黨的十八大以來的農村金融工作成效

廖有明

2012年11月召開的黨的十八大是中國特色社會主義進入新時代的十分重要的會議，會議確定了未來一段時間黨和國家工作的大政方針，強調“解決好農業農村農民問題是全黨工作的重中之重，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度”。黨的十九大提出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重。”金融是國民經濟的血液，對促進農村經濟發展和農民增收發揮著重要的作用。在黨中央的堅強領導下，由于金融系統和有關部門的共同努力，農村金融服務發生了根本性變化，取得了明顯成就。

十年前農村金融基本狀況及主要問題

2012年是實施“十二五規劃”的第二年，經過三十多年的改革開放，雖然農村金融有了一定發展，但與“三農”優先發展和促進農民增收的融資需求和風險保障仍不相適應。2012年末，涉農法人銀行保險機構為3293家、從業人員為152.74萬人，涉農貸款余額和農業保費分別為17.63萬億元和240.6億元。農戶特別是小農戶和新型農業經營主體對貸款和保險產品可望而不可及。

一是融資難、融資貴。銀行業機構僅發放抵押擔保貸款，農戶和其他農村市場主體需要的信用貸款、保證貸款都禁止開辦，而在小農戶數量龐大、熟人社會仍然是交往基本方式的廣袤農村，合格抵押擔保品數量微乎其微。一方面，絕大部分農戶沒有合格抵押品，其他農村市場主體的財產如土地、牲畜等缺乏流動性，變現困難；另一方面，農村拍賣等產權交易市場發育滯后，缺少合規抵押擔保品，導致他們對貸款只能是望洋興嘆。貸款限于購買生產資料，品種單一，農戶貸款獲得率較低。當年執行中國人民銀行基準利率和上浮利率的貸款分別占貸款總額的26.10%和59.74%，合計85.84%，僅有占貸款總量14.36%的貸款下浮利率。2019年，北京市小額貸款公司貸款加權平均利率高達16.38%。農戶和其他市場主體貸款高企，只得轉向民間借貸。

二是農業保險量小面窄，品種單一，深度和密度低于國內保險平均水平，與國際水平差距更大。農業保險對許多農戶和其他市場主體一直是“陌生人”。2012年農業保費為240.60億元，僅占同期全部保費的1.55%，人均37.48元。當時小額保險處于試點階段，信用保險、保證保險、人身健康保險特別是巨災保險尚未起步。廣大農民在旱澇和冰凍、臺風及地震等巨災來襲時孤立無援。農業保險市場主體少，2012年末僅有安華農業、陽光農業相互保險、國元農業三家保險企業和慈溪市龍山鎮伏龍農村保險互助社，分別在吉林、黑龍江、安徽和浙江慈溪市農村展業，全國農產險由中國人民保險公司兼營。

三是對農戶和其他農村市場主體的金融服務限于存貸款匯兌和種養業保險，覆蓋率低，適配性差，農民特別是小農戶、小微農村市場主體，沒有享受到現代金融服務的便利性和可及性。

四是農村信用評價機制不健全，信貸保險業賴以生存的基礎殘缺不全，對客戶誠信的評價局限于支離破碎的信息和熟人社會的主觀臆斷，缺乏連續性的定量指標，加劇了貸款和承保的盲目性和風險性。2012年末，雖然為1.48億戶農戶初步建立信用檔案，其中評定等級的農戶占66.11%（0.98億戶），1.1億戶建檔農戶獲得貸款，余額為1.76萬億元。這個數目與同期6.42億人口比較，比例仍然較低。

五是農村資金外流現象比較突出，城市金融“虹吸”效應明顯。以農業銀行為例，2012年末，個人存款余額為30344.22億元，較上年末增加3979.58億元；個人貸款余額為6265.77億元，較上年末增加901.57億元，年末余額和本年存貸比分別是20.65%和22.65%，剔除13%的存款準備金外，占總量三分之二的資金流向城市和存入同業。

六是農民僅靠出售農產品、土特產品，增收方式單一，城鄉居民收入差距仍然較大。2012年全國農戶儲蓄比上年減少1.61萬億元，而城鎮儲蓄增加7.17萬億元；年末儲蓄余額城鎮為34.49萬億元，農戶為5.46萬億元，前者是后者的6.31倍。農戶人均儲蓄8507.11元，僅占城鎮人均儲蓄17.71%。城鄉居民收入差距不但沒有縮小，反而呈擴大趨勢。農民純收入基數小、增長緩慢、購買力徘徊不前，導致農村消費需求不足，不利于擴大內需、形成新的發展格局。

中央領導同志就加強和改善農村金融工作做出系統全面部署，做出頂層設計。金融監管機構堅持問題導向和結果導向，馳而不息組織涉農金融機構揚優勢、強弱項、補短板，改善農村金融服務取得明顯成效。

推動農村金融改革發展的主要措施

為了貫徹黨的十八大、十九大對金融工作的部署，黨中央、國務院兩次召開全國金融工作會議。中央領導同志就加強和改善農村金融工作作出系統全面部署，作出頂層設計。金融監管機構堅持問題導向和結果導向，馳而不息組織涉農金融機構揚優勢、強弱項、補短板，改善農村金融服務取得明顯成效。

黨中央、國務院正確決策賦予農村金融改革發展強大動力

一是強調金融是實體經濟的血脈，認為服務實體經濟是金融的天職，是金融的宗旨，也是防范風險的根本舉措。

二是強調以服務“三農”為根本方向，深化農村金融改革，充分發揮政策性金融、商業性金融和合作金融的作用。特別要建設普惠金融體系，加強對“三農”和邊遠地區的金融服務，推進金融精準扶貧。

三是強調以市場為導向，以提高金融服務能力和效率為根本目的，鼓勵和加強金融組織、產品和服務模式創新，擴大金融服務覆蓋面，盡快解決農村金融服務不足問題。

四是強調建立現代金融企業制度，完善公司法人治理結構。深化農村信用社改革，積極培育面向小型微型企業和“三農”的金融機構，規范發展新型農村合作金融組織。

五是完善農業保險制度，鼓勵發展農業等專業保險公司，探索發展信用保險專業機構。

六是強調加強金融監管協調、補齊監管短板，努力培育恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問責的監管精神。

金融監管機構堅持問題導向，靶向治理，涉農金融機構馳而不息，久久為功，合力改善農村金融服務

一是深化農村金融改革，推出一批改革舉措先行先試，取得經驗后全國推廣，釋放改革紅利。如確定溫州金融綜合改革試驗區，珠江三角洲、福建泉州、浙江麗水等金融改革試點，確定青海省、河南蘭考縣等六省市縣建設農村普惠金融綜合示范區等。部署農業銀行設立“三農”金融事業部和其他商業銀行設立普惠金融事業部改革。中國人民財產保險公司深耕農業保險，擴面增品提標，推動大災保險、完全成本和收入保險、地方特色農產品保險試點。在河北等15個中西部省（區、市）開展首批村鎮銀行“多縣一行”制和投資管理型銀行改革試點。探索建立巨災保險制度，組織45家財產險公司成立中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體。確定相互保險組織具有保險市場主體地位，發布《相互保險組織監管試行辦法》。

農村金融支持“三農”優先發展促進了農民增收。2012年至2021年，全國城鎮居民可支配收入年均增長8.83%，農民純收入年均增長10.54%，后者高于前者1.73個百分點；城鄉居民收入比值由2012年的3.1下降至2021年的2.5，十年下降0.6個百分點；十年城鄉居民收入年均增長9.69%，略高于國內生產總值年均增長9.65%的水平，落實了國家關于“居民人均可支配收入增長與國內生產總值增長基本同步”的要求。

二是涉農信貸、保險增速高于農業生產總值增幅，幫扶老少邊窮地區脫貧成效突出。“金融‘十二五’規劃”提出“三農”貸款增速應超過全部貸款平均增速的任務。中國人民銀行通過對涉農金融機構定向降低銀行業機構存款準備金上交比例、開辦扶貧貼息貸款、支農再貸款等釋放信貸資源。監管機構每年都結合實際，細化這項要求并將其列入主要監管指標，涉農金融機構對此高度重視，制定貸款管理考核辦法，取得一定效果。

2012—2021年，全國農業生產總值由5.23萬億元增至8.31萬億元，年均增長3.91%；同期涉農貸款、農業保險增速分別高出8.68個百分點和15.89個百分點，說明信貸保險體現向“三農”傾斜，支持力度是較大的。

監管機構明確要求扶貧小額信貸和精準產業扶貧貸款增速總體應高于各項貸款平均增速、深度貧困地區貸款增速高于所在省（區）貸款平均增速，將精準扶貧貸款不良率容忍度從2個百分點提高至3個百分點；農村貧困人口大病保險起付線降低50%，支付比例提高5個百分點，逐步取消封頂線。上述監管政策的落實激活了銀行保險機構貸款、承保的潛能。2016年至2020年，全國扶貧貸款累計發放9.2萬億元，截至2020年末余額達4.41萬億元，較年初增加0.5萬億元，同比增長11.34%。其中，334個深度貧困縣貸款余額為3.14萬億元，較年初增加0.44萬億元，增長14.01%，增速高于全國貸款增速1.23個百分點。全國扶貧小額貸款余額為1661.8億元，支持貧困戶432.2萬戶，累計發放貸款7100多億元，累計續貸520.4億元、續貸戶數為128.7萬戶；累計展期118.8億元、展期戶數為29.9萬戶。

相比而言，由于十年前農業保險基數小，推動工作力度大，這十年農業保險發展較快。2012—2021年，全國農業保費年均增長19.08%，高于各項保險年均增長水平（12.34%）6.75個百分點；2021年農業保費為672.48億元，同比增長17.43%，高于同期各項保費平均增長水平（12.17%）5.26個百分點。2021年農村保險深度和密度分別為1.17%和195.82元，與2012年相比分別高出0.71個百分點和158.36元。2019年河北省農業保險保費增加36.49億元，為1082萬戶次農戶提供風險保障1105.06億元，同比增長15.72%，其中生豬保險參保養殖戶為11.17萬戶次、承保生豬2823.64萬頭，同比分別增長19.14%和14.36%。

2 0 1 9 年，城鄉居民大病保險承保11.29億人，賠付支出661.87億元，醫療費用報銷比例平均提升10—15個百分點，提取用于后續賠付的準備金為90.32億元，緩解了農村貧困人口因病致貧返貧。截至2019年末，農業保險為1.9億戶次農戶提供風險保障；2020年末，農業保險承保農作物超過270種，基本覆蓋常見農作物，備案扶貧專屬農業保險產品1099個，較年初增加294個。2020年，農業保險為貧困戶提供風險保障金額達1009億元，覆蓋貧困戶1932萬戶次，支付賠款21.5億元，賠付貧困戶289.67萬戶次。2019年，中國保險行業協會組織40家保險公司各領50個扶貧項目，共為16.69萬建檔立卡貧困人口提供保險保障81.35億元。

三是物理網點和智慧金融同頻共振，推動服務網點、業務和人員下沉，提升農戶和其他農村市場主體融資、投保的可及性。監管機構推動農業發展銀行、農業銀行和郵政儲蓄銀行提升服務“三農”的能力，引導農商銀行、農村信用社回歸本源，設置貼近鄉村、服務農民的營業網點。2019年末，銀行業機構覆蓋全國3.02萬個鄉鎮、53.99萬個行政村，分別占鄉鎮總數和行政村總數的96.3%和99.78%；2020年末，銀行業機構通過設立網點、布放機具及開展流動服務等方式將基礎金融服務覆蓋到832個國家扶貧開發重點縣的17.53萬個行政村，覆蓋率達99.92%；438個縣設立了村鎮銀行，覆蓋率超過50%。中國人民保險公司發展“保險+期貨”“保險+扶貧”模式，深化客戶、產品、隊伍、技術、機構的融合。鞏固農業保險市場份額，推廣浙江余姚“農電聯呼”“農網代售車”，開展“千鎮萬村”拜訪活動，辦好“協保員之家”，推進“中國人保”App建設，加快95518智能客服平臺推廣。

四是農村信用體系建設逐步完善，初步構筑起授信、承保安全網絡，也提升了授信、承保的科學性。按照中央關于“建立覆蓋全社會的征信系統”部署，國務院2014年印發《社會信用體系建設規劃（2014—2020）》《征信業管理條例》，中國人民銀行發布《征信機構管理辦法》《信用評級業管理辦法》等法規制度，形成了中國人民銀行牽頭有關部門參加的社會信用體系建設領導機制，確定社會信用數據庫包括個人信用記錄、個人信用分析、企業信用記錄、企業信用分析及和信用管理方案設計既相對獨立、又緊密聯系的五種業態。十年來，農村征信從無到有，從試點到全國鋪開，體系初具規模，功能逐步完善。2019年末，已累計為261萬戶中小企業和1.8億余戶農戶建立信用檔案。在建立信用檔案的基礎上，評定信用戶（組、村、鄉鎮和縣）和信用企業，助力誠實守信的農戶、農民合作社等市場主體便利融資、投保。

五是以滿足“三農”多樣化融資、風險保障為導向，豐富市場主體，開發新產品，提升貸款、保險適配性和便利化。涉農銀行業機構由2012年末的2977家增加至2021年末的3905家，十年增加了928家，主要是增加了農村商業銀行和村鎮銀行。農業銀行等國有大型銀行完善了縣以下的經營網點，如郵儲銀行縣以下員工已占到全行員工的60%。農業保險公司由2012年末的5家增加到2021年末的10家，十年間增加了一倍。落實中央“關于加快農業保險高質量發展的指導意見”精神，建立農業大災風險轉移分散和保障機制，構建農業風險防護網，提高農業保險保障水平和抵御極端自然災害能力，設立中國農業再保險公司，這是第一家專營農業的全國性保險公司。針對漁業災害多、風險大、傷亡率高，需要建立風險保障機制，監管機構和漁業主管部門理順中國漁業互保協會職責，分離經營互助保險職能，批準籌建中國漁業互助保險社。開展農村承包土地的經營權、農民住房所有權抵押貸款、農村集體資產股權抵押融資試點，擴大動產擔保統一登記試點范圍。在部分農業大省開展農業保險風險區劃試點，構建基于農業生產風險地圖，按地區風險差異定價，完善農業保險費率擬定機制，照顧農民的認識能力，推動農業保險條款通俗化、標準化。將農業大災保險試點范圍由200個產糧大縣擴展至500個，對三大主糧作物，將風險保障范圍由直接物化成本擴大至覆蓋土地流轉成本，進而開展完全成本保險和收入保險試點。開展農產品價格保險和指數保險試點。豐富銀行可接受押品服務，將養殖圈舍、大型養殖機械、生豬活體納入其中；將農村承包土地的經營權、農民住房財產權、養殖圈舍、大型養殖機械抵押貸款由試點擴大到全國，信貸、保險產品日益豐富，專屬性和獲得性增強。

六是以黨的領導為統領，優化監管機構設置、功能配置和監管隊伍建設，提升監管有效性，防范系統性金融風險，維護農村金融穩定。深刻把握金融工作規律，深化對金融工作政治性和人民性的認識，堅定不移走中國特色金融發展之路。國務院金融委議事決策、統籌協調和監督問責職能得到加強。隨著混業經營的發展，金融業務出現跨行業、跨市場的交叉，過去長期實行的機構監管模式難以有效防控金融風險的交叉傳染，中國人民銀行、銀保監會持續探索宏觀審慎管理、微觀審慎管理、行為監管、功能監管相結合，厘清地方金融監管部門職責，消除監管空白。銀保監會按照優化、協同、高效原則，統籌整合銀行保險機構市場準入、現場檢查、非現場監管及銀行保險消費者權益保護工作。培育恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問責的監管精神，監管隊伍的年輕化、專業化邁出新步伐。

當前農村金融服務的薄弱環節及相關建議

落實習近平總書記關于金融工作的重要論述和“十四五規劃”，農村金融服務站在新的起點上，應當繼續堅持問題導向和結果導向，著力揚優勢、補短板、強弱項。

培育新型農村合作金融、互助保險組織，建立農民與金融的利益聯結機制

黨的十八大以來，中央多次部署發展農村新型合作金融，如中發（2017）1號文件要求“規范發展農村資金互助組織，嚴格落實監管主體和責任，開展農民合作社內部信用合作試點，鼓勵發展農民互助保險”。2022年2月，中央深化改革委員會第二十四次會議強調，要有效發揮商業性、開發性、政策性、合作性金融作用。過去十年間城鄉居民可支配收入比值僅下降0.6個百分點，農民收入仍然處于居民收入金子塔的下端。農民生財方式有限，創收渠道狹窄，增收緩慢，這種狀況如不改變，將制約實現鄉村振興“農民富裕”和共同富裕的目標。“十四五規劃”提出完善利益聯結機制，通過“資源變資產、資金變股東、農民變股東”讓農民更多分享產業增值收益。據中央電視臺披露，截至2021年6月，全國小農戶經營占全國農業經營主體總數的98.1%，這種統分結合的雙層農業經營模式將長期存在。落實中央要求，需要建立農民增收的有效機制。近年來實行的涉農優惠貸款和扶貧貼息貸款，體現了國家對農民特別是貧困人口的金融扶持，要繼續執行和完善。此外，有必要建立農民分享農村產業收益的互助性金融組織，即在現有銀行保險體系外，組織農戶特別是小農戶發展農民融資互助社和保險互助社，社員足不出村，存款除有利息收入外，年末還能享受利潤分紅，參加互助保險社的農民，無需先交股本金，只是在自然災害和意外事故造成經濟損失后，承擔分擔的費用。農民入社后，不再游離于生產流通融資活動之外，由客體變為主體，共建共管共享。

截至2021年末，全國農村資金互助社和保險互助社分別為39家和3家，農村資金互助社呈逐年減少之勢，2015年后兩社市場準入停滯不前與中央關于發展農村合作金融的要求不相適應。建議將《農村資金互助社管理暫行辦法》更名《農民融資合作社管理暫行辦法》，以體現農民的主體地區，“融資”區別于投資，是金融的本質。適當放寬市場準入條件，體現分散、小額和社員互利特征，這樣能夠將農村小額貸款公司和農民專業合作社內部信用互助業務引導到注冊農民融資互助社，堵傍門、開正門，有利于落實中央提出的所有金融活動都要接受監管的要求。

目前農業保險是保險業的短中之短，但發展潛力大，建議修改《相互保險組織監管試行辦法》，可將“辦法”中涉及農業保險的內容分出來，結合貫徹中央有關精神，另行擬定《農民保險互助社管理暫行辦法》，適當降低最低營運資金、社員數量和經營范圍的條件，以體現互助、小額、可及和封閉運行的特征。發展農民融資合作社和農民相互保險社，不是要取代農村商業銀行和農業保險組織的作用，而是體現市場細分，相互補充，各展所長，進一步織牢織密農村融資、承保服務網絡。

十年來，農村征信從無到有，從試點到全國鋪開，體系初具規模，功能逐步完善。

完善和優化農村商業銀行股權結構

按照農村信用社體制改革方向，現有農村信用社和農村合作銀行將全部改制為農村商業銀行。農村商業銀行目前是農村營業網點、員工數量最多的涉農金融機構，有條件成為服務鄉村振興的主辦銀行。目前部分農村商業銀行股金中民間資本特別是工商資本占比高，農民特別是小農戶、農民合作社等新型農業經營主體股份少，沒有建立起兩者的經濟利益聯結機制。農村商業銀行在增資擴股、農村信用社和農村合作銀行改制為農商銀行的工作中，應體現分散、小額和涉農要求，重點在農戶特別是小農戶、家庭農場和農民合作社招募股份，轉讓、拍賣工商股特別是個體“煤老板”“礦老板”的股份。農村商業銀行與農民和農村其他市場主體有天然聯系，在產權性質上不能過度強調股份制，宜辦成股份合作制銀行，控制分紅比例，給入股農戶適當讓利，為此遵循商業銀行的基本原則，體現農村商業銀行的特點，有必要單獨制定農村商業銀行條例或規定。

建立巨災保險組織

我國地域遼闊，自然災害多發頻發。據應急管理部統計，2022年上半年，我國各種自然災害共造成3914.3萬人次受災，農作物受災面積達3618.9千公頃，直接經濟損失為888.1億元。巨災保險制度是政府運用現代金融手段應對重大自然災害風險的有效手段。國際上一些自然災害嚴重的國家通過建立巨災保險體系，為災害損失提供經濟補償、助力災后恢復重建發揮重要作用。我國“十四五規劃”部署了發展巨災保險的任務。建議對執行《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》的情況進行調研，總結近年來保險業對地震、暴雨、臺風、洪澇、泥石流、干旱等自然災害提供風險保障的經驗做法，以“方案”為基礎制定《巨災保險管理暫行辦法》。在中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體的基礎上做實做大，組織共同體成員保險公司出資，爭取國家財政資金支持，籌建中國巨災保險有限責任公司。

加強對金融為貫徹新發展理念、推動高質量服務的調查研究，進一步提升農村金融服務的精準性

一是研究如何體現市場細分，發揮政策性金融、商業金融和合作金融、相互保險各自作用，明確各自的客戶群體，避免信貸投放搶客戶和惜貸兩種弊端。二是對于農行和郵儲銀行之外的國有大型商業銀行，衡量其對“三農”的貢獻可以考核其在捐資助學、扶老幫幼、資助農村發展公益事業等方面發揮的作用。三是研究金融組織形態的融合相濟，兼顧股份制的效率和合作制的公平，借鑒農村集體產權制度改革成果，探索建立農村股份合作制的銀行保險組織，并制定專門管理辦法。四是對近年來銀行保險機構適應“三農”業態變化開發業務品種進行梳理分析，推介一批適應范圍較廣、可復制、兼顧便民和安全性、效益和盈利性的品種，避免銀行保險機構“另起爐灶”、重新論證開發，節省全行業經營成本。