我國耕地輪作休耕研究進展與展望

趙昱茜， 魯春陽，，3， 文 楓， 魯鐵定， 張 明， 多玲花

(1.東華理工大學測繪工程學院，江西南昌 330013； 2.河南城建學院測繪與城市空間信息學院，河南平頂山 467036；3.武漢大學測繪遙感信息工程國家重點實驗室，湖北武漢 430079)

黨的十八屆五中全會提出“探索實行耕地輪作休耕試點”，將重金屬污染區、地下水漏斗區和生態嚴重退化區作為耕地輪作休耕重點區域。2016年，國務院發布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，劃定河北、湖南、云南、甘肅、貴州、遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古等省(區)為第1批試點，嘗試構建耕地輪作休耕政策和制度體系。2019年，中央一號文件又將江蘇、安徽、江西、山東、河南、四川、湖北、新疆等省(區)劃為第2批試點。至此，我國共有17個省份被劃為耕地輪作休耕試點。國外耕地輪作休耕工作起步較早。1933年，美國正式開始耕地休耕，并以此為中心出臺相關配套法案，其規模最大的休耕項目是自1985年起實施的土地休耕保護儲備計劃(CRP)，如今已經建立起系統化的休耕制度以及相應的法律法規體系。1992年，歐盟啟動耕地休耕，形成了輪作休耕以及多年性休耕、強制休耕、無強制休耕等類型，并建立起相應的休耕補貼機制。1970年，日本開始實施休耕，針對等別不同的耕地，構建管理休耕、輪種休耕、永久休耕等3種模式?？傮w來看，國外耕地輪作休耕具有規模動態調控、多主體協調、補助方式多元、形式多樣、靈活彈性等特點，目標明確，并建立相應的法律法規以及配套措施。和國外相比，我國耕地輪作休耕的研究與實踐起步較晚。20世紀80年代以后，中國臺灣地區先后實施了“稻米生產以及稻田轉作計劃”“水旱田利用調整計劃”等。近年來，學者們圍繞耕地輪作休耕開展了一系列的研究，探索形成了地下水漏斗區-節水保水型休耕模式、重金屬污染區-清潔去污型休耕模式、生態嚴重退化區-生態修復型休耕模式、撂荒嚴重區-流轉+休耕模式以及耕作過度集約區-耕地地力保護型休耕等。針對休耕時間門體，主要有短期休耕、季節性休耕、長期休耕3種形式。為了調動休耕主體的積極性，提出現金直補、先建后補、糧食補助等補助方式，試點區域大多會將休耕補償金額直補到耕地農戶，即依據耕地的承包權進行補償，主要補償對象包括種糧大戶、合作社等農業經營主體。本研究主要基于我國鄉村振興戰略背景，系統梳理耕地輪作休耕的研究現狀和實踐特征，厘清當前研究的重點和難點，為進一步提升耕地輪作休耕績效，推進耕地輪作休耕制度完善，保障國家糧食安全提供參考和借鑒。

1 我國耕地輪作休耕可行性、重要性以及影響因素研究

1.1 耕地輪作休耕可行性

人多地少的基本國情決定了我國耕地輪作休耕尤為迫切，學者們從土地制度、糧食生產能力、國際糧食市場以及利益相關者認知等視角論證了我國耕地輪作休耕具有現實可行性，一直以來，用養結合是我國耕作管護的主要方法之一。我國耕地保護制度經歷了“重數量—數量質量兼顧—數量、質量、生態并重”的演變歷程，根據《中國統計年鑒》(2020年)可知，我國糧食總產量實現了“十七連增”，說明我國糧食生產能力得到大幅度提高，但人們對糧食產品的需求呈剛性增長態勢，且需求類型日益多樣化，這對我國耕地利用及管理提出了新的要求和挑戰。

陳展圖等認為，“1.2億hm耕地”是保證我國糧食安全的基礎，原國土資源部公布的《關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報》顯示我國耕地面積共有 1.35億hm，這也證實了我國耕地輪作休耕具有一定的空間。

我國每年糧食進口總量不斷增加，但通過這種路徑依賴滿足我國糧食需求是難以為繼的，這就要求水稻、小麥自給率保持在100%，玉米自給率不低于95%。由于資源稟賦的地區差異，各地休耕技術存在較大異質性，并形成不同的休耕地翻耕技術、培肥技術、休耕試驗示范技術以及休耕時長安排等。如湖南重金屬污染區大力開展治理式休耕，形成了“休治培”三融合休耕模式，有效降低稻米鎘含量，明顯改善土壤質量。湖南省長株潭地區土壤重金屬污染治理過程中實施的“VIP+”模式在國內廣泛應用。

1.2 耕地輪作休耕重要性

一直以來，我國都是集約型農業發展模式，為了實現農產品產量快速提升，化肥農藥大量投入使用，地下水過度開采，農業環境污染嚴重，耕地功能不斷退化，農業資源環境承受巨大壓力。各地區采取相應輪作休耕措施取得了顯著成效，證實耕地輪作休耕有利于緩解耕地污染、農產品質量下降、功能退化、無序拋荒等問題。

陳展圖等認為，耕地輪作休耕有利于改善生態環境，提升耕地生態價值。吉林省德惠市、公主嶺市、四平市等地通過輪作休耕取得了良好的生態效益，顯著增加了土壤堿解氮和速效鉀含量，提高了土壤速效磷含量。中國科學院東北地理與農業生態研究所的研究結果表明，經過耕地輪作休耕，農業土壤資源質量、耕地功能得到有效保護，示范區農業生產能力、經濟效益、生態效益相比休耕前顯著提高。

河北省實施“調、節、引、蓄、管”等措施，促成了“源頭-田間-工程-管護”于一體的綜合治理體系，建立地下水與耕地質量檢測網絡體系，逐步完善土水一體化監測網絡體系和數據信息共享平臺，為地下水、耕地質量以及農業生產效能進行動態監測和及時的信息反饋，為工作調整和完善提供參考信息。楊文杰等認為，小麥休耕后，化肥最終施用量降低390 kg/hm(折純)，農藥使用量減少 7.5 kg/hm，減少化學投入品對土壤的污染。河北省景縣參與“耕地季節性休耕試點”項目后減少1季小麥種植，全縣節約地下水1 950萬m/年。河北省滄州市通過開展“1季休耕、1季雨養”的耕地輪作休耕，實現節水(5 800萬m)、節肥(1.27萬t)、節藥(0.18萬t)。

湖南省為了推進重金屬污染區耕地資源的修復及治理，實施創新技術模式，即“VIP+”，遵循“品種變更選擇—土壤調控—去除污染—保障安全”的基本治理思路，實行分區治理，形成“休治培”三融合休耕模式。經過治理式休耕，土壤酸化明顯改善，有效態鎘含量減少，一定程度上實現了對稻田鎘污染的控制，為水稻安全生產提供了技術保障。

耕地輪作休耕有利于緩解耕地生產壓力，提升耕地地力，促進耕地質量改善。云南省實行耕地休息保護與培肥地力結合模式，實現休耕的同時不減產，培肥耕地地力并促進畜牧業進一步發展。云南省文山壯族苗族自治州硯山縣開展休耕工作以來，選擇部分2季作物區連休3年，促進剩余勞動力種林或進城務工，根據當地土壤資源環境和氣候轉換作物品種，調整農業種植結構，推動生態農業發展。甘肅省永登縣通過實踐證明耕地休耕能夠有效提升土壤有機質、有效磷、速效鉀等養分含量，促使耕地地力恢復，土壤結構更加疏松透氣。

江蘇省在輪作區域內推行水稻和其他經濟作物的輪作，2016年試點推廣面積為7 533 hm，占總計劃面積的46%，提高了土壤質量和系統生產力，優化水稻種植生長環境，促進水稻品質、產量提升的同時實現農民增收(表1)。

表1 江蘇省主要休耕模式和成效

耕地輪作休耕有利于推進農業供給側改革。耕地輪作休耕工作的開展有利于提升耕地質量，改善土壤環境，養護生態脆弱地區耕地，調整優勢產區種植結構，促進農產品結構調整。對于庫存減少也有積極的促進作用，糧食庫存過多導致陳糧損耗增加、庫存保管養護費用增加，導致國家財政壓力加劇，甚至會因為抬高下游企業的生產成本使得整個農業產業鏈市場競爭力被削弱。

1.3 耕地輪作休耕影響因素

盡管耕地輪作休耕有助于我國農業持續發展以及農業供給側結構性改革，但耕地輪作休耕過程中仍受到諸多因素影響。一方面，由于受我國小農經濟和土地細碎化使用模式的影響，農戶擁有的地塊較多、面積小且較分散，需要和大量農戶進行協商，制度執行成本及后期監管成本較高。另一方面，法律體系和配套措施不完善也是當前我國推進耕地輪作休耕過程中面臨的又一障礙。2016年我國出臺《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》；2019年《中華人民共和國土地管理法》中增加了“引導因地制宜輪作休耕”的相關規定，但是當前仍沒有形成較完善的相關法律制度，且相關研究不足。我國土地管理理念已經出現積極變化，耕地保護政策和制度也在不斷調整，需要持續關注并加快出臺耕地輪作休耕相關的法律制度以及配套措施安排，保證輪作休耕應有的法律地位，為耕地輪作休耕實施和監管提供法律支持。

同時，對相關利益主體界定不明晰，且收益分配機制存在缺陷。盡管謝花林等基于博弈論，采用動態博弈模型對我國農戶和地方政府及地方政府和中央政府之間的利益博弈關系進行分析，但我國小農化的特征以及“三權分置”的土地制度使得同一塊耕地涉及到中央政府、各級地方政府、村集體、外出務工農戶以及各種新型農業經營等主體，因此需要持續深化開展利益分配機制研究。實行耕地輪作休耕應重點關注并加強集體經濟組織和承包權人對耕地資源的監管，建立公眾參與的監管機制，提供經濟補貼和財政刺激，提升監管參與主體的物質需要和精神滿足感。

2 我國耕地輪作休耕關鍵技術研究

2.1 休耕地規模測算研究以及布局優化研究

如何確立輪作休耕規模、布局輪作休耕空間格局是實施輪作休耕的關鍵技術之一。目前我國各試點休耕規模的確定大多依賴于“自上而下”的休耕規模指標分配，且研究集中在國家、省域層面，縣域層面休耕規模測算以及布局研究較少?？紤]較多的影響因素包括糧食安全、生態安全等，而忽視了區域實際資源稟賦狀況、耕地質量、生態狀況、社會經濟發展等區域條件。實踐中不斷出現盲目追求休耕指標、休耕區域錯配等現象，導致休耕效益受損。因此，無論是宏觀層面還是微觀層面的休耕規模測算和布局研究都較迫切。

現有關于休耕規模測算的研究大多基于糧食安全、生態安全、社會經濟發展以及人口結構變化。在測算方法上，以灰色預測法、趨勢預測法、能值分析法、生態足跡方法等為主。龍玉琴等以各省(市、區)耕地資源稟賦為制約因素，以增量城鎮用地區域配置的方法和原理為參考，通過灰色預測法、最小人均耕地面積模型、趨勢預測法、熵權法等方法對糧食安全耕地休耕規模進行測算，發現2018年我國基于糧食安全的耕地休耕規模為1 690.73萬hm，占全國耕地總規模的12.55%。譚術魁等構建基于修生耕地壓力指數的糧食主產區休耕最大規模測算模型和基于系統動力學的仿真模型，仿真預測不同人口政策效應情境下最大休耕規模及休耕規模彈性邊界，發現休耕規模整體呈現擴張態勢。楊慶媛等以耕地生態系統脆弱性診斷為基礎，采用灰色預測法得出貴州省黔西南布依族苗族自治州晴隆縣2015—2020年可休耕耕地規模共計 13 540.05 hm，占全縣耕地面積的37.18%。

對于石漠化地區，石飛等采用生態足跡法、能值分析法，對耕地能值生態足跡改進模型(EC和EF，簡稱“修正模型”)與耕地能值可持續指數(ESI)進行修正，可以更全面地反映整個耕地生態經濟系統的可持續狀態，并測算貴州省松桃苗族自治縣2016年休耕面積范圍值。按照全縣平均統計(SCAL)，全縣休耕面積范圍為1 396.10～19 558.62 hm，占總耕地面積的1.88%～26.34%；按照分鄉(鎮)統計(STL)，全縣休耕面積范圍為 1 996.10～17 673.83 hm，占總耕地面積的1.88%～23.8%。

如何優化輪作休耕空間格局一直是學者們關注的關鍵問題。當前我國耕地休耕時空配置需要解決2個關鍵問題：一是不同空間尺度的耕地休耕空間布局；二是不同區域的耕地休耕時間安排。如何有效構建綜合模型、評價指標體系和劃分評價等級標準是解決這2個關鍵問題的難點和重點。

休耕地布局優化受糧食安全、糧食市場、生態安全、耕地質量和社會經濟的影響，同時也受休耕目標和人們實際需求的約束。當前已有的休耕地布局研究大多參考了土地整治時空配置、基本農田布局優化等相關方法，探究耕地總量約束下休耕地的時空布局，完善輪作休耕時序安排和空間格局是目前急需解決的問題。

針對生態脆弱地區，向慧等圍繞休耕的目標導向及約束條件，厘定休耕地空間配置的邏輯內涵，綜合利用灰色預測模型GM(1，1)、VSD脆弱性評估框架和GIS空間分析等方法，通過休耕地初判、休耕地修正、休耕地優選3個步驟實現休耕地的分區布局，將晴隆縣以村為單位的休耕分區布局劃分為“三級五類”，落實休耕“保護區”，實行分區管護，同時結合石漠化治理措施降低水土流失發生率，優化生態環境。

重金屬污染是我國耕地利用面臨的主要問題。曾思燕等利用空間插值方法構建中國耕地表層土壤重金屬污染的空間分布圖，基于土壤重金屬污染水平、土壤綜合質量影響指數以及潛在生態風險，構建中國耕地表層土壤重金屬污染狀況數據庫，從國家尺度上權衡土壤重金屬污染導致的休耕空間布局。該研究結果表明，我國耕地土壤總體上未受嚴重影響，重度超標占1.71%，土壤重金屬污染必須休耕的占全部耕地面積的15.58%，且相對集中于河南省和湖南省。

2.2 休耕補償關鍵技術研究

當前，我國試點區域采用的休耕補償方式主要有現金直補、先建后補以及糧食補償等，休耕補償款組成部分依據各地實際情況有所不同，大致劃分為農戶收益補償、治理補償、管護補償、試驗示范展示補償等?！对圏c方案》中按重金屬污染區域、地下水漏斗區域、西北生態嚴重退化區域和西南石漠化區域四大區域劃分了最高休耕補貼標準，具體分配方式由各省(市、區)自行確定，基本都是按照農戶的直接經濟損失進行補償的。

從補償主體看，主要補償對象為農戶和各農業經營主體(種糧大戶、合作社、家庭農場等)，依據休耕前土地經營權是否發生流轉，休耕補償對象也會出現變化：未發生流轉時，補償對象為擁有土地承包權的農戶；發生流轉時，補償對象則為擁有土地承包經營權的農業經營主體(表2)。

從試點補償運行情況看，各種補償模式具有較強的地域性特征，模式之間差異化明顯，普遍存在受償主體動力不足、休耕參與主體與補償對象錯位、補助標準缺乏柔性、資金來源渠道單一、制度保障薄弱等問題，導致各地區耕地輪作休耕推進受到阻礙，參與主體的響應程度和滿意程度受到影響。且休耕補貼和其他農業補貼之間存在重復、交叉等現象，吳萍提出2016年我國為了提高農民種地積極性發放了農業支持補貼，但是休耕實施之后發放的補貼則主要支持農戶不種地。

有些地區休耕補償標準和市場相脫節。楊慶媛提出，2016年西南石漠化地區休耕補助達到了 15 000元/hm，但2017年之后新增休耕地補助則減少為7 500元/hm，導致參與主體心理落差大。此外，部分地區簽訂休耕協議最低年限為3年，休耕補助并沒有隨著物價、土地市場價格而上漲，群眾參與休耕的熱情一再降低，休耕工作開展受到不利影響。并建議參考土地流轉的一般做法，根據物價變化，以2017年7 500元/hm休耕補助為基礎，適當逐年提高補助金額，如每年增加10%～20%。補助方式上，在現金補助的基礎上增加物質補助、技術補助等非現金補助，盡可能穩定農戶預期，激勵農戶參與休耕的積極性。

表2 典型試點地區休耕補償主體、特征和模式

為了調動微觀主體的積極性，對農戶的補償措施主要有貨幣補償、技術補償和金融補償，補償形式和農戶期望越相符，其對休耕政策滿意度就越高。研究發現，經濟發展相對滯后地區的農戶更傾向于得到現金直補，部分土地質量較好地區的農戶更傾向于通過種植獲得收入，其年輕農戶更傾向于接受金融貸款、技術指導等補償方式。同時，劉振中等指出多樣化的補貼模式和技術指導有利于防止大量農民離開農村而出現耕地荒廢的現象。因此，各地方政府應依據當地社會經濟發展條件、農戶實際需求和期望獲償方式制定靈活、多樣、彈性的補償模式。

2.3 休耕監督管護機制研究

我國現行的耕地休耕監督管護機制主要依靠行政監督和管理，社會監督、市場機制僅發揮輔助作用，且社會監督主體表現出單一性、松散性、縱向性等特點。輪作休耕過程中普遍存在休耕地資格審查、技術路線不合理、補償不及時到位、農戶撂荒偷種、休耕效果評估不準確、成果鞏固不及時等問題。我國臺灣地區由于休耕政策缺乏配套的監督管護機制，導致復耕難度增加、土地資源閑置浪費情況惡化、農業生產指數明顯下降，必須引以為戒，加快構建多元化的休耕監督管護體系，對耕地輪作休耕實施動態、滾動的調整管理。

劉彥伶等認為，貧困地區的休耕管護工作嚴重滯后，“休耕”耕地大多為“一丟了之”，不管、不聞、不問，時間少則1季，多則1年或幾年，往往不是有計劃進行，周期不規律，其間雜草叢生，有的甚至長出灌木，土壤肥力下降、質量變劣、耕性變差，再利用難度大。因此，需要在休耕期間加強管理，采取松土、有機培肥、地表覆蓋等方式，也可以種植水保型牧草，實行農牧結合。

也有省份做得相對較好，河北省以強化地下水監管為核心，出臺了《河北省地下水管理條例》，制定南水北調受水區地下水壓采方案以及地下水壓采效果評估方法等，嚴格管控地下水取水管理，為完善漏斗區地下水動態檢測工作，建立土水一體化檢測網絡體系和數據信息共享平臺，對地區不同耕地的肥力變化起到良好的監督管控作用。

為了強化對農戶行為的監管，防止耕地非農化及其開發利用新的邊際土地，楊文杰等認為需要在現有休耕耕地質量檢測指標的基礎上增加休耕地生物量、水土流失等生態環境監測指標，應要求休耕主管部門對休耕地塊進行統一的管理調控，統籌規劃，以促進規模效應形成。

為了提高耕地休耕監督管護績效，劉亞男等建議運用行政、經濟等手段建立更加完善的休耕管護監管制度，特別是獎懲制度，提高休耕管護主體的積極性和主動性；引導農民參與休耕監督管護，進行技術培訓，配合政府提高監管質量；積極培育農業企業、合作社等新型農業經營主體，強化管護方和耕地、農戶的聯系。趙其國等指出，應增強對監督管護的技術支撐，監測水土資源、環境容量超載區發展狀況和治理措施落實情況，形成資源環境承載能力監測預警機制。

3 我國耕地輪作休耕模式研究進展

總體來看，我國基本形成了地下水漏斗區-節水保水型休耕模式、重金屬污染區-清潔去污型休耕模式、生態嚴重退化區-生態修復型休耕模式、耕作過度集約化區-耕地地力保護型休耕模式和耕地撂荒嚴重區-流轉+休耕模式等，這些模式采用培肥技術、休耕時長安排、休耕地翻耕技術和試驗示范等技術，但這些模式呈現出顯著的差異性(表3)。

表3 我國耕地輪作休耕模式概況

耕地輪作休耕模式受到區域自然地理環境、社會經濟狀況、人地關系、資源環境承載能力等因素影響。陳展圖等的研究模式大多以宏觀層面總結為主，微觀層面需要進行更豐富的試驗和深入研究，構建符合區域資源特征和問題解決需求的治理技術和耕地輪作休耕模式。陳展圖等還提出針對地下水漏斗地區、地力透支地區進行節水保水休養型休耕，土地污染地區則主要開展清潔去污型休耕，生態退化地區、石漠化地區、北方干旱半干旱地區進行生態修復型休耕；錢晨晨等提出連作障礙區、復種指數過高地區開展用養結合，保護和提升地力。在同一地區也應根據不同問題和需求分別進行土地修復整治，孫治旭認為，云南省輪作休耕重點應集中在重金屬污染區域、城郊蔬菜花卉種植區域、大棚設施覆蓋區域和長期覆蓋地膜區域，需要種植綠肥，清除大棚和地膜，以提高耕地質量和肥力，陳展圖等提出對于廣西壯族自治區應同時開展重金屬治理休耕、生態修復休耕、中低產田地力培肥休耕以及連作障礙區休耕。

從耕地輪作休耕實施效果來看，重金屬污染區輪作休耕模式有利于改種作物和品種、改良土壤、科學灌溉、控制吸收、“VIP+”創新污染治理模式等；地下水漏斗區采取季節性休耕與周年休耕的模式，節水保水目標基本實現；連作障礙區實施輪作和休耕措施，包括冬種綠肥模式、冬耕曬垡模式、種植豆類模式和增肥培肥模式，地力可以得到有效保護和提高。湖南省、河北省和江蘇省3個典型地區實施相應的休耕模式后成效顯著。

現有模式存在一些不足之處，如同一類型的耕地因為所處區域不同其適用的輪作休耕模式和技術也應進行相應的調整，通過田間試驗以及調查研究，設計和選擇“最適”“最優”的模式。吳萍指出，應對技術模式的長期穩定性及其對生態環境的影響進行深入研究，廣泛利用衛星遙感技術收集耕地質量、面積等相關信息，逐步完善實時動態監測系統。同時，針對重金屬污染治理設計的技術路徑仍然較單一，主要以農藝調控、邊生產邊修復為主，隨后應采取綜合性方法進行深度試驗，如進行作物品種選擇、化學微生物等多方式調控對重金屬污染地區進行治理和修復。不僅重金屬污染治理模式要做到“休、治、培”并行，各模式都應促進耕地休耕和綜合整治協同推進，實現以治理為主的積極休耕。盡管西南喀斯特等地區的輪作休耕模式多種多樣，但試點規模較小，難以實現大范圍推廣，應考慮結合當地氣候資源、生態環境等條件發展具有當地特色的多熟或多收型種植模式。

4 結論與展望

綜上，我國學者圍繞耕地輪作休耕取得了一系列研究成果。學者們就耕地輪作休耕的可行性、重要性、影響因素、關鍵技術和模式初步構建了相應的理論體系。學者們從土地制度、糧食生產能力、國際糧食市場和利益相關者認知等視角對可行性進行論證，并基于各試點初步進行耕地輪作休耕之后取得的成效證實耕地輪作休耕的重要性，在推進過程中需要重點關注我國耕地利用細碎化、小農化國情對耕地輪作休耕的影響，應結合土地數字化技術減少制約因素產生的影響。

同時，在耕地輪作休耕規模測算、布局優化、補償機制和監督管護等方面形成相應的理論體系和技術體系。目前我國耕地輪作休耕規模測算研究主要集中在國家和省域層面，縣域層面的研究較少，從糧食安全、生態安全、資源承載能力、社會經濟條件和人口結構等角度出發，結合資源環境承載力理論、地域分異規律等理論，采用灰色預測法、趨勢預測法、能值分析法、生態足跡法等方法進行研究。休耕地布局優化以規模測算為基礎，結合休耕目標和區域實際需求，以土地生態學理論、人地關系理論、可持續發展理論等為理論支持，借鑒土地整治時空配置、基本農田布局優化等有益思路，強化對休耕地定量、定位、定序的“三定”調控。我國休耕補償方式主要有現金直補、先建后補和糧食直補等，具體分配方式由各地方政府自行決定，需依據農戶經濟損失確定補償標準。休耕補償機制的建立可以參考生態補償、退耕還林(還草)等相關補償理論。補償方式、標準和農戶期望的符合程度對農戶響應度、滿意度有直接影響。我國耕地輪作休耕監督管護當前是以行政監管為主導，社會監督和市場機制為輔助。目前，各試點推進耕地輪作休耕過程中普遍存在監督管護缺乏的問題，貧困地區休耕監管工作嚴重滯后，應運用行政、經濟、技術等手段及時進行彌補修整，避免出現復耕難度增加、土地資源閑置浪費等問題。

總體上看，我國耕地輪作休耕研究和實踐仍處于初步階段，關于耕地輪作休耕中不同主體利益分配機制、潛在風險、相關法律法規等研究仍較薄弱。因此，為提升耕地輪作休耕績效，下一步應開展以下方面的研究工作：第一，耕地輪作休耕潛在風險及規避機制研究。盡管我國已有大部分研究論證了耕地輪作休耕在我國的可行性、重要性，但是由其帶來的風險仍不可忽視。雖然我國糧食產量實現“十七連增”，且保持較高自給率，但考慮到我國人口眾多、國外糧食市場波動等情況，如何彌補休耕造成的糧食產量減少、平衡國內糧食供需是耕地輪作休耕推進過程中必須解決的關鍵問題。同時，休耕過程中一旦出現監督管護等環節的缺失會導致復耕難度增加、農業資源浪費等，使得耕地輪作休耕的開展得不償失。因此，必須建立健全耕地輪作休耕風險預警機制、風險應對機制等，以實現耕地輪作休耕的最終目的，為耕地輪作休耕落實提供保障。第二，耕地輪作休耕利益分配機制研究。目前我國耕地輪作休耕補償相關研究是以農戶為主體，對各類新型經營主體等利益相關者和利益分配機制方面的研究較薄弱。由于我國小農化特征使得耕地輪作休耕牽扯到較多利益主體，利益分配是否公平合理、是否達到各主體預期標準都會對其響應度、滿意度產生影響。因此，需要建立由中央財政轉移支付，地方財政配套的中央地方休耕財政合理分擔機制，以此為基礎構建科學、動態、彈性的利益分配體系，以利益激勵為核心，提高利益主體的接受度、響應度，增強各利益主體之間的協調性，尋求多主體的“意愿要求最大公約數”，完善耕地輪作休耕落實效果和社會效益。第三，耕地輪作休耕法律法規研究。我國耕地輪作休耕仍然停留在政策層面，還沒有建立起相應的法律體系。根據國外實踐經驗，立法能夠有效促進耕地輪作休耕制度規范化、長期化、穩定化，為工作推進、監督管理等環節提供強大的法律保證。同時，法律出臺能夠為耕地輪作休耕長期規劃、與農業長遠發展布局相結合提供條件。我國需要盡快圍繞耕地輪作休耕建立相應的法律法規體系，完善配套政策，明確各行為主體權責，且和現有土地相關制度相容，為耕地輪作休耕長期規劃、休耕地審核、利益分配、休耕實施、監督管護等各個環節提供法律保障，為農戶選擇休耕提供一定時間內的穩定保證，促進政府公信力提升。第四，耕地輪作休耕地審核研究。休耕地生態狀況、生產條件、規模、時空布局等都需要在休耕工作開展初期進行審核，可以參照美國環境效益指數(EBI)，建立休耕效益評價體系，納入生態環境相關指標，確定最需要休耕的土地以及休耕效益最大的土地，保證休耕效益最大化的主線貫徹始終。因此，建立耕地輪作休耕審核體系，確定并鼓勵最具有休耕價值的土地率先休耕，兼顧糧食安全和生態安全。第五，耕地輪作休耕監督管護體系研究。監督管護不僅是對耕地輪作休耕實施過程進行監督，更是對參與主體的行為進行監管，健全的監督管護機制有利于修正休耕的落實路徑，最大化壓縮公共權力可能出現腐敗的空間，為休耕過程的調整提供信息，保證復耕有良好的條件。但我國目前階段的監督管護主體單一，方式呆板，配套檢測體系和信息收集技術支持不足，甚至部分地區監督管護機制缺乏。應加強環境監測系統建設，促進主體多元并融入多樣化的監管方式，制定獎懲措施，激發參與主體監管的主動性。