全球安全倡議與構建周邊安全新架構

文/韓愛勇

中國周邊地區合作存在一個反差，一方面經濟合作架構眾多，另一方面卻缺少一個符合地區實際、滿足各方需要的安全架構。近年來，周邊地區安全赤字日趨加劇，不斷反噬地區合作和地區發展，構建地區安全新架構、實現地區安全之治已迫在眉睫。習近平主席在博鰲亞洲論壇2022年年會開幕式上首次提出全球安全倡議，系統回答了“世界需要什么樣的安全理念、各國怎樣實現共同安全”的時代課題，為周邊地區構建安全新架構提供了全新實踐方案。

周邊安全環境、安全治理與構建周邊安全新架構的耦合性

近年來，周邊安全環境呈現出三個突出特點。

一是安全問題多元多樣，具有長期性和全域性特征。周邊安全問題從緣起看可以分為四類：現代民族國家建構進程中產生的安全問題、現代化國家建設進程中出現的安全問題、地區大國的戰略競爭和非傳統安全問題。這些安全問題有兩個共同特點：時間上長期存在和空間上全域存在。周邊國家大都是二戰以后建立的現代民族國家，同時面臨著現代民族國家建構和實現國家現代化的歷史重任。這意味著，兩個歷史進程中出現的安全問題不僅在地域上遍及周邊地區，而且在進程沒有結束之前，很難得到適宜的解決而長期存在。

二是安全機制與安全問題不相匹配。周邊安全機制大致可以分為四類：美國主導的同盟機制，東盟主導的集體安全機制，中國參與的多邊安全機制，以香格里拉對話和西太平洋海軍論壇、香山論壇等為代表的一軌半和二軌對話機制。其中，美國主導的同盟體系以其機制化程度最高、集體行動能力最強、發揮作用時間最久而相對占據著主導地位，但與地區存在的安全問題極不匹配。美國主導的同盟體系誕生于冷戰時期，意在以“強對抗”的方式解決“與蘇聯爭奪世界霸權”的問題，但今天所有的地區國家既無意也無力與美國競爭全球霸權，它們并不是同盟體系的指向對象。周邊安全問題尤其是一些非傳統安全問題并非都具備強對抗的特點，這與同盟強調的對抗性明顯不符。其他三類安全機制要么聚焦于溝通交流，要么側重于管控地區安全問題增量，并不能解決已存在的安全問題。

三是雙重結構性矛盾與泛安全化傾向的出現，成為影響地區安全環境的新因素。美國在周邊地區擁有著傳統影響力優勢，而在中亞、南亞、東南亞等次區域板塊，俄羅斯、印度、日本分別保持著相對優先的地區影響力。這表明周邊地區結構由地區和次區域兩個層面的雙重結構所組成。在這些國家眼中，中國實力增長特別是影響力在周邊地區的擴展，無疑在“地區層面”沖擊到美國的地區主導地位，也在“次區域層面”影響到俄印日所在次區域板塊的主導地位，這樣就在周邊地區和次區域兩個層面形成了“雙重結構性矛盾”。在雙重結構性矛盾的驅使下，美日印澳更容易走到一起，聯合制衡中國地區影響力的擴展，“印太戰略”和“印太經濟框架”相繼出臺顯然就是四國對華制衡的聯合舉措。

地緣政治競爭加劇也導致個別國家出現泛安全化傾向。當前在周邊地區泛安全化傾向最明顯的就是美國。近年來，印、澳也在一定程度上以安全為由阻撓中資企業正常經營，迎合美國對華競爭戰略，致使雙邊關系受損，加劇地區安全形勢緊張。更為關鍵的是，泛安全化傾向從根本上背離了地區發展潮流，削弱了地區安全的根基。

總的來看，周邊地區安全問題復雜多樣，且安全機制無法解決既有安全問題，以至于影響地區安全的新因素新問題不斷浮現。周邊安全環境這種特點分布，既折射出地區安全治理存在嚴重短板，也給地區安全治理帶來不利影響，導致信任赤字擴大化、安全問題結構化和安全機制工具化。

地區安全架構是地區安全機制和行為體之間安全關系的有機安排。周邊地區信任赤字擴大化和安全機制工具化，說明周邊地區安全機制和地區國家之間安全關系處于一種自然放任的狀態，沒有得到有效協調和管理，表明周邊地區并不存在完整的安全架構。而從地區安全治理具體功能上看，地區安全架構除了協調安全機制和塑造安全關系之外，還可以凝聚安全共識和解決安全問題，從而大幅度地降低新安全問題出現的概率。就治理結果而言，現在看周邊地區顯然是“四者無一”，周邊地區安全環境存在的問題和地區安全治理出現的短板，恰恰是地區安全架構進行安全治理所要達成的目標，兩者呈現出高度的耦合性。

這種高度耦合性的出現表明，構建周邊安全新架構已是提高地區國家安全收益的戰略必需，但尚缺乏一個能夠凝聚地區國家共識、引導地區國家采取集體行動的實踐方案。全球安全倡議的提出，無疑提供了一份指導方案。

全球安全倡議與構建周邊安全新架構的實踐方向

習近平主席提出的全球安全倡議，以新安全觀為理念指引，以相互尊重為基本遵循，以安全不可分割為重要原則，以構建安全共同體為長遠目標，構成一個完整的思想體系。地區安全架構基本功能包括：凝聚安全共識、解決安全問題、塑造安全關系和協調安全機制。構建周邊地區安全新架構可以從全球安全倡議中汲取思想作為理念指引，嘗試將安全架構這四個基本功能作為實踐方向。

（一）新安全觀與地區國家安全共識的塑造

以“共同、綜合、合作、可持續”為核心的新安全觀，所要實現的目標是以合作的方式構建安全共同體。就過程來看，新安全觀追求的是合作安全，也就是地區所有國家在安全事務上開展平等合作，使各個國家的安全都因此而得到保障。就結果而言，新安全觀所要實現的是共同安全，就是要尊重和保障每一個國家的安全。這樣安全就有了兩個獨特內涵：一是安全是平等的，獲得安全是國家平等權利的有機組成部分，跟國家實力大小沒有關系；二是安全是共同的，沒有一個國家能夠實現脫離世界安全的自身安全，一國的安全依托是促進國際安全，而不是依靠單純的實力建設。新安全觀之所以能匯聚地區國家的安全認知，在于新安全觀所蘊含的安全哲學，即國家是平等的國際社會成員，任何安全理念、制度設計都是為了更好地在安全領域保障國家平等的權利。

（二）相互尊重與地區安全問題的解決路徑

以相互尊重作為解決爭端分歧的原則和出發點，體現出周邊國家獨特的思維方式。首先是求同存異，在“異”中找“同”，異是各方利益訴求有別，同則是各方都是國際社會平等一員。其次是聚同化異，站在主權平等這個“同”的基礎上尋求問題解決的方案，而不是以實力大小的“差異”為基礎尋求對自己最有利的圖景。最后是注重過程，就是將問題放在國家關系整體大局中去審視，問題的解決不是最終目的，而是為了進一步促進國家關系的友好發展；如果暫時無法做到這一點，就先擱置問題，等待條件成熟再解決。在實踐中，相互尊重首先要尊重各國主權和領土完整，這意味著解決問題的手段及其使用的結果也要保障“國家主權和領土完整”。由此，“堅持通過對話協商以和平方式解決國家間的分歧和爭端”自然成為解決問題的基本路徑。

（三）安全不可分割原則與地區大國安全關系的重塑

當前周邊大國安全關系呈現出信任程度低、變動性大、對抗性高、零和性突出的特點。為重塑大國安全關系，倡議提出了“安全不可分割”原則。不可分割的安全具有不同于以往的特點：一是安全越來越成為一種非排他性和非競爭性的公共產品，每個國家的安全權利都是平等的，因而在國家間是均衡分布的；二是安全具有整體性，任何一國的安全都被視為所有成員國的安全，任何國家合理的安全關切都應得到重視，任何國家的安全不能以損害他國安全為代價；三是實現安全手段的和平性與合作性，通過安全合作，而非強制性手段和強化軍事集團來保障自己和地區安全。在安全不可分割原則指導下，國家間安全關系將呈現出如下特點：合作性，以合作的手段或方式來促進雙方的安全利益；互利性，保障安全的措施有助于提高雙方的安全收益；依賴性，一方安全利益的實現取決于對方安全利益實現的程度；穩定性，因為可以預見對方的安全意圖和使用的手段，從而消除了安全關系劇烈變化的誘因。

（四）東盟中心地位與構建多層次的周邊安全機制網絡

鞏固東盟在地區安全架構中的中心地位，并不是說將東盟打造成地區安全結構的權力中心，而是意味著“東盟方式”連同確立東盟中心地位的大國協調，將成為協調地區安全機制運行的主要方式。而后在此基礎上結合既有的安全機制，分層次打造復合型的地區安全機制網絡：一是在地區層面建設論壇性機制，將東亞峰會、亞信會議等覆蓋面較廣的機制擴容，完成全地區覆蓋，實現地區國家和其他機制的對接，維護整個地區的安全穩定；二是在次區域層面發展協調性機制，以既有的機制如上合、東盟、南盟等為平臺，實現利益相關大國的對接，穩定次區域安全格局，解決本區域安全問題；三是在專門議題層面建設強制性機制，如阿富汗問題、朝核問題等，協調相關國家安全關切，管控地區熱點問題；四是在雙邊或“雙邊+”層面推動大國協調機制，尤其是推動中美之間的安全協調，管控大國間安全分歧，提高大國的戰略互信和安全協作能力。除此之外，大力支持香山論壇、香格里拉論壇等一軌半和二軌對話平臺的發展，匯聚地區安全研究的智力，拓展地區安全對話的渠道。

構建周邊安全新架構的實踐路徑與中國的作用

全球安全倡議指出要構建“均衡、有效、可持續”的安全架構，這對選擇什么樣的實踐路徑來構建周邊地區的安全架構帶來很大的思想啟發，從長期實踐看，有三種路徑值得關注。

一是發展主義的路徑。全球安全倡議的一個基礎性理念就是，強調安全和安全架構的可持續性。發展主義的路徑，簡言之就是聚焦發展，以發展重構安全議題，以可持續的發展保障可持續的安全，通過發展建設發展共同體和利益共同體，為安全新架構建設夯實基礎和創造條件。選擇發展主義路徑的原因在于：首先，經濟發展強化了國家的和平偏好，塑造了地區和平文化；其次，經濟發展造就了周邊國家“以發展為要義”的發展安全觀；最后，經濟發展不僅帶來地區國家間高度的相互依賴，而且共同利益隨著發展進程而日益增多，地區國家事實上出現了發展共同體和利益共同體的雛形。

發展主義的路徑塑造了獨特的“以發展為要義”地區安全觀。在安全問題上，發展主義的路徑并不能解決安全問題，但聚焦發展可以有效阻止問題惡化，尤其是為問題的解決創造條件和氛圍。在安全關系上，發展主義造就了地區安全的共同利益聯結和發展共同體、利益共同體的雛形，強化了國家的和平偏好，形成了安全威脅內向的認知。在安全機制上，地區發展主義催生的地區合作機制成為地區溝通協調的重要平臺。周邊熱點問題不斷，但總體保持穩定，發展主義可以說是發揮著基礎性的作用。

二是漸進主義的路徑。全球安全倡議強調安全架構“有效”的特征。漸進主義路徑就是以解決具體安全問題為切入點，在問題解決的實踐過程中，重塑國家間安全關系，進而構建起有效的安全機制和協調機制。這樣就走出了一條“問題解決—重塑關系—協調機制”的安全治理之路。這一路徑基于周邊國家重視過程的文化偏好，在實踐過程中確立各方互動的新身份，進而塑造新的互動關系。

漸進主義路徑的原理其實就是化危為機的辯證思維的運用。不同于發展主義路徑，漸進主義是有前置條件的，就是全球安全倡議提出的“堅持重視各國合理安全關切，堅持通過對話協商以和平方式解決國家間的分歧和爭端”。如果做不到這兩個堅持，漸進主義也就丟掉了“進”的可能。

三是協商主義的路徑。全球安全倡議強調國家權利平等、團結合作和安全架構的均衡特征。協商主義路徑就是秉持國家不分大小安全權利平等的理念，以解決安全議題入手，相互尊重，充分溝通，意在打造“兼顧各方訴求、包容各方利益”的均衡格局。協商主義路徑立足于周邊國家的政治傳統和政治實踐：協商作為周邊地區最具特色的政治概念，蘊含著平等、尊重、自主、團結的理念；它是這樣的一個過程，承認和尊重對方平等的權利，通過溝通自行尋找雙方都能接受的解決問題的方案，同時更要維護相互間的團結一致。協商政治在中國和周邊地區有著豐富的實踐，比如在中國，民主協商是中國特色全過程民主的重要組成部分；而在東盟，協商一致構成了“東盟方式”的重要內容。

協商主義的路徑雖然無法確保安全問題得到解決，但至少不會讓安全問題持續發酵。在安全理念上，國家間尤其是大國協作框架下的對地區安全的共同治理，本身就是一種新型的安全模式，即協治安全。在安全關系上，協商主義注重尊重各國的權利和維護相互間的團結，可以有效滿足大國對自己地位受到尊重的需求，從而構建起合作型的安全互動關系。尤其是協商主義既保障各國平等的安全權利，也注重各國安全收益的實現，并以各國感到“舒服”為標準，這樣就較好地平衡了平等的權利和有差別的利益之間的緊張，從而有助于打造“兼顧各方訴求、包容各方利益”的均衡的安全格局。

就當前而言，構建周邊安全新架構有兩個關鍵問題，即安全機制之間缺乏有效的互動和中美兩國處于戰略競爭狀態。對于機制互動，中國有兩個選擇，一是中國已參加了眾多的地區機制，可以發揮橋梁作用，開展機制間的對話協調；二是利用中國的地區影響力，以議題聯系的方式，促進不同安全機制之間的協調溝通。而穩定中美關系不單單取決于中國的作為，需要兩國相向而行。中美關系近來的巨變說明，穩定中美關系不能只靠利益聯結，還需開展和保持中美之間的機制性交流。就中長期而言，中國還需在作為新安全理念的踐行者、安全合作的推動者、安全公共產品的供給者和地區安全熱點的斡旋者四個方面繼續發揮建設性作用。