拜登政府的數字合作戰略：意圖、行動與限度

2022-10-31 04:36:10程海燁

世界經濟與政治論壇 2022年4期

關鍵詞：戰略

程海燁

數字經濟正成為全球經濟發展的關鍵增長點和重塑國際經濟格局的重要推動力。2020年，全球數字經濟增加值規模達32.6萬億美元，占GDP比重達43.7%。其中，美國的數字經濟規模為13.6萬億美元，占全球數字經濟規模總量的41.7%。目前，基于數字經濟對數據、數字技術和數字基礎設施的高度依賴性，數字鴻溝和數字壁壘已成為全球數字經濟治理的兩大突出問題。為縮小數字鴻溝、打破數字壁壘，聯合國將加強全球數字合作納入《2030年可持續發展議程》()。在數字合作進入全球治理議程的背景下，美國國際開發署(U.S. Agency for International Development)基于“數字發展原則”(Principles for Digital Development)，發布了《數字戰略(2020—2024)》()，提出美國將通過與盟友及伙伴國家開展高效、有效和負責任的國際數字合作行動，實現幫助發展中國家(地區)自力更生、促進美國數字安全和經濟繁榮的雙重目標。

作為美國第一份強調國際數字合作的政策文件，《數字戰略(2020—2024)》突破了以美國聯邦政府為核心、對數據和網絡等特定領域專門制定縱向發展戰略的傳統模式，不僅強調美國與盟友及伙伴國家對發展中經濟體部署數字合作行動計劃的重要性，而且重視其與美國數字生態體系的對接與協同發展，是美國將數字優勢融于國際發展合作、加速成為全球數字領導者的重要指南。既有研究重點關注美國的對外援助行動，缺少對美國在數字經濟時代推動國際合作的相關討論。因此，本文將圍繞《數字戰略(2020—2024)》，探究拜登政府實施數字合作戰略的意圖、行動與限度。

一、《數字戰略(2020—2024)》的內涵與意圖

《數字戰略(2020—2024)》標志著美國正式拉開基于美式價值觀的數字合作“大幕”，推動國際數字合作已成為拜登政府外交政策的中心之一。

(一)《數字戰略(2020—2024)》的內涵

《數字戰略(2020—2024)》主要圍繞以下兩大目標展開行動：一是通過負責任地使用數字技術，改善可衡量的發展和人道主義援助成果，增強新興數字經濟體自力更生的數字能力。該目標以美國國際開發署及其合作伙伴為主要行動者，強調將數字化作為國際合作發展的主要推動力，通過以下五個方面實現該目標，即提升數字發展的有效與高效水平，推動經濟賦權與構建金融和貿易的包容性，支持問責制和透明度，創造一個創新和包容的平臺以及提供信息和可操作的洞察力等。二是構建數字生態系統的開放性、包容性和安全性，促進和實現美國民主價值觀的傳播，塑造一個自由、和平與繁榮的世界。該目標將伙伴國家的政府部門、私營部門和市民社會視為行動主體，旨在應對發展中國家(地區)在實現數字化轉型的過程中，遇到的網絡安全、極端主義、隱私侵犯等威脅。同時，美國國際開發署提出與私營部門合作、強化本地數字生態建設能力、嵌入美式價值觀和人權、促進包容的數字發展、加強網絡安全、保護隱私等十項應對措施，以塑造與當地自力更生的能力相匹配的數字生態體系。

《數字戰略(2020—2024)》具有以下三個特點：其一，將所謂民主價值觀置于實施數字合作的首要前提，并嵌入雙邊或多邊數字合作協定。對外“民主”滲透是美國外交政策的基本手段之一。美國國際開發署是美國實施對外“民主”滲透最重要的機構，其使命是向外推廣和展示所謂民主價值觀，推動塑造符合美式自由、民主和人權的世界。該機構僅支持在美國《權利法案》()、《世界人權宣言》()等基礎上開展的國際合作行動。《數字戰略(2020—2024)》也以“美式民主”和“美式人權”等價值觀為輸出導向，抵制所謂數字威權主義，強調合作伙伴與受援國(地區)對美國價值觀認同的重要性。

其二，重視與私營部門的合作，并呼吁其承擔更多的國際責任。盡管美國國際開發署是主要牽頭機構，但其多次強調政府應與私營部門建立持久、公平的合作關系，并通過降低私營部門的投資風險、數字基建成本和減免稅收等方式，激勵私營部門開展跨國合作。同時，美國國際開發署也支持發展中國家(地區)的數字科技企業與美國政府部門合作，并進入全球市場。為此，美國國際開發署計劃將從2020年至2024年，選取大約50個與“數字發展原則”一致的國際私營合作伙伴、對外開展至少30項援助任務、執行75項新合作計劃，并向數字化服務水平較低的市場增加20%的私營部門投資等，保障60%以上美國資助的私營部門獲得后續的援助基金。

其三，呈現深化數字合作、收縮對外援助的態勢。作為全球提供發展援助最多的國家，2020年，美國的官方發展援助總額約為355億美元，占經濟合作與發展組織(OECD)發展援助委員會(Development Assistance Committee)成員國官方發展援助總額的20%。盡管美國官方發展援助占國民總收入的份額從2019年的0.15%上升至2020年的0.17%，但與其他發達經濟體相比仍顯得分量不足。目前，拜登政府仍計劃減少對外發展援助的政府開支。《數字戰略(2020—2024)》號稱美國開展數字合作的最終目標是幫助發展中國家(地區)未來具備自力更生的數字發展能力及獲得開放、包容與安全的數字生態環境，以應對數字時代的危機與挑戰，并最終擺脫對美國的依賴。此外，該戰略更加強調美國與盟友及伙伴國家建立長期持久的數字合作關系的重要性，并要求合作伙伴從多個層面承擔更多責任、在國際社會維護美國的國家安全與經濟繁榮。

(二)《數字戰略(2020—2024)》的意圖

第一，將美式民主價值觀置于國際數字合作的首位，強化與中國和俄羅斯等國家的意識形態競爭。以所謂民主價值觀劃分國家間關系成為美國外交政策的主流。在2021年的七國集團(G7)峰會上，美國總統拜登提出，只有“民主”國家才能參與國際合作。2021年12月，拜登總統在美國首次舉辦的“民主峰會”中正式提出了“國際數字民主倡議”(International Digital Democracy Initiative)，強調數字技術應為所謂民主國家服務，主張將“民主”原則融入數字技術發展，以打擊所謂數字威權主義。美國污稱，以俄羅斯和中國等為代表的國家正利用數字技術傳播不利于民主國家發展的侵略性外交政策，“美國必須迎接這個推進威權主義的新時刻，包括中國日益壯大與美國抗衡的野心，以及俄羅斯破壞民主的決心”。拜登政府認為中國已在數字基礎設施建設、技術開發等關鍵領域形成影響力。《2021年戰略競爭法案》()和《2022年國防戰略》()均指出，中國是美國最重要的戰略競爭對手和國防部面臨的最大挑戰。同時，拜登政府更為重視俄羅斯對其網絡“侵略”與“破壞”，試圖借助與盟友的數字合作，加強應對來自俄羅斯的網絡“侵略”襲擊。《數字戰略(2020—2024)》將促進美國與盟友及伙伴國家共同建立監視與防御的網絡安全體系，應對俄羅斯的網絡攻擊與威脅。

第二，搶占發展中國家的數字市場，增進美國的數字經濟發展效益。從各大洲分布來看，北半球的歐洲、北美洲和亞洲數字經濟發展水平顯著優于非洲。非洲已成為世界下一個經濟增長潛力最大的數字市場。據估計，2025年，數字經濟將為非洲大陸貢獻1800億美元的國內生產總值，到2050年則為7120億美元。非洲各國正為實現非洲聯盟《2063年議程》()做準備。目前，拜登政府正致力于與非洲聯盟等進一步合作，重塑美國在非洲負責任的大國形象。2021年3月，美國參議院通過了《2021年通過加大對非洲出口增加美國就業機會法案》()，將在未來十年增加美對非商品和服務出口值至200%，拓寬非洲市場；美國國際開發署也發布了針對非洲南部和西部國家(地區)的《區域發展合作戰略(2020—2025)》(),旨在促進非洲地區經濟包容性增長、強化治理機制等。

第三，塑造符合美國數字規則偏好的全球數字規制體系，提升美國在全球數字規則制定方面的領導力。由于當前全球數字經濟規制體系缺位，各國正在跨境數據流動、數字貿易、數字稅收等主要數字經濟治理領域積極制定與本國數字經濟發展相匹配的數字規則，并借助UN、WTO、G20、OECD等多邊機制將自身偏好的數字規則推向全球。作為世界第一大數字經濟體，美國正在雙邊與多邊層面開展各領域的數字規則協商，輸出自由、開放與安全的美式數字規則標準，提升其在全球數字規則談判中的話語權。《數字戰略(2020—2024)》將在此基礎之上構建一個開放、包容與安全的全球數字生態體系，以鞏固美國在數字經濟全球化時代的霸權地位。

二、拜登政府實施數字合作戰略的主要方向與行動

當前，拜登政府正借助與盟友及伙伴國家共建所謂“數字民主俱樂部”、完善私營部門參與的跨國數字合作機制、塑造與“美式模板”相匹配的全球數字規制體系等三個主要方向推進數字合作行動。

(一)與盟友及伙伴國家共建所謂“數字民主俱樂部”

互利的聯盟和伙伴關系是美國的持久優勢。在數字經濟領域，美國正借助“民主”與聯盟兩大支柱，向數字技術輸入透明度、問責制、隱私保護和言論自由等美式民主原則，重振其與盟友及伙伴國家間的數字合作關系。“重建更美好世界”(Build Back Better World, B3W)是拜登政府聯合G7成員國共同發起的全球數字基礎設施建設投資項目，旨在塑造一個由“民主”國家領導的價值觀驅動、符合美國數字基建標準且公開透明的“民主”國家基礎設施建設伙伴關系。拜登政府還聯合日本和澳大利亞等盟友國家啟動了“藍點網絡”(Blue Dot Network)計劃，系針對南亞和東南亞地區的數字基礎設施建設開發投資項目，以提升美國對海外投資項目和基礎設施建設標準的全球認可度，并將其嵌入新版《印太戰略》()，實現對亞太地區數字市場的控制。同時，美國與日本、澳大利亞等國家決定根據“民主”國家的共同利益組建在物聯網、5G、人工智能和量子技術等領域合作的新興技術工作組，也與韓國等國家在半導體、供應鏈和生物技術等領域保持緊密合作。自2021年G7峰會后，拜登政府正為加強與歐盟共建一個可信的、由“民主”價值觀驅動的數字生態系統而努力。美歐雙方共同發起并成立了“美歐貿易和技術委員會”(U.S.-EU Trade and Technology Council)和“美歐聯合技術競爭政策對話”(U.S.-EU Joint Technology Competition Policy Dialogue)，形成了“西方技術聯盟”，并通過加強雙方在人工智能、先進制造、量子信息等新興技術領域的合作，修復并強化聯盟關系，維持美國在盟友與伙伴國家關系中的領導地位。

與此同時，向搖擺國家(swing state)輸出美式民主數字合作理念，吸引其加入“數字民主俱樂部”，成為拜登政府推動數字合作戰略的又一重要方向。新加坡、印度尼西亞、印度和巴西等國家的數字經濟正蓬勃發展，并形成了一定的地區影響力。2020年，新加坡與新西蘭和智利三國已簽署了旨在加強三方數字貿易合作并建立相關規則的《數字經濟伙伴關系協定》(, DEPA)。印度尼西亞的數字經濟商品總價值(GMV)達到700億美元，已成為東南亞地區擁有最大潛力的數字市場，其互聯網經濟將在2030年達到3300億美元。巴西和印度的數字經濟規模位列世界前列，分別為5419億美元和3112億美元，排在第8位和第12位，正與傳統經濟加速融合，進入全新的產業周期。目前，拜登政府正在《亞太經合組織隱私框架(2015)》()內推動構建基于亞太、面向全球的跨境隱私規則(Cross-Border Privacy Rules, CBPR)體系，強調“民主”國家應堅持數據開放、自由流動，新加坡已加入該體系，印度尼西亞也正在考慮加入。此外，美國正與巴西就簽署包括禁止強制數據本地化存儲、禁止征收數字稅、承諾兩國隱私制度互操作性等在內的符合數字“民主”原則的雙邊貿易協議進行磋商；加強與印度在新版《印太戰略》和“印太經濟架構” (Indo-Pacific Economic Framework)下，開展網絡空間、半導體、人工智能等新興科技和數字基礎設施建設等方面的合作，以建設“民主”、安全的全球數字供應鏈。

(二)完善私營部門參與的跨國數字合作機制

拜登政府重視私營部門在參與數字合作、增進美國數字經濟發展效益中扮演的重要角色，并對私營部門與美國國際開發署等政府機構聯合協作提出了更多的要求。“重建更美好世界”計劃鼓勵私營部門參與主導基礎設施項目投資，“藍點網絡”計劃則整合了美國和盟友在印太地區已有的基礎設施建設項目與合作伙伴，以提升項目品質和增加回報機會。例如，美國的哈貝爾公司(Hubbell Incorporated)和嘉科工程集團(Jacobs Engineering Group)等私營企業，正積極在印太地區參與建設電信、網絡、數據傳輸和電纜系統等數字基礎設施。同時，拜登總統還簽署了包括撥款1000億美元在內的振興數字基礎設施建設的《基礎設施投資和就業法案》()，旨在鼓勵美國的私營部門利用數字風險市場的投資與競爭，促進數字項目合作。

此外，美國正致力于推動數字發展融資改革，創新發展融資功能，拓寬融資渠道，吸引更多的私營部門參與海外數字合作項目。除了海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation, OPIC)和發展信貸管理局(Development Credit Authority, DCA)兩大主要對外發展融資機構，國務院和國際開發署正共同管理“經濟支持基金”，國務院負責該賬戶政策制定，國際開發署負責具體項目執行。為保證美國企業能夠與美國國際開發署共同在發展中國家推進數字發展項目，美國前總統特朗普簽署了《2018年善用投資引導發展法案》()，將海外私人投資公司和美國國際開發署的發展信貸管理局合并為美國國際發展金融公司(U.S. International Development Finance Corporation)，重點保障海外私人投資公司的融資活動。同時，美國還專門針對海外基礎設施建設項目成立了“千禧年挑戰公司”(Millennium Challenge Company)，并試圖設置獨立的“數字發展基金”(Digital Development Fund)，優先選擇向美國及盟友國家具有戰略價值的數字項目提供杠桿信貸額度，以便更好地投資新興市場的數字項目。

目前，美國科技企業正積極同美國國際開發署、貿易和開發署等部門聯合，在非洲數字經濟發展薄弱地區推進數字合作項目，并借助非洲在數字化轉型時釋放出的數字市場價值而從中獲利。2019年，谷歌(Google)在非洲和中東的收入達到180億美元，并計劃從2021年開始的5年內向非洲投資10億美元；臉書(Facebook)也正計劃環繞非洲大陸建設連接非洲、歐洲和中東23個國家的海底電纜，擴大非洲互聯網的寬帶接入。美國互聯網公司巨頭推特(Twitter)、亞馬遜(Amazon)也紛紛宣布在非將設置總部。隨著非洲數字生態日趨成熟，當地私營部門也積極參與跨國合作。例如，在美國國際開發署“繁榮非洲”(Prosper Africa)計劃的支持下，肯尼亞養老基金投資財團(The Kenya Pension Funds Investment Consortium)宣布到2026年，將與美國私營部門共同為肯尼亞基礎設施項目等投資超過2.29億美元；南非基礎設施企業非洲暗纖維(Dark Fibre Africa)也將與美國貿易和開發署合作，幫助南非光纖網絡從城郊向農村地區擴展。

(三)塑造與“美式模板”相匹配的全球數字規制體系

鑒于當前全球尚未形成與數字經濟發展相匹配的數字規制體系，美國正通過簽署雙邊和多邊數字合作協定，將其偏好的數字規則推向全球，向世界重申美國在數字規則制定中的領導力。

在數字貿易領域，由于《服務貿易總協定》(, GATS)缺少對數字貿易市場準入的判定標準，美國向WTO提議擴大市場準入范圍，將云計算納入計算機相關服務，并要求其他成員國放松市場準入要求。同時，美國在《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(, CPTPP)、《美墨加貿易協定》(，USMCA)涉及數字貿易知識產權的條例中，提出將“開放源代碼禁令”開放使用于除大眾市場軟件之外的數字基礎設施建設，將“算法”“密鑰”和“商業秘密”新增至“開放禁令”列表，強化“互聯網服務提供商”在數字知識產權保護上的責任等細則要求，并建議將該規制引入《區域全面經濟伙伴關系協定》(, RCEP)關于數字知識產權保護的細則。在跨境數據流動治理領域，美國秉持“誰擁有數據誰就擁有數據控制權”的理念，要求合作伙伴國家的政府與私營部門應堅持數據開放，反對阻礙數據跨境自由流動的數據(設施)本地化存儲。目前，美國正借助CBPR體系，推廣其強調各成員國應確保數據能夠自由流動的規則偏好，并在《亞太經合組織隱私框架(2015)》、USMCA中提出禁止各成員國將數據(設施)本地化作為市場經營條件等。例如，美國在USMCA規則談判中，剔除了在“跨境數據自由流動”條款中涉及“考慮各方監管需求”的規定，在“數據存儲非強制本地化”條款中剔除了“監管例外”和“公共安全例外”等規定。美國還將以USMCA和《美日數字貿易協議》(，UJDTA)等為藍本，制定“印太經濟框架”下的數字規則，倡導基于CBPR體系原則制定“民主”、透明、可信任的跨境數據自由流動和隱私保護等數字治理標準，確保美國在印太地區數字規則構建中的主導權。此外，美國正積極與歐盟就新的《跨大西洋數據隱私框架》()達成原則性協議。

同時，促進非洲地區的數字化轉型是拜登政府對非戰略的優先事項。美國正積極與非洲國家開展數字合作，試圖建設當地人民信任且符合美國數字規則標準的非洲數字生態體系。非洲地區在知識產權保護、數據保護和網絡安全等三個關鍵領域存在法律法規不足的情況，在非洲54個國家中，僅有28個國家制定了保護數據隱私的法律法規，11個國家為抵御網絡攻擊而立法。目前，拜登政府通過“繁榮非洲”計劃、與肯尼亞等致力于發展數字經濟的非洲國家推進自由貿易協定談判機制，積極同非洲伙伴國家進行數據隱私保護、數字稅收和數字自由貿易等領域的高層對話，在推動共建“數字非洲”的同時，將美國數字規則標準輸入對非數字合作相關協定，加強非洲與美國數字生態體系的對接，提升美國對發展中經濟體制定數字規則的影響力。

三、拜登政府實施數字合作戰略的限度

美國與盟友及伙伴國家在跨境數據流動、數字稅收改革、電子商務談判等領域的合作進展并不順利，跨國公司對外數字投資項目的正當性遭到質疑，而全球數字規則的分散性則增加了美國塑造全球數字規制體系的難度。目前，拜登政府實施數字合作戰略的進展有限，正面臨來自國內和國際層面的雙重制約。

(一)拜登政府實施數字合作戰略的內部制約

其一，美國國內尚未形成統一的數字規制體系，削弱了其對伙伴國家和新興市場數字合作項目的監管能力。在數字治理領域，美國將數據看作是國家重要的戰略資產，但美國各州對網絡安全、隱私保護和跨境數據流動等偏好不同，難以在全國層面達成共識。目前，美國約有50個州(地區)提交了數百項涉及隱私保護、網絡安全和數據泄露等方面的草擬法案，至少12個州已先后頒布了針對具體內容和特定人群的隱私安全法。例如，加利福尼亞州通過了在該州適用的《加州消費者隱私法案》()和《加州隱私權法案》()；內華達州參議院2019年通過了美國第一個授予消費者有權選擇不出售個人數據的《內華達州參議院法案220在線隱私法》()。各州之間存在不同的法律法規，增加了企業合規的成本。例如，加州與弗吉尼亞州均頒布了消費者隱私和數據安全法，但雙方對“敏感個人信息”披露的標準存在差異。加州僅引入了“敏感個人信息”披露的標準，《弗吉尼亞州消費者數據保護法案》()則進一步對“敏感個人信息”的類別進行了分類保護。在此情形下，美國科技企業進行跨州業務往來時，需要同時評估雙方對數據保護的定義、范圍及安全評估標準等。此外，美國國內分散的數據保護法律也將削弱其對外的數字監管能力，影響數字合作戰略的長期執行效果。歐盟《通用數據保護條例》(, GDPR)已在全球形成一定的監管影響力，包括日本、韓國等美國的盟友以及肯尼亞、毛里求斯、尼日利亞、南非和烏干達等發展中國家在內的16個國家以GDPR為藍本，在國家層面統一頒布了數據和個人隱私保護法案。然而，由于美國沒有統一的數據保護法，其政府機構和私營部門在開展數字合作時難以實現有效監管，故當地企業更加偏向于在嚴苛的GDPR保護下，與歐洲企業開展數字項目合作。

其二，美國國際開發署對數字合作項目和預算使用的控制權相對薄弱，在具體項目實施與項目評估能力等方面也存在短板。美國國際開發署由美國國務卿授權并主管《數字戰略(2020—2024)》，同時，美國國務院、國防部等20個政府機構，管理和預算辦公室、駐地使團等50個辦公室，以及“千禧年挑戰公司”等非政府組織也正積極參與對該項目的管理。諸多機構參與將分散美國國際開發署對實施海外數字合作的實際控制權。在專項撥款上，當美國國際開發署的任務預算與國務院的戰略任務不一致時，美國國際開發署的資金重新分配能力將受到限制，專項預算額度甚至受到財政部門的重新調配，以保證國務院其他戰略的優先性。例如，在新冠肺炎疫情期間，美國國際開發署獲批為40個受援助國家(地區)提供2億美元的呼吸機捐贈計劃，其中向低收入國家(地區)捐贈45%，但最終國務院決定僅向其捐贈14%。與此同時，美國國際開發署僅控制60%的預算權，并需要將重要項目分配給國務院、財政部和“千禧年挑戰公司”。對于剩余的預算，美國國際開發署不直接與當地合作方進行資金往來，而是將資金交由政治機構、跨國企業等合作伙伴。2017年，美國國際開發署60%的資金集中在25個合作伙伴的手中。在這樣的資金管理運作模式下，跨國合作伙伴也會為應對美國國際開發署的審查，偏好于完成美國國際開發署規定的項目設計方案，忽視了合作方優先考慮的發展事項，并存在官僚主義和腐敗問題激增的長期風險。此外，在具體項目實施過程中，美國國際開發署還面臨信息管理危機。美國國際開發署借助網絡平臺處理大量信息，但其內部缺少應對信息安全、隱私保護的管理機制，存在供應鏈威脅、網絡安全和隱私泄露等實際風險。由于美國對外開展項目合作時沒有集中的權力機制，美國國際開發署參與海外合作項目評估時，面臨著部門間評估結果存在分歧并難以協調的情況，最終影響合作項目的評估效率。

(二)拜登政府實施數字合作戰略的外部挑戰

第一，因部分國家的安全局勢動蕩、數字治理能力薄弱，美國難以在當地推進穩定、可持續的長期數字合作項目。例如，由于南蘇丹和周邊國家軍事沖突不斷，財務監督能力和政府執政能力低下，不具備與美國協調推進數字合作的能力；在巴基斯坦和阿富汗，美國國際開發署合同或項目規劃難以在當地實施，多次因戰亂而被迫中斷。此外，以非洲為代表的新興市場內部適應數字時期地緣政治不確定性和技術變革的能力存在巨大的差異。毛里求斯、盧旺達和肯尼亞等發展中經濟體因數字技術的廣泛應用與傳播，變得更加繁榮與穩定，已成為進入國際電信聯盟全球網絡安全承諾指數前50名的非洲國家。然而，還有許多非洲國家正面臨數字改革的諸多不穩定因素與限制性風險。例如，尼日利亞雖然擁有眾多非洲技術企業，但其未形成與數字經濟發展相適應的網絡監管能力，是全球網絡犯罪的中心之一；利比亞則是一個“零散的網絡真空”地帶，該地的武裝團體和外國政府正控制著互聯網，美國國際開發署難以在當地開展數字網絡發展項目。

第二，以美國國際開發署牽頭、私營部門參與為主體架構的傳統合作模式受到當地的質疑。近年來，美國國際開發署與私營部門的合作界限逐漸模糊，私營部門正逐漸轉變角色，從幫助美國政府機構實施數字合作的提供方，轉變為受美國政府機構委托在海外開展數字合作與項目投資的重要代理方。在過去的11年里，美國國際開發署與各種私營部門建立了超過1600個合作關系，利用多達190億美元的公共和私人資金提升美國開展數字合作的可持續性。美國國際開發署正將與私營部門合作的“委托-代理”機制作為海外運營模式的核心，并賦予私營部門更多的資金使用權。谷歌公司曾宣布，直接對非洲地區投資10億美元，幫助非洲企業家和非營利組織為民眾提供互聯網接入與支持；美國航空航天公司Space X與美國聯邦通信委員會聯合在非洲農村地區建立衛星網絡的高速互聯網連接。然而，美國私營部門的目標與當地發展目標、制度與文化存在差異，且美國私營部門在實施數字合作項目時，僅優先考慮其自身和美國的利益，不但侵犯了當地國家的主權，更加深了雙方數字合作關系的不平等，受到當地國家的反對。例如，肯尼亞、尼日利亞、津巴布韋等發展中國家將美國私營部門的海外投資視作外國數字資本主義的干預行為，正以征收數字服務稅(digital services tax)等實際行動應對美國數字企業對非洲數字經濟市場的侵蝕。

第三，歐盟與中國兩大數字經濟體正獨立自主地實施對非數字合作戰略，限制了美國對非洲國家的數字影響力。聯合盟友與伙伴國家幫助非洲地區實現自力更生的數字發展能力是美國提出《數字戰略(2020—2024)》的重要目標。然而，盡管拜登政府推動與歐盟重塑“數字大西洋”(Digital Atlantic)關系，雙方在隱私保護和數據主權等方面仍存在嚴重分歧，歐盟正積極尋求對外數字合作戰略的自主權。在歐盟公布的高達3000億歐元(約合3400億美元)的“全球門戶”(Global Gateway)計劃中，包括將在未來7年內對非洲地區啟動超過1500億歐元的數字基礎設施投資等。該計劃逐漸將歐盟對非關系從原先的發展援助提升為合作伙伴，并強調未來合作的中心將立足于幫助非洲實現數字化轉型。非洲也希望歐洲通過布局全球數字網絡，幫助非洲的數字網絡建設，擺脫對美國的數字依賴。在歐盟—非盟峰會、歐盟—非盟數字經濟工作小組(EU-AU Digital Economy Task Force)的基礎上，雙方共同達成了旨在推進經濟投資、文化教育和數字商業模式改造的《對非洲全面戰略》()，包括投資800萬歐元共建“數字發展中心”(Digital for Development Hub)，以連接歐非企業家、決策者和數字人才等群體，增進兩地數字經濟發展活力。此外，作為世界上最大的發展中國家和發展中國家最集中的大陸，中國與非洲開展數字合作也已取得顯著成效。在“一帶一路”倡議和《中非合作論壇——北京行動計劃(2019—2021年)》推動下，中國已成為對非基礎設施投資最多的國家和最大的雙邊基礎設施融資方。中國在《攜手構建網絡空間命運共同體行動倡議》和《全球數據安全倡議》中提出的相關數字治理理念得到非洲國家的認可與歡迎。目前，雙方已共同制定了《中非合作2035年愿景》，數字經濟正成為中非合作共贏的新領域和新方向。隨著非洲大陸自由貿易區(African Continental Free Trade Area, AfCFTA )正式啟動，中非正在此基礎上努力促成包括加強數字基建、發展數字經濟、開展數字教育、提升數字包容性和開創數據安全等六個方面在內的“中非數字創新伙伴計劃”，雙方還達成了《中非合作論壇——達喀爾行動計劃(2020—2024年)》等，為中非共同推動數字合作落到實處做出努力。歐盟和中國的對非數字合作戰略，增加了非洲數字市場治理模式的多樣性，也使得非洲人民在實現自力更生的數字發展道路上擁有了更多的選擇機會，將挑戰美國在非洲地區的數字影響力。

四、結語

《數字戰略(2020—2024)》標志著美國拉開基于美式價值觀的數字合作“大幕”。該戰略具有以下三點意圖：一是將所謂民主價值觀置于國際數字合作的首位，強化與中國和俄羅斯等國家的意識形態競爭；二是搶占發展中國家的數字市場，增進美國的數字經濟發展效益；三是塑造符合美國數字規則偏好的全球數字規制體系，提升美國在全球數字規則制定方面的領導力。目前，拜登政府正借助與盟友及伙伴國家共建“數字民主俱樂部”、完善私營部門參與的跨國數字合作機制、塑造與“美式模板”相匹配的全球數字規制體系等三個主要方向推進數字合作行動。然而，拜登政府實施數字合作戰略的進展有限，正面臨來自國內和國際層面的雙重制約。一方面，美國國內尚未形成統一的數字規制體系，美國國際開發署對數字合作項目和預算使用的控制權相對薄弱，在具體項目實施與項目評估能力等方面也存在短板。另一方面，部分國家的安全局勢動蕩、數字治理能力薄弱，以美國國際開發署牽頭、私營部門參與為主體架構的傳統合作模式受到當地的質疑，歐盟與中國兩大數字經濟體也正獨立自主地實施對非數字合作戰略。此外，基于美式民主價值觀的數字合作戰略將世界推向意識形態斗爭和集團對抗，這既與“提升新興數字市場自力更生能力”“構建開放、包容和安全的數字生態體系”兩大目標相違背，又無助于踐行真正的多邊主義。因此，拜登政府數字合作戰略的實際影響力有限。

當前，中國已成為世界第二大數字經濟體。2020年，中國數字經濟規模達5.4萬億美元。在美國實施數字合作戰略的背景下，中國應堅持與“一帶一路”沿線國家和地區深度共建互聯互通、高質量發展的“數字絲綢之路”(Digital Silk Road)，將數字核心技術作為驅動“數字絲綢之路”的關鍵力量，與“一帶一路”沿線國家和地區加強在納米技術、量子計算等新興前沿科技領域的合作，加速實現經濟的數字化轉型。此外，中國須以《全球數據安全倡議》為基礎，以制定數字規則作為“數字絲綢之路”建設的重心，并將其與WTO、G20、RCEP和DEPA等多邊機制數字規則對接，以推動全球數字經濟治理體系朝著更加公平合理、包容、普惠的方向發展。