，傳統的風險管理模式的責任制是序列型的。因此，責任制是建構整體性治理模式的關鍵抓手，要以整體型責任的建立健全作為風險整體性治理的“牛鼻子”，推動社區風險治理中的“序列型責任”向“整體型責任”轉變。

（二）提升社區精細化治理的水平

1.培育社區風險治理的精細化理念。第一，精細化治理要樹立差異性、包容性治理的意識，通過實地調查訪談，深度挖掘社區環境衛生、舊區改造、垃圾分類、生計貧困等方面存在的問題和潛在風險，將存在的問題進行具體分類、具體分析，并形成針對性的治理方案。第二，精細化治理需要專業化及規范化的治理意識。要通過推進社區風險治理體制及機制的健全與創新，規范治理程序，延伸治理觸角以及覆蓋面，提升全面精細化治理的水平。第三，精細化治理還需要有效能意識。要以效能革命建設為契機，撬動基層社區治理把事做實、把事做細、把事做精，形成精細化的治理效能觀。

2.健全基層社區的治理方式。改變社區風險治理方式的單一化，要推進社區法治、德治、自治、共治等方式的有效融合。在法治上，要通過培訓及普法等活動強化社區居民的法律意識、程序意識以及規則意識，并提升社區工作人員依法辦事的素養和能力。在德治上，要構建社區的“一團和氣”離不開價值認同與制度建設，通過建立道德銀行或時間銀行等志愿、公益以及道德服務良性交換平臺，規避社區風險治理過程中的道德風險。在自治上，培育社區居民的主人翁意識、歸屬意識以及參與意識，提高多元主體參與社區風險治理的積極性和主動性。在共治上，要以人人共享為著力點，打造“大家的事，就該大家商量著辦”的人人有責、人人負責、人人參與、人人共治的社區風險治理格局。

3.推動基層社區治理工具創新。改變治理工具不足的局面，需要推動治理工具的創新，提高復雜性治理的彈性。因此，一方面，要發揮社區治理主體的主觀能動性，促進治理工具的應用創新。另一方面，要將智能傳感、視頻識別（RFID）、云技術、物聯網、數字孿生等技術嵌入到基層社區的治理環境中，構建起對社區風險源的智慧感知、實時監控、數字化及可視化表達，實現社區風險治理的工具創新。

（三）優化社區風險治理的議程設置

1.推進風險全面治理的制度修復。需要針對社區風險所帶來的挑戰審視制度在各方面的效能與不足，從風險預警、防治、修復、適應等方面不斷修復社區風險治理體系。此外，要警惕剛性制度的過度擴張，避免制度在不同時空、不同環境、不同對象、不同條件的適應及契合度，消解制度斷裂及制度失效。

2.構建社區風險治理標準體系。風險治理作為社區治理的重要一環，同樣需要構建起相應的標準體系。首先，要從頂層設計上將風險治理標準建構納入社區治理標準體系建設中，確立風險標準化治理的合法性地位。其次，立足于社區風險治理更加復雜多元的實際，社區風險治理標準要注重多元主體的參與。最后，鼓勵地方通過適度改革創新推進風險治理標準的積極適應，通過總結成功經驗，形成成功模式，最后進行推廣應用。

3.建立社區風險治理的“權責清單”。合理的績效考核機制是根治基層風險治理形式主義的關鍵所在，必須要用好干部考核這一指揮棒和風向標，以更合理的績效考核機制調動基層干部的積極性和主動性。由此，要加快制定出基層風險治理的“權責清單”，權責清單的構建要秉持為人民服務的理念，以有效治理作為導向，以實效論成績，以成績論獎懲。

（四）消解社區風險治理的內卷困境

1.矯正社區風險治理中的“目標置換”。在社區風險治理中，公共利益的創造、公共問題及公共議題的解決是統領性的目標。因此，要引入目標管理，通過管理中的管理化解這一難題。目標的制定要發揮各方的積極性與主動性，以保持目標設定的合理性，以及目標分解的科學性，進一步加強目標粘合度。再根據局部目標的權重進行排序，以此作為專項資金支持和資源保障的重要依據，避免子目標之間的沖突及重合。

2.多向度整合社區治理資源。首先，要加強對信息資源的分類整理，對風險信息、資源信息、人才信息等建立信息庫，并推進信息檢索及信息查詢功能建設，保障信息資源的公開、透明以及共享。其次，做好資源統籌工作，促進跨部門的資源整合，形成條塊資源的“一體化”運用，優化人力資源、醫療資源等應急資源的配置。最后，加快風險治理的資源調度平臺及載體建設。通過平臺吸納資源、整合資源、引導資源流動，避免資源的不合理配置、不合理競爭與無序流動。

3.全方位推進社區治理減負增效提質。基層減負需要明確什么是負，并做到全方位減負。一方面，不斷提升基層社區工作人員的工作能力，培育其見微知著、反應靈活以及行動敏捷的多面本領，鍛煉其更為復合及綜合的能力，以有效應對突發和緊急事件。另一方面，建立以優質和良效為抓手的評價和激勵機制，打造干事創業的工作氛圍，除去一團惰氣及瘴氣，帶來基層社區風險治理的朝氣和活力。