開放式老舊小區更新利益沖突與規劃應對

■ 張譯心 ZHANG Yixin 杜立柱 DU Lizhu 杜昊霖 DU Haolin 閆樹睿 YAN Shurui

0 引言

老舊小區更新作為城市發展策略和民生工程，一直受到國家高度重視，我國先后出臺一系列政策舉措：2016 年，國務院印發《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，強調逐步打開封閉小區；2019年，住房和城鄉建設部辦公廳、國家發展改革委辦公廳、財政部辦公廳印發《關于做好2019 年老舊小區改造工作的通知》，提出全面推進城鎮老舊小區改造。自此，針對老舊小區改造、微更新的研究不斷涌現，開放式改造逐漸成為重點。

一些住區自建成即為開放式，隨時間推移成為“開放式老舊小區”。其更新研究多聚焦物質層面，對整體空間[1-2]或交通[3]、開放空間[4]等特定空間提出改造策略，較少關注社會層面；部分學者基于以人為本宗旨，從人群行為[5]、需求[6]等角度展開探討，但多以居民為分析對象，兼論其他利益群體的成果較為鮮見。

由于開放式老舊小區的部分建筑、景觀空間在本質上是“公共”的，其涉及的人員及利益格局極為復雜，偏倚任何一方都可能使更新無法順利開展。因此，本文從化解多群體利益沖突角度探討開放式老舊小區改造，提出一套“問題—利益—沖突—規劃”理論分析框架，以期在滿足各方需求中實現小區品質提升和功能完善的目的。

1 開放式老舊小區特征及問題

開放式小區是指由道路或地形自然分割，同周圍環境無清晰分割邊界，一般由政府主導管理且善治程度不高的住區[7]。其空間規劃理念源于北宋汴梁城“坊市合一”的格局[8]，逐漸演化為當今的“密路網、多組團” 特征，典型代表有哈爾濱市蘆家街片區、天津市白堤路片區（圖1）。

圖1 典型開放式老舊小區實景圖

開放式小區雖然具有對外交通便利，底商服務發達等優勢[9]，但是存在治安差、交通亂等不足，且隨時代發展其居住環境愈來愈難滿足人們現代化、生態化期望。

1.1 治安堪憂，管理難度大

治安管理問題是居民詬病最多、更新最為棘手的問題，存在住戶變動大，出入人員復雜，設防少，損物、偷盜等不穩定因素。

1.2 交通混亂，慢行安全受影響

由于受到外部交通干擾，加之路幅較窄，小區部分主干道常發生“一車當關萬車莫開”的混亂現象；停車設施缺乏、隨意停車行為使小區道路低效、不堪重負；而汽車、自行車與行人的路權爭奪導致事故發生，居民出行安全受到嚴重影響。

1.3 基礎設施先天不足，功能退化

建筑老化，存在房屋滲漏水、外立面脫落等損耗；與居民生活息息相關的水、電、道路等市政設施功能退化，供水排水難、供暖管道老化等問題亟待改善；消防、照明、公共衛生等設施先天配置不足。

1.4 公服與現代需求脫節，商業設施同質化

開放式小區的公服資源中社區基礎保障類較豐富，但文體、社會服務類稍顯不足，且居住人口老齡化現狀與趨勢對養老設施提出新需求。誠然，眾多商鋪為當地和周邊居民帶來諸多便利，但商業業態檔次略低，相似度高，層次少。

1.5 景觀落后，公共空間私有化嚴重

由于老舊小區多建成于20 世紀末“重量輕質”的快速城鎮化時期，其規劃設計水準不高，綠化率較低（低于30%），且景觀層次性、私密性相對缺失；其次，占道擴建、占綠地私改車庫等公共空間私有化行為極大破壞社區整體風貌，使公共活動場地愈加欠缺。

在分析以上問題的過程中發現，不同利益間的抵牾是更新工作難以推進的“中梗阻”。從解決問題角度出發的更新方案也許較易形成，但可能有失偏頗；從利益相關者訴求的角度出發來化解沖突的更新方案或許更能構建長效機制。

2 更新利益訴求及沖突

要使規劃成為利益“調和器”，需將改造置于復雜社會網絡之中，將矛盾焦點映射于物質環境之上。由“利益—沖突”分析，開放式老舊小區更新利益相關者主要為4 類群體：住戶、經營者、管理者與外部人員，其涉及到的個體利益、經濟利益、公共利益以及各方利益博弈是小區發展與更新需要探討的重點（圖2）。

圖2 “利益—沖突”分析示意圖

2.1 利益相關者及更新訴求解析

2.1.1 住戶的個人利益訴求：提升居住環境及品質

由于老舊小區居住條件普遍較差，經濟條件好的原住居民陸續搬離小區，留下的住戶往往經濟實力弱，其需求多為較基本的居住及出行安全、水電等基礎設施和公服設施完善以及環境提升。

2.1.2 管理者的公共利益訴求：改善民生和完善城市功能

在自上而下更新模式中，政府和物業公司構成的管理者是小區更新的發起者、領導者、協調者，代表公共利益，為居民化解民生痛點。他們都希望改善環境與基礎設施建設，但側重點不同，政府重視補充公服設施，促進小區功能完善，帶動地區復興，而物業則希望實現封閉管理，改變以往管理不當的窘境[10]。

2.1.3 經營者的經濟利益訴求：持續化經營和最大化利潤

開放小區往往占據城市優越地段，云集各色商家。大部分商家的訴求是占領經營高地，如建筑、街道空間；房東則希望租賃市場更加活躍。總之，經營者期盼小區更加開放，以提高商業競爭力。

2.1.4 外部人員的共享使用訴求：交通和服務便捷

外部人員包括過路人和被服務者。開放小區與城市在資源空間上互補，外部人員可以與居民共享部分資源，如道路、停車空間、公共空間及服務設施等。因此，外部人員的更新訴求為交通更加便捷、服務設施更加多元。

2.2 更新中利益沖突

2.2.1 空間結構更新沖突

更新中經營者希望空間保持開放、聯通城市道路，以吸引潛在消費者；與之相悖，住戶則渴望生活區重歸封閉寧靜、交通內部友好使用，以保障生命財產安全。因此，如何在保障居民合法權益的同時滿足經營者訴求，營造兼顧封閉寧靜與開放共享需求的住區環境，是空間結構更新中需要突破的難點。

2.2.2 服務體系更新沖突

新需求帶來社交空間變革，社交空間變革有賴于服務設施的配置完善，且完善過程中，會產生兩方面沖突。一方面，被服務人群的差異化需求難以兼顧，不同年齡、不同職業群體的差異心理行為特征導致服務需求各異；另一方面，經營性設施阻礙公益性設施嵌入，經濟利益阻擋了公共利益、個人利益的實現，部分公共空間被挪為商用，導致養老、撫幼、醫療等設施補充較為困難。因此，在更新中選擇適合的服務體系，是化解“需求多而廣”和“空間少又微”的矛盾的關鍵。

2.2.3 環境系統更新沖突

盡管環境提升是利益相關者的共同訴求，但由于各方側重點不同，更新中仍存在利益沖突，矛盾引發的主要問題如下：小區綠地及公共空間被私人活動占用，如停車、貯物及占道經營；管理者當下對住區環境的改造僅限于簡單的環境衛生整治，難以從根本上提升環境質量；在增設設施、電梯和停車位時，往往存在侵占小區綠地及公共空間的行為，且缺少生態保護措施。因此，環境系統更新中應兼顧社會效益與生態環境效益，在滿足居民對美好生態環境的需求的同時，實現住區的可持續發展。

2.2.4 資金籌措沖突

《關于做好2019 年老舊小區改造工作的通知》文件中提出了“居民出一點、社會支持一點、財政補助一點” 的集資方式，然而實際操作絕非易事。住戶和經營者對為高品質更新買單表現不積極，搭便車心理明顯；政府財政資金有限，出資不足。如何做好財務這篇文章，也是更新中需要破解的難題。

以上種種沖突需用新思路、折衷主義對策予以化解。

3 規劃應對策略

3.1 合理的空間結構重構

住區更新中，如果保持開放式空間結構將影響住戶居住舒適度，完全封閉則會導致活力降低、商戶經濟利益受損。適宜的開閉尺度、合理的門禁制度能夠重構空間結構，這對于協調雙方利益是必要的。

3.1.1 明確開放與封閉的范圍和邊界

綜合考慮所在地區整體情況，依據經營者商業設施、住戶出行安全、人流車流具體情況，重新確定組團門禁的設置位置，并研判道路開放與否。建議將商業設施較少、交通欠友好的區域進行封閉，而選取商業活動活躍、交通便捷、對緩解城市交通擁堵貢獻大的街道和空間進行開放，以整體開放、局部封閉的方式進行管理和交通的同步適應性更新（圖3）。

圖3 合理的空間結構重構示意圖

3.1.2 封閉區封鎖策略

封閉區包括居住建筑及其周邊封閉區域。

（1）考慮封鎖層級和方式。在封閉組團不同位置分別設置柵欄、門禁、道閘、建筑（設洞口）等，以限制外部車輛和人員通行。部分區域宜采用柔性過渡方式劃分空間，如布置庭院、綠籬、臺階、家具、休息平臺等。

（2）推行智慧管理手段。運用物聯網、云計算、人工智能等技術，根據封閉需求，搭建社區安全管理平臺，引入智慧門禁系統，提升社區生活的安全性。

3.1.3 開放區提升策略

開放區包括開放街道、商業建筑以及開敞空間。通過增添開敞空間，植入商業設施，形成辦公、商業、居住、娛樂功能混合的開放區，提升街道活力。

3.1.4 相關道路交通改造策略

（1）根據街道開放程度調整路權。開放街道分配機動車更多的路權，設置避讓標識。封閉街道保障步行和自行車的路權和安全，并協調兩者與其他功能及設施的關系。

（2）對道路進行交通穩靜化(traffic calming)改造，提高開放街道的安全性，如收窄交叉口、減小轉彎半徑、制造振動及噪音以營造慢行氛圍等。

（3）合理規劃停車位，因地制宜設置斜向停車位、立體停車設備，并整合周邊資源設置錯峰共享車位。

3.2 特色的服務體系打造

化解服務體系更新利益沖突的關鍵，是圍繞被服務群體需求有的放矢。利用自身商業過剩優勢，結合其他公服配置調整和優化，打造差異化的特色服務體系。

3.2.1 差異化體系打造策略

應避免拘泥于粗放式“普適性”標準，從主要服務人群需求入手，提出具有針對性和實效性的補充對策（表1）[6,11]。

表1 特色服務設施補充策略

（1）完善基本配置。由于開放式小區結構與“15 min 社區生活圈”較為相似，基本服務設施可參照2021 年自然資源部組織制定的《社區生活圈規劃技術指南》中“15 min社區生活圈”的相關內容補全短板（圖4）。

圖4 15 min 生活圈布局示意圖

（2）繼續深化特色。在社區“硬件”更新基礎上，同步提升“軟件”水準，加強住宅、戶外空間環境、服務等要素之間的聯系。例如，根據高齡者需求，營造與老年服務全方位關聯的居住支持環境[12]。

3.2.2 共享與集約策略

（1）挖掘潛力空間。責令違建商店釋放服務空間，或將舊建筑改為服務設施，如清華大學程曉青教授團隊參與的大柵欄社區養老服務驛站改造項目，為此類改造提供了范本[13]。

（2）符合配建標準情況下將空間共享利用[11]。根據2019 年住建部對《托兒所、幼兒園建筑設計規范》（JGJ39 2016）的最新修訂，3 個班及以下的托兒所、幼兒園可與居住、養老、教育等建筑合建，此條規定為共享改造提供難得契機。

（3）鼓勵將公服與相關經營性設施毗鄰設置，以提升商業活力（圖5）。

圖5 共享與集約策略

3.3 友好的環境系統構筑

更新中應統籌考慮生態效益與社會效益，以降低改造活動對生態環境損害，使規劃系統與微氣候、土地、綠地植被和水體等要素有機關聯，構筑友好環境系統。

3.3.1 空間環境更新策略

通過空間挖潛、微改造、釋放私有化公共空間三種方式補種綠植，使社區達到綠化率標準，形成宜人的微氣候[14]。并針對“開放—封閉”、“公共—私密”等不同層級結構的空間，實施差異化景觀改造（圖6），針對不同使用人群，優化功能、豐富景觀層次、補充街道設施和家具等。

圖6 差異化景觀改造策略

3.3.2 基礎設施更新策略

仇保興指出“舊小區改造重要項目之一是海綿社區整體設計改造”[15]，意在將生態設計理念融入設施修復與功能提升，改善環境，提升品質[16]。基礎設施更新應以打造海綿社區為目標，增設綠色基礎設施，降低地面硬化率，提升生態效益。

3.4 多元資金籌措策略

資金籌措矛盾可采取以下手段緩解：①開展民意調查，提供菜單式定制服務；②建立經濟評價指標，明晰投資效益，吸引社會力量參與；③轉向區域范圍，智慧統籌資金，在資源充盈的街區集資，并結合信息化平臺進行資金平衡和調度。

4 開放式老舊小區更新實踐

4.1 社區概況

柏林四季社區位于哈爾濱市江北大學城，對外交通便利，商鋪云集，富有活力但安全欠佳。由于小區建成較早，基礎設施功能退化等問題逐漸凸顯。社區住戶約5 000 人，其中原住居民僅占1/3，復雜的人群結構和利益構成導致更新中出現種種沖突，這些沖突將在更新實踐中通過規劃策略化解。

4.2 重構大開放小封閉的空間管理結構，保障住戶和商戶利益

小區改造前全開放，管理缺失；交通出行效率低，不友好不安全。結合道路安全和商業設施分布進行整體改造，形成“大開放、小封閉”結構，實現安全管控和交通順暢，滿足經營者和住戶利益訴求。

（1）安全管理改造。社區內的開放街道將小區劃分為5 個封閉組團（圖7a），A、B 兩條道路商業設施分布較少，將其封鎖，僅允許內車行駛（圖7b）。同時引入智慧安防管理系統，采用“微社區”方式對各組團進行分層封閉管理。

（2）安全交通改造。將全快行的開放交通體系改造為“外快內慢”體系。針對C 道路人車矛盾突出、商業設施眾多現狀，將其規劃為商業步行街，疏散汽車至外圍道路；并在外圍車行道支路盡端設置停車帶，以滿足地面停車需求（圖7b）。

4.3 打造盈利便利的特色服務體系，保障個人、公共與經濟利益

從街區范圍綜合分析，對于社區眾多老年居民，小區養老設施配套不足；對于周邊青年，雖然小區經營性設施種類齊全，但是業態均質化嚴重、層次較少。針對以上主要服務人群需求，分類制定配套改造方案。

4.3.1 特色青年服務導向的經營性設施改造

與其他社區商圈相比，該小區的客群更加年輕，對潮流時尚的需求度更高，這就要求小區不僅應保證已有商業實體基本的運營規范，也應改造升級傳統的商業模式，植入新型元素，激起年輕客群的消費熱情。

（1）規范運營。鼓勵物業統一運營管理旅店；推行廉租房制度，建議政府收購部分房屋設置畢業生合租單元[17]。

（2）提升檔次。結合現狀商店布局引導主題街道形成，以達成規模效應（圖7c）。對噪聲大、衛生未達標的餐店進行整治；對開辦精品商業的經營者給予津貼鼓勵。

圖7 空間管理結構示意圖

（3）營造文化特色。效仿南京大學與南京師范大學老校區周邊地區，通過物質空間改造帶動文化再生產，促進招商引資，實現商業紳士化[18]。

4.3.2 特色老年服務導向的公益性體系打造

由于建造時對高齡者需求的忽視，小區當下需要針對老年居民的身體狀況和行動特點，對其生活環境、服務設施進行改造，為其提供多元的居家社區養老服務，打造“沒有圍墻的養老院”。

（1）活用閑置空間，完善服務環境。如采用釋放車庫等方式補充完備老年文化活動室、老年健身房、社區食堂等服務設施，并建設老年日間照料中心、衛生服務點等共享使用設施。

（2）引入智慧養老、家庭醫生服務，增強“軟性”建設。通過更具彈性化、個性化的智能技術，從健康管理、志愿服務、線上診斷等多個維度打造智慧養老服務體系，為老年人營造全方位樂齡生活。

4.4 構筑大秩序小景致的環境系統，保障社會和生態效益

小區在環境與設施方面均存在不足，場地功能單一，公共空間私有化，小區道路排水困難，局部路面塌陷，建筑屋頂漏雨嚴重，部分居民私自改建鋼板屋頂。在環境與基礎設施改造過程中，采用“秩序”與“自然”共生的大秩序小景致理念，完善場所功能，增強生態設計，協調社會效益與生態效益，打造可持續發展的生態小區。

4.4.1 空間秩序與景致改造

為提升居住環境品質，促使小區的休閑空間景觀為居民服務，改造充分利用小區用地范圍內的綠化基礎，根據不同的開放程度，打造差異化的空間形式，構筑多樣化的空間景致。

（1）釋放私有化公共空間和綠地。依法拆除私有化屋頂、圍墻以及地磚，恢復小區內的公共綠地的原貌，引導小區解決私搭亂建、亂堆亂放、侵占公共空間等問題。

（2）聯通周邊公園資源，構建有機連續生態廊道，并結合道路系統構建慢行網絡，連接公共設施和開放空間節點，形成多層次公共空間網絡[19]。

（3）開放區功能由“內向”轉為“外向”，以提升使用效率。如效仿揚·蓋爾在西雅圖街道活力實踐中將停車帶改為公共空間等做法，將停車帶末端改為兼具服務性和游憩性的“口袋公園”。

（4）封閉區功能改造側重住區內部使用人群需求。在菜市場等設施內部，為老人提供休憩場所；在健身場地與廣場，將老幼互動場地融合設計；對公共服務設施出入口、社區出入口、主要街道等重要空間進行無障礙改造，為特殊群體的日常活動提供便利（圖8）。

4.4.2 基礎設施自然生態改造

引入綠色雨水“收集—儲蓄—排放”系統，對漏雨屋頂、塌陷地面和積水地面進行一體化改造。屋頂置換為含雨水收集系統的生態屋頂，建造“下沉綠地+雨水調蓄”海綿化模式綠地[20]，停車場改換透水鋪裝[21]，街道實施“綠巷改造”計劃[22]（圖8）。

圖8 改造總平面圖[21-22]

4.5 拓展融資渠道

針對融資困境，提出以下建議：①以各個封閉組團為單位，“化大為小”分別籌資與改造；②充分引導學生參與更新，推行“社區貨幣”活動，學生參加社區改造活動就能獲得“地域貨幣”，可用于支付房租、餐費，或者獲取商服折扣；③積累專項維修基金，爭取“省市級獎補資金”。

經過以利益沖突為切入點的改造，更新能起到住區活力倍增器與社會穩定器的作用：遵循開放社區、“海綿城市”理念的更新積極響應國家、政府號召；新的空間結構滿足住戶的封閉安全訴求；特色服務體系的打造將促進小區、街區經濟發展，使經營者從中受益。

5 結語

空間更新成功的關鍵是協調利益的更新規劃。我國小區改造方興未艾，開放式老舊小區更新涉及到資源流動以及住戶、經營者、管理者與外部人員間利益的分配，規劃師作為協調者必須正視這些利益相關者的差異訴求，時時以求解利益“最大公約數”為目的，由此更新方可良性持續。本文提出的工作框架首先從開放式老舊小區的問題出發，以利益相關各方的訴求和沖突為開展工作的著力點，進而從空間組織、服務體系、環境系統、資金籌措方面提出應對策略，可為規劃人員工作的開展提供思路參考，以期保證相關工作的體系化和專業化。