官僚主義的兩種演化路徑及其異同

□張 君

（中國社會科學院大學 中國社會科學院政治學研究所，北京 100732）

學界通常將官僚主義分為體制性官僚主義和作風性官僚主義兩種形態。前者是從政治機構、政治制度的角度而言的，指稱作為一種社會體制的官僚主義，它與國家權力密切相關，屬于一種國家制度或者說國家形態；后者是從思想作風、工作方法的角度而言的，指稱作為一種思想作風、辦事習氣的官僚主義，它與掌握一定公共權力的官員或者干部有關。2013年6月18日，中央召開黨的群眾路線教育實踐活動工作會議，明確主要任務聚焦到作風建設上，提出集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這“四風”問題。這里的官僚主義，顯然指的是作風性官僚主義。這種官僚主義同黨的性質宗旨和優良作風格格不入，是阻礙黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實的大敵之一。

究其原因，一方面，隨著我國改革進入攻堅期和深水區，改革任務愈發艱巨，改革難度不斷加大，改革要求持續提高，干部畏難情緒和改革空轉現象有所顯露，整治官僚主義問題成為一個日益迫切的現實課題；另一方面，經過40多年的改革開放，我國的改革已經到了啃硬骨頭、過險灘的關鍵時期，作風建設成為事關黨和國家事業興衰成敗的重要課題，而官僚主義現象對黨和國家事業的危害性越來越大。正是從推進黨和國家事業發展的戰略考慮出發，中央針對官僚主義問題開展了多輪次的集中整治工作，取得了一些效果。不過，官僚主義問題具有頑固性、反復性，現實中雖有所收斂卻又禁而不絕，在許多領域發生著適應性反應，成為困擾各級政府決策施政的一大難題，由此引發了政治學、社會學等諸多學科的持續關注。本文嘗試從當前官僚主義的類型和特征入手，選取作風建設和官僚制兩種理論視角對官僚主義的演化路徑進行分析，揭示兩種演化路徑的同與異，力求更深入地剖析官僚主義問題，為更徹底地整治官僚主義提供參考。

一、當前官僚主義的類型與特征

官僚是官吏、官員的別稱，最基本的含義是指由于社會分工而出現的專司管理事務的職業階層，又可因這一階層的作風、習氣而進一步引申為官僚作風或者說官僚主義。從這一角度看，官僚主義是就特定群體的作風而言的，是官僚政治的衍生物、副產品，長期與官僚政治相伴而生，比如講形式、打官腔、遇事推諉應付等，這在任何設官而治的社會差不多都可以見到。鄧小平曾專門指出，“官僚主義是一種長期存在的、復雜的歷史現象”，“官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題”。

（一）基于主觀故意的兩大類型：無知不為型和肆意任性型

類型化是界定和認識事物的一種基本方式，通過特定標準對一定范圍內的事物予以歸類分析，達到總體把握紛繁復雜事物的目的。1963年，周恩來在中共中央和國務院直屬機關負責干部會議上詳細列舉過官僚主義的20種表現，用生動的語言對官僚主義逐一畫像。2013年，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上對當前官僚主義作了簡練概括，指出官僚主義“主要是脫離實際、脫離群眾，高高在上、漠視現實，唯我獨尊、自我膨脹”，并用六個“有的”對官僚主義種種情形作了分類。當前，這些官僚主義現象的背后隱含著行為者的一種主觀故意。這種主觀故意，意味著行為人明知自己的行為會造成危害社會的后果，卻放任或者希望這種后果發生的心理狀態。依據這種主觀故意包含的是消極還是積極因素，可將當前官僚主義現象總體上概分為無知不為型和肆意任性型。

無知不為型含有消極故意因素，最突出特點是對下無知、遇事不為，放任危害社會的后果發生。在官僚主義的這一類型中，行為者面對下級和群眾常年保持高高在上、發號施令的姿態，不愿意同他們打交道，不了解基層的難處和群眾的需求，習慣于做懶漢，或者在辦公室里“閉門造車”，或者在文件流水線上照搬硬套。面對下級的合理化建議和群眾的真實訴求，行為者總是視而不見、充耳不聞，表現出一身做官混飯吃的習氣，推諉扯皮、冷硬橫推，缺乏責任擔當和實際作為。

肆意任性型含有積極故意因素，最突出特點是任性妄為、愛耍官威，推動了危害社會的后果發生。這一類型的行為者習慣了當官做老爺，信奉官大一級壓死人、小民口小不足恤的為官邏輯。他們熟悉政府的規章制度和辦事規則，善于利用部門級別和自身職位的比較優勢，對下級和群眾頤指氣使、囂張跋扈，并且常常在明顯不具備現實條件的情況下，執意提出一些過高過急的工作要求，肆意妄為、大耍官威，不斷折騰基層干部和群眾。

在官僚主義現象中，無知不為型與肆意任性型可以相互轉化，其中關鍵在于異乎尋常的權力欲是否得到滿足。如果平日里無知不為型的行為者驟然間獲得較大的職權，那么他就容易被特權思想、官老爺派頭所沖昏頭腦，進而抱著“有權不用、過期作廢”的錯誤信條，成為對下大耍官威的肆意任性之人；如果肆意任性型的行為者一朝權力旁落或者被邊緣化，那么就容易被“仕途不順、權力到頭”的想法所麻痹，工作上變得消極頹廢、遇事不為，反而將前來辦事的下級和群眾當成認打認罰的出氣筒。

（二）突出特征：身份、位置與次生災害

官僚主義是各國較為普遍的政治現象，像“法蘭西病”就是對法國由來已久的中央集權制和廣泛存在的官僚主義現象的一種形象說法。就我國來說，官僚主義現象雖然紛繁復雜，但又共享著一些突出特征，集中體現在行為主體、方向和后果等方面。

一是官僚主義的行為者具有特定身份。身份是從社會分層角度研究社會群體的專門術語，是一套與權利義務相關聯的社會位置。官僚主義現象離不開官僚，也就是行使一定權力的官員或干部。因此，官僚主義是領導機關、領導干部的常見病。這些權力從源頭上看來自人民的授權，本質上應屬于部門，而不是履行職責的個體。但由于擔任公職的緣故，個體被授予了帶有壟斷性質的一定職權，在辦理事務過程中就獲得了相對于其他群體的實際支配地位。

二是官僚主義現象與行為者的科層位置相關。在公共科層組織中，位置即職位是與權力緊密相連的。位置不同，權力的比較優勢就不同。通常來說，所處層級越高，因位置而來的權力優勢就越大。官僚主義現象的發生，就是與自上而下、由內及外的權力行使密切相關的。在不同的場景中，行為者會扮演不同的角色，“如果說他對下為刀俎，那末對上則為魚肉”。某一層級的行為者既可以與下級共謀，以形式主義行為來共同應對上級的官僚主義作風，也可以向下順勢傳導不符合實際情況的工作標準和要求，以官僚主義行為來命令和督促下級。在面對人民群眾時，行為者憑借體制內的職位優勢，利用與職位相伴隨的權力，由人民的公仆變身為擺官架子的主人。

三是官僚主義行為引發次生災害。次生災害是指由原生災害所誘導出來的災害，具有突發性、隱蔽性等特點。官僚主義行為發生后，常常會造成一些難以預料的后果，致使行為的危害范圍進一步擴大，危害程度進一步升級。至少在一定意義上可以說，官僚主義就是形式主義的主要根源，而形式主義就是官僚主義最典型的次生后果。無論是出于對下情的無知還是權力任性，官僚主義行為都會給下級和基層帶來應對上的困難，悖離基層實際的要求和措施必然引發形式主義的做法。形式主義的反應原本就不是著眼于解決實際問題，它只會給官僚主義者帶來虛假的表面政績和暫時的權力滿足，這又會催生新一輪的官僚主義行為，形成權力扭曲運作的惡性循環。

二、官僚主義的演化路徑

早在60多年前，《中共中央關于反對官僚主義的指示》就在開頭寫道，“官僚主義這種舊社會遺留下來的壞作風，一年不用掃帚掃一次，就會春風吹又生了”。官僚主義的頑固性、反復性由此可見一斑，這反映出其背后必然存在著根深蒂固的再生產機制。所以說，不理清官僚主義現象的這些機制性問題，而又想快速整治官僚主義并將成果鞏固下來，顯然屬于一項近乎不可能完成的任務。官僚主義現象成因復雜，并非循著單一路徑而產生。在借鑒學界現有成果的基礎上，這里將選取作風建設和官僚制兩種理論視角，對官僚主義的演化路徑進行針對性剖析，嘗試從更深層次理清官僚主義反復滋生的因果關系。

（一）作風建設失靈導致官僚主義

馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中指出，“至今所有一切社會的歷史都是階級斗爭的歷史”。資本主義社會分裂為兩大直接對立的階級即資產階級和無產階級。這一根本性的階級對立不會自動消失，必須靠無產階級政黨領導的階級斗爭才能予以消除。共產黨是以馬克思主義武裝起來的政黨，由無產階級中最先進分子組成，是無產階級的先鋒隊，始終代表整個無產階級和工人運動的利益，從來沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益。共產黨人是人民的公仆或者說人民的勤務員，雖與群眾有區別，但絕不能與它所領導的人民相分開或者相脫離。

作風建設是共產黨加強先進性建設的永恒主題，關系到黨的形象、威望和事業發展的興衰成敗。因此，各國共產黨必須堅持馬克思主義政黨本色，不斷加強作風建設，密切聯系群眾，反對個人崇拜和特權化現象，保持黨和群眾利益的一致性。列寧強調，“在人民群眾中，我們畢竟是滄海一粟，只有我們正確地表達人民的想法，我們才能管理。否則共產黨就不能率領無產階級，而無產階級就不能率領群眾，整個機器就要散架”。所以說，共產黨員要想不斷取得勝利，就必須與人民群眾打成一片，始終依靠人民群眾，充分調動人民群眾的熱情和積極性。

“共產黨人的最近目的是和其余一切無產階級政黨的最近目的一樣的：使無產階級形成為階級，推翻資產階級的統治，由無產階級奪取政權。”客觀來說，在奪取政權前，共產黨人搞革命是冒著極大風險的。作為革命黨，黨本身在社會上沒有什么資源和權力，必須與人民群眾建立密切的關系，通過走群眾路線來解決自身生存所必需的籌款、隊伍來源等現實問題。這時候，加強作風建設的緊迫性是顯而易見的。如果單想著對人民群眾發號施令、在生活中搞特殊化，就無異于自取滅亡。掌握政權后，黨變成了執政黨，黨的干部成為國家機關正式工作人員，能夠定期領取國家財政提供的工資，行使人民賦予的法定權力。此時，作風建設的必要性與黨的生死存亡的關聯就不那么明顯了。黨員干部一旦在思想上產生懈怠心理，認為當官就是高人一等，群眾要聽從自己的指示，就會在行動上不愿深入基層、深入實際來了解和解決群眾的訴求期盼，與群眾之間的隔閡越來越大，手中的權力異化為滿足一己私欲的工具，造成黨群干群關系日益疏遠甚至完全背離。因此，在人民賦權后，如果作風建設出了問題，黨員干部的權力就會走向變質，官僚主義的產生就是難以避免的了。

作風建設的核心是保持黨同人民群眾的血肉聯系。官僚主義問題是作風建設失靈的表征，反映出黨員干部理想信念在深層次上的弱化缺失，黨群干群關系就此走向疏離化。習近平總書記反復指出官僚主義背后是官本位思想，根源是價值觀走偏、權力觀扭曲、嚴重脫離群眾、脫離實際。當前，官僚主義現象是作風建設出問題的必然結果，帶有更為鮮明的時代特點。在理想信念弱化缺失的情況下，行為者的為官動力機制受到利益交換和貨幣價值的持續性侵蝕，由此導致其價值觀走向扭曲、行為出發點日益偏離，由原本的社會公仆逐漸變成脫離于群眾、凌駕于群眾之上、享有特權的人物。也就是說，官僚主義的表象背后，從根本上看都與公共權力、公共責任密切相關，折射出的根本問題是權力異化與責任虛化，即權力異化為損害群眾利益、謀取一己私欲的工具。

（二）官僚制弊端帶來官僚主義

官僚制又稱科層制，最初被用來描述“由官吏實施的行政管理”。現代國家出現之前，歐洲很多國家的官員都只是王室事務的代辦人員，按照君主的意志為其提供個人服務。隨著現代國家的興起，公共事務逐漸從王室事務中脫離出來，這就要求官員從王室管家角色轉變為公共服務的提供者。與之相適應，對于官員個人素質的關注就超過了君主對官員的好惡，通過否定君主制的恩賜觀念，現代意義的官僚制就誕生了。

自1764年首次有記載的使用以來，官僚制的含義得到了極大的擴展。到19世紀末時，官僚制已經擴展為指稱所有大型組織中由受過專門訓練的專職人員所組成的行政管理機構。對官僚制作系統分析始自馬克斯·韋伯。他將官僚制創造性地改造為適應現代工業社會的一種組織類型，特別是對其理想類型的刻畫與描述，這意味著一種基于理性原則而建立的層級化、制度化、專業化和非人格化的大規模組織形式。理想類型意義上的官僚制，具有六個方面的典型特征：一是職權法定，官職權限一般是由法律或行政規章決定，有精細的職責分工；二是科層制或者說等級制，存在一種公認的上下級隸屬體系，這一體系內嵌有嚴格系統的紀律約束；三是文檔化或書面化，各層級之間的信息交流依托于書面文件；四是專業化，基于鑒定考試或者專業證書擇優錄用人員，官職管理通常以某個專業化領域的訓練為前提；五是專職化，有穩定的職業生涯和固定的薪金報酬，升遷制度主要看個人資歷或功績；六是專有知識，官職管理遵循全面、穩定并可習得的普遍性規則，這些規則性的專業知識成為官員的特殊技術專長。與其他管理模式相比，這種理想類型的官僚制適合處理常規性的日常事務，通過把成員之間的接觸主要限制在事先規定的規范內，既能夠建立他人行為的可預見性和一整套穩定的相互期望，實現效率的最優化，也可以將各種摩擦減少到最小限度，保護下級免遭上級任意刁難。羅伯特·默頓認同韋伯對科層組織所作的權威性分析，認為“科層組織的主要優點是它的技術效率，因為它重視精確性、高速度、熟練控制、持續性、判斷力，以及最佳的投資收入比。這是一種徹底摒棄了個人化關系和非理性考慮（如敵對情緒、憂慮、感情卷入等）的結構”。

按照羅伯特·默頓的說法，官僚制的作用具有雙重性，既有積極的正功能，也有公認的一些負功能。官僚主義現象之所以發生，至少有很大一部分原因是官僚制的內在弊端。馬克思對近代官僚制的擴展提出了一系列批評，認為國家事務變成官職是以國家脫離社會為前提的，官僚作為一個封閉的群體與市民社會相對抗，創造出一種幻想的普遍化利益；官僚制的存在將形式主義變成了目的本身，例行公事成了國家的任務，并且創造出一種知識的等級制，在各種細小問題的知識與有關普遍物的理解方面上層、下層彼此依賴卻又都使對方陷入迷途。官僚制的組織結構和運作邏輯，內在地決定了不可避免地具有一些制度性缺陷。這集中體現在官僚制的非人格化和封閉性的群體意識上：一方面，官僚制要求按規章制度辦事，服從規章原本是作為達到特定目標所選擇的高效率手段，卻在組織運行中遭遇了目標替代而成為最終價值，造就出一種訓練有素的無能以及膽怯、保守和技術主義的工作作風。這就在官僚機構和服務對象之間形成了持續性的內在張力，不管是官僚機構還是官僚個體都強調忽略具體事務的特殊性而采取常規化的、不帶感情色彩的工作方式，服務對象卻希望受到個別式的、充滿人情味的另眼對待。這種非人格化的處置方式，容易引起公眾對官僚因循守舊、辦事拖沓、推卸責任等的批評。另一方面，官僚制內部是一個自上而下緊密相連的等級制結構，下級的權力來自上級的委托授予，上級制定的政策需要下級貫徹落實；對公眾來說，官僚隊伍則是一個具有壟斷性質的共同體，他們在不同位置上分享著整個機構的權力。這種封閉性的身份容易制造一種命運相連的群體意識，形成一種脫離實際、脫離群眾的傾向，在與公眾產生利益沖突時就會近乎本能地首先考慮維護所屬群體的利益。

理性官僚制是官僚群體發揮積極作用和功能的前提條件。現實中，如果偏離了理性官僚制的設計，不管是“過”還是“不及”，都更容易造成一些官僚主義的負面效應。事實上，當下我國雜糅著前現代問題、現代困境與后現代狀況，處于理性官僚制不足與過剩并存的矛盾局面，由此造成了不少官僚主義的弊病。比如，在貧困地區縣域發展中，逐漸弱化的自主權抵擋不住上級因權力集中和現代技術帶來的過度有為沖動，導致其不得不長期應對上級、爭取資源，因而深受官僚主義、形式主義的羈絆；在政府購買服務領域，政府利用資源的配置權，向社會組織施加了巨大影響，官僚體制的形式邏輯滲透進社會組織，出現了形式主義向社會組織延伸的現象。

三、兩種演化路徑的同與異

官僚主義既可因作風建設失靈而滋生，也可因官僚制弊端而蔓延。這兩種演化路徑既有相互契合、交疊影響的相通一面，也有充滿張力、各成一體的相異一面。當聚焦于相通面時，兩種演化路徑仿佛一體兩面，給人一種對同一現象予以不同描摹的錯覺，體現在對權力行使過程以及權力行使者與行使對象之間關系的相似揭示上。反之，當聚焦于相異面時，兩種演化路徑又好像同時存在的雙軌制，道出了不同的國家治理邏輯，表現在不同治理主體、理性取向和作用機制的內在緊張之中。

（一）相通性：對權力行使過程以及權力行使者與行使對象之間關系的揭示

權力是政治學的基本范疇之一，權為誰所用是政治實踐中的一個根本性問題。近代以來，人民主權或者說主權在民原則已成為一項毋庸置疑的社會共識，解決了國家權力來源的合法性問題。因此，在一國政治運作中，各方面政治力量通過競爭國家權力來爭奪人民的授權，進而實現代表人民行使國家權力的目的。根據代議制民主理論，人民通過選舉投票的方式選出自己的代表，組成代議機構來行使國家權力。同時，為提高行政運作效率，這些政治代表再將執行權整體性地委托給職業性的官僚群體來行使，由其承擔政策的執行任務。人民通過周期性投票、將不符合多數人意志的政治代表予以撤換的方式來形成約束，并通過這些政治代表實現對官僚群體的間接控制。官僚群體負責人民意志的執行，通過行使政策執行權而服務于公眾，通過選舉產生的政治代表來間接地對人民負責。

與通過選舉授權的代議制民主理論不同，馬克思主義提出了另一種政治代表理論。馬克思、恩格斯認為，“在實踐方面，共產黨人是世界各國工人政黨中最堅決的、始終鼓舞大家前進的一部分；在理論方面，他們比其余的無產階級群眾更善于了解無產階級運動的條件、進程和一般結果”。在此基礎上，列寧提出了先鋒隊理論，認為共產黨是無產階級的先鋒隊，是由工人階級中最優秀、最忠于革命事業的有覺悟的先進分子組成的。在無產階級和資產階級斗爭所經歷的各個發展階段上，共產黨人始終代表整個運動的利益。正是在領導無產階級反對資產階級的斗爭中，共產黨獲得了人民的授權，在執政掌權后通過行使權力來直接對人民負責。

在形形色色的各種官僚主義現象中，共通之處在于權力沒有按照既定的內在邏輯進行運作，反而是在行使過程中出現了不容小覷的異化現象。換言之，這些權力原本應該是為人民所用，卻因權力異化而變成了滿足一己私欲的工具。這種異化現象一定程度上造成了權力的失控，顛倒了權力行使者與行使對象之間的地位關系。權力行使者原本是暫時受雇的“公仆”，而權力行使對象原本是權力的真正主人和被服務對象。但在經過一番權力的授權與異化過程后，仆人和主人的地位徹底顛倒過來，前者以高高在上的姿態竊據了這對關系中的支配地位。這就造成了權力行使者與行使對象關系的疏離化，二者之間關系和諧的理想預期被緊張沖突的現實狀況所代替。

習近平總書記指出，“對馬克思主義的信仰，對社會主義和共產主義的信念，是共產黨人的政治靈魂”。對于黨員、干部來說，思想上的滑坡是最危險的病變，體現在行動上就會背離全心全意為人民服務的根本宗旨，用貪圖私利的行為和任性妄為的作風代替艱苦奮斗和無私奉獻。從作風建設的視角看，黨員、干部作為無產階級中的先進分子，理應在理想信念上堅定不移，在行使權力的過程中堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀。這種權力邏輯要實現正常運作，必然要求共產黨的黨員、干部具有與馬克思主義信仰和為人民服務宗旨相契合的覺悟、能力與素質。如果有的黨員、干部把個人利益凌駕于人民利益之上，做不到為了歷史使命和人民立場自覺奮斗、無私奉獻，那么其行為就會悖離權為民所用的合理預期，就會因主觀上的故意任性而扭曲權力的正常行使，進而會對原本密切的黨群干群關系造成持續性損害。

“官僚制組織的發展有一個決定性的原因——它在純技術層面上始終優越于其他形式的組織。……精確、迅速、明晰、檔案知識、連續性、酌處權、統一性、嚴格的隸屬關系、減少摩擦、降低物力人力成本，在嚴謹的——尤其是獨斷形式的——官僚制行政中都可以達到最佳狀態。”在技術優越性的推動下，官僚制成為各種社會大集團提高行政效率的有效方式，這種擴張趨勢的背后卻也潛伏著非人化的風險。這是因為，官僚制的運行依靠著僵硬的規則和標準化程序，將各種具體情形進行歸類處理，在最大限度地減少人際接觸和自由裁量空間的同時，也把個體困于“理性的鐵籠”之中，帶來了冷冰冰的非人化后果。憑借等級制結構中的位置和職權，官僚享有了對待下級和公眾的支配性地位，在日常事務中逐步落入到老馬推磨、惰性相沿的例行公事之中，或者猝然陷入某一領導成員未經討論推敲就付諸實施的天馬行空設想中，并且時常無所顧忌地展現出居高臨下的傲慢姿態和飛揚跋扈的粗野作風。這樣的權力行使過程，缺少了必要的責任心和同情感，反而是被一種深深的蔑視感和由此引發的下級或公眾的厭惡感所充斥。此外，現實中的官僚制也可能因為自身的發育不足而出現問題。比如，官僚制內部機構重疊、職能交錯造成權力行使時的相互抵牾，官職之間的合法權限、互動規則缺乏明確界定時的權力空轉，以及官員之間由于緊密的人身依附性而帶來的權力交換，這些都會引發權力行使對象的厭惡和反感，造成一種難以彌補的疏離關系。

（二）相異性：凸顯了國家治理的不同面向

正如有學者所指出的，中國體制下的有效治理依賴于兩個核心維系機制：一是科層制度，指涉中央政府及其下屬各級政府機構間的等級結構；二是觀念制度，指涉政府內外、全國范圍的共享價值，表現為國家與個人、官僚與公民之間在社會心理和文化觀念上的認同。這兩個維系機制雖然是從維護和鞏固體制的意義上來說的，卻也從另一個角度觸及當前我國國家治理的復雜面向。國家治理是以國家為中心對公共事務進行處置和安排，需要回答誰治理、何種治理取向以及怎樣治理這三個基礎性問題。對于我國的國家治理來說，官僚主義問題無疑是一個觀察不同治理面向的合適窗口，其兩種演化路徑凸顯了國家治理過程中的不同治理主體、理性取向和作用機制。

一般來說，所有政府體制都存在兩種主要的或基本的功能：政治功能指向國家意志的表達，主要與政策制定有關；行政功能指向國家意志的執行，主要與政策的執行有關。因此，國家治理既包括安排處置公共事務的意志表示如何形成，也包括這種安排處置的意志表示怎樣落到實處，二者主要對應著政黨和官僚組織兩種治理主體。其中，政黨是國家與社會之間政治性和組織性的聯系機制，通過匯聚民意、組織政府而承擔著表達國家意志的重要功能。相比之下，官僚組織因受長期專業訓練和掌握專門化知識的緣故，主要負責執行國家意志，著力于提升政府運作的行政效率。從作風建設的視角看，國家治理的關鍵在執政黨，執政黨的執政能力和先進性狀況關系到國家治理現代化的能力和成效。官僚主義現象的產生，就在于執政黨成員因理想信念弱化缺失而被手中的權力所反噬，其行為和作風與黨的初心使命和人民立場相背離，嚴重損害了人民的根本利益、惡化了黨群干群關系，成為侵蝕黨的執政根基的害群之馬。從官僚制視角看，國家治理的有序運作離不開一支規模龐大、訓練有素的官僚隊伍，這在任何現代國家都是如此。官僚主義現象是現實政治中可以預料的一種副產品，也是一種很難避免的代價。在經年累月的事務性工作中，官僚的責任心被僵化生硬的規則所消磨，與職位相伴隨的職權變成了官僚個人的私有物，照章辦事、規避責任成為指導日常工作的最高準則，態度傲慢、作風粗暴變成了官僚辦事中的一種發泄和消遣，而公眾則不可避免地淪為官僚眼中低人一等的被支配對象。

工具理性和價值理性是理性的兩個主要類別。在韋伯看來，從理性行動角度看，工具理性取向是基于對客體在環境中的表現和他人表現的預期，以此為條件或手段來實現自身的理性追求和特定目標；價值理性取向是基于對某種包含在特定行為方式中無條件的內在價值的自覺信仰，無論該價值是倫理的、美學的、宗教的還是其他的什么東西，追求的是這種行為本身，而不管其成敗與否。工具理性涉及手段與目標之間的關系，注重手段的運用而非目標的制定，關注達成目標的手段是否有效率，也就是通過計算成本和收益來找出實現目標的最優化手段。與之相比，價值理性關注目標的制定，也就是目標是否符合自身信仰和終極價值，它不計較行為的手段和后果，僅看重行為本身的內在價值。作風建設是馬克思主義政黨加強先進性建設的重要內容，這種政治自覺是與馬克思主義政黨的歷史使命緊密相連的。中國共產黨是典型的馬克思主義使命型政黨，根據時代條件和具體國情，對馬克思主義政黨的歷史使命作了時代化與國別化的再詮釋，秉持價值理性的指引，領導人民進行有效的國家治理。在作風建設失靈的演化路徑中，官僚主義問題是因放棄價值理性的指引而產生，沒有一以貫之地按照黨的理想信念和終極價值目標來安排處置公共事務。官僚制是建立在工具理性之上的嚴密精細、務實高效的組織形式，是現代社會高揚工具理性的產物，而又具體體現為技術知識的支配。改革開放40多年來，我國國家治理日益表現出工具理性的一面，對成本與收益的計算以及對目標、手段和附帶后果進行權衡，據此追求治理行動的效率最大化，并且日益推崇一種技術化的治理。從官僚制的內在弊端看，官僚主義問題是工具理性缺乏遏制、過度張揚的結果。按照規章制度、固定流程、量化指標處理各種常規性事務，是提高行政效率的必要手段，但當手段變成了最終的目的，就難免被繁文縟節、僵硬刻板、非人格化等特點所累，造成公眾所厭惡的種種官僚主義現象。

國家治理通常分為常規化治理與非常規化治理兩種類型。比較而言，常規化治理適用于日常狀態，依托等級結構分明、權限界定清晰的龐大官僚組織，優勢在于高效地處理日常性公共事務。它內在地要求常規化、科層化的治理，將重點放在制度規范、合法程序和政府官員方面，強調行政組織的結構完善、功能發揮與資源運用。非常規化治理如運動式治理，適用于常態化治理失靈或者說正式制度失敗之時，通過采用諸如嚴打、集中整治、專項治理等治理方式，打破制度、常規和專業界限，把國家治理動力訴諸對社會的廣泛動員上，以此強力改善國家治理的運行狀態。作為一種追求高效率的社會組織形式，現代意義上的官僚制基于明確精細的理性規則，依托自上而下的層級體制傳達指令，通過受過專門訓練的工作人員以文檔化的處理方式進行落實。當前，我國政府管理體系由中央、省、市、縣、鄉五級組成，各級公務員總數約為700多萬人。對于這樣龐大的機構體系和隊伍規模來說，要想實現有效的協調運轉，勢必離不開一整套較為成熟定型的制度體系和機構職能體系。在機構運轉和事務處理過程中，各級公務員隊伍普遍信奉“規則萬能主義”，并且除基層公務員外都是堅持對公不對私，這些處理事務的指導原則誘導公務員走向習慣性地推卸責任、冷漠對待群眾之路，由此引發對官僚主義的指責批評遠非個例。政治動員是馬克思主義政黨格外重視的一種政治領導方式。列寧鮮明強調，“階級政治意識只能從外面灌輸給工人……為了向工人灌輸政治知識，社會民主黨人應當到居民的一切階級中去，應當派出自己的隊伍分赴各個方面”。就中國共產黨來說，無論是在革命戰爭年代還是執政掌權時期，我們黨歷來強調做好對群眾的政治鼓動，充分調動群眾的政治熱情和工作積極性，通過發動和組織群眾來推動革命、建設和改革事業的發展。政治動員是黨實現非常規治理的前提條件。針對某一領域某一方面的任務或問題，黨發動各類宣傳機器作廣泛的宣傳動員，營造集中治理的思想共識，從而為組織優勢資源和力量來快速完成任務或處理問題提供動力。在廣泛動員和集中治理時，如果個別黨員干部不是從人民群眾的立場出發，做不到從群眾中來、到群眾中去，其所制定的目標要求就會脫離群眾、脫離實際，治理過程中就會表現出蔑視群眾、凌駕于群眾之上的粗野作風。

四、結論及進一步的思考

官僚主義現象并非新事物，負面影響也不限于一時一國。當前，我國的官僚主義現象在高壓整治下仍然禁而不絕，成為影響黨和人民事業健康發展的大敵。這些官僚主義現象的產生不是偶然的，背后隱藏著深層次的機制性因素，既有因理想信念缺失而帶來的作風建設失靈問題，也摻雜著官僚制的固有弊端及其發育不足的問題。官僚主義的兩種演化路徑，一定程度上折射出我國國家治理的復雜面向。而要實現更加健康、更有活力的國家治理，就必然需要采取雙管齊下的方式，在改進作風建設與官僚制方面持續保持雙向發力的態勢。換言之，我國的國家治理既需要廣大黨員、干部對理想信念和人民立場的堅守與踐行，也需要理性高效的官僚組織提高對公眾的回應性和責任性。不管哪方面出現了松動跡象，權力的行使者都會實質上把個人私利凌駕于人民群眾的長遠利益、根本利益之上，違反自身的角色設定和行為預期，最終影響到良政善治的實現。

從官僚主義的兩種演化路徑看，當前我國國家治理需要注意防范兩個重要問題：其一，需要防范黨員干部隊伍出現大面積的理想信念缺失情況。習近平總書記指出，“一個政黨的衰落，往往從理想信念的喪失或缺失開始。我們黨是否堅強有力，既要看全黨在理想信念上是否堅定不移，更要看每一位黨員在理想信念上是否堅定不移”。黨員干部是發展黨和國家事業的決定性力量，作風建設狀況是影響其作用發揮的關鍵性因素。改革開放40多年來，隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，社會各領域普遍彌漫著浮躁功利情緒，作風建設的正面效應時常被利益交換、貨幣價值的侵蝕效果所抵消，理想信念和公仆意識被程序主義和即事取向所代替。理想信念的這種缺失情況已非個案，這在腐敗干部的情況通報中愈發常見。因此，必須采取有效舉措切實增強黨員干部的理想信念和為民情懷，防范出現大面積思想滑坡的情形，將權為民所用的執政意識和密切黨群干群關系的政治自覺貫穿到國家治理的全過程中。其二，需要約束官僚自主性的肆意滋長。孟德斯鳩說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。官僚自主性與權力的擴張性有關，在無法根除的情況下必須全天候地加以監督和約束。就我國來說，各級干部隊伍是國家治理任務的主要承載者、實施者，有著穩定的職業發展預期，容易在群體內部造成一種封閉性的身份意識，形成日益與群眾和實際相脫離的權力內循環。對這種封閉性的身份意識、脫離群眾和實際的行為趨向，必須進行針對性的防范和抑制，比如逐步剝離干部身份背后的附加待遇，增強干部隊伍內部及其與社會其他群體之間的流動性，提升公眾輿論的監督制約力度等。應該說，這兩個問題是相互關聯、互為因果的，需要以戰略思維、系統觀念進行綜合性整治。畢竟黨員干部理想信念上的滑坡，一定程度上意味著部分政黨成員的官僚化現象以及官僚自主性的明顯滋長；反過來，官僚自主性的過度滋長，也反映出執政黨內至少部分政黨成員出現了明顯的理想信念缺失問題。

作為一種政治常見病，探討官僚主義的成因是與如何看待這些現象緊密相連的。當前，我國主要是從思想作風的角度看待官僚主義現象的，將其列為“四風”問題之一加以整治，取得了一些比較明顯的成效。當然，官僚主義問題在深層次上依然存在，這就需要利用治標贏得的時間向治本去努力，從作風整治及時地遞進到在管理體制和規章制度層面下功夫。事實上，鄧小平在改革開放之初就指出過，“當然，官僚主義還有思想作風問題的一面，但是制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”。因此，除了聚焦于作風性官僚主義的討論外，還需要從體制和制度的深層次上去分析和探求官僚主義問題的解決之道。這就超過了本文的議題范圍，需要另文加以探討了。