以習近平法治思想引領黨內法規體系建設

□王 輝

（湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心省委黨校分中心，湖北 武漢 430312）

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發表的重要講話，用“十一個堅持”系統闡述了新時代推進全面依法治國的重要思想和戰略部署，回答了新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題，明確了習近平法治思想在全面依法治國中的指導地位。習近平法治思想是順應實現中華民族偉大復興時代要求應運而生的重大理論創新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。以習近平法治思想為指引推進新時代全面依法治國，努力實現建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，必須把“十一個堅持”貫徹落實到法治中國建設的全過程和各方面。簡單從字面意義理解，“十一個堅持”并未直接涉及黨內法規體系，但作為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，加快形成完善的黨內法規體系是全面推進依法治國的題中之義，也是依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設的重要依托。因此，如何以習近平法治思想為指引，加強黨內法規體系建設，補齊黨內法規制度短板，使黨的各方面制度更加成熟，便成為新時代踐行習近平法治思想的重大理論與實踐問題。筆者擬結合習近平法治思想中的相關要求對此做些初步探討。

一、以正確的政治方向引領黨內法規體系建設

方向決定道路，道路決定命運。習近平法治思想中的前三個“堅持”著眼于全面依法治國的前進方向，將堅持黨的領導作為根本保證，將堅持以人民為中心作為根本立場，將堅持中國特色社會主義法治道路作為唯一正確道路，引領法治中國建設行穩致遠。因此，加快形成完善的黨內法規體系，首要問題是堅持正確的政治發展方向，選擇正確的道路前進。否則，如果路走錯了，南轅北轍了，那再提什么要求和舉措也都沒有意義了。

（一）堅持黨對全面依法治國的領導

黨的領導是推進全面依法治國的根本保證。中國共產黨通過領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，積極推動形成科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的良好局面。在黨的領導下，中國特色社會主義法治道路愈加寬廣，中國特色社會主義法治理論不斷發展，中國特色社會主義法治體系日趨完善，中國特色社會主義法治文化充分彰顯。在全面依法治國的生動實踐中，中國共產黨的地位與其所發揮的作用是其他任何政黨和組織都難以替代的，也正如習近平總書記所強調的：“黨的領導是我國社會主義法治之魂，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區別。”

堅持中國共產黨的領導作為中國特色社會主義法治體系的重大原則，已被一系列國家法律與黨內法規所確認。“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”分別于2017年和2018年載入《中國共產黨章程》與《中華人民共和國憲法》。在國家法律體系中，《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國工會法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國國防法》等分別就中國共產黨對立法工作的領導、對國家監察工作的領導、對教育工作的領導、對工會工作的領導以及黨管干部、黨管武裝力量等提出了原則性要求。在黨內法規體系中，則對如何實施黨的領導、特別是國家法律不宜作出具體規定的內容作出了全面系統、精準細致的規定。截至2021 年7 月1日，現行有效黨的領導法規共772部，其中，中央黨內法規44 部，部委黨內法規29 部，地方黨內法規699部。這些黨內法規堅持和加強了黨的全面領導，保證了黨的領導活動在制度軌道上推進。特別是黨的十八大以來，中共中央相繼制定并印發了《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨宣傳工作條例》《中國共產黨統一戰線工作條例》《中國共產黨機構編制工作條例》《中國共產黨組織工作條例》等，為不斷加強和改進黨對政法工作、農村工作、宣傳思想工作、統一戰線工作、機構編制工作、組織工作的領導提供了制度保障。

在黨的領導下加快形成完善的黨內法規體系，必須進一步堅持和加強黨對黨內法規制定工作的領導。全面依法治國不是要削弱黨的領導，而是要堅持和加強黨的領導。同理，全面從嚴治黨、依規治黨也不是要削弱黨的領導，而是要通過黨內法規推動全黨增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，把堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位落到實處。與此同時，還要進一步把黨的領導具現到各領域、各方面、各環節。《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出“研究制定黨領導經濟社會各方面重要工作的黨內法規”，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調“健全黨的全面領導制度”，以此為遵循，在黨領導經濟、改革、外事、軍隊等領域和黨領導人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位等方面，必須加快制定出臺相關黨內法規，為加強和改進黨對各方面工作的領導，發揮黨中央總攬全局、協調各方的領導核心作用提供更加有力的制度保證。

（二）堅持以人民為中心

堅持以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，也是習近平法治思想的根本立場。人民是全面依法治國的主體和力量源泉，堅持全面依法治國，要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到立法、執法、司法及守法全過程，努力維護社會公平正義，切實保障與滿足人民日益增長的美好生活需要。

中國共產黨作為從中國人民中產生的馬克思主義政黨，體現黨統一意志的黨內法規必然是人民意志的集中與體現。回顧黨的百年奮斗歷程，為人民謀幸福是中國共產黨始終踐行的初心和勇于擔當的使命，不同歷史時期的黨內法規也始終圍繞這一主題保駕護航。在新民主主義革命時期，中共七大通過的《中國共產黨章程》總綱部分明確提出“中國共產黨人必須具有全心全意為中國人民服務的精神”，在之后歷次黨章修訂中，為人民服務作為一項根本原則均得以保留。在社會主義革命和建設時期，黨中央為了加強黨同廣大勞動人民的聯系，于1957年先后頒發了《中共中央關于整風運動的指示》《關于各級領導人參加體力勞動的指示》，強調“發揚我們黨聯系群眾、艱苦奮斗的傳統”。在改革開放和社會主義現代化建設時期，為保持和發揚黨艱苦奮斗、與群眾同甘共苦的光榮傳統，早在1980年，黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》專門指出：“各級領導干部都是人民的公仆，只有勤勤懇懇為人民服務的義務。”中國特色社會主義進入新時代以來，黨內法規的制定修訂呈現出井噴式發展態勢，黨內法規體系加快完善。黨的十八大、十九大先后修正的《中國共產黨章程》、修訂后的《中國共產黨廉潔自律準則》及十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等黨內法規進一步密切了黨群關系，保障了人民權益。由此不難看出，群眾路線是黨的生命線，人民性是黨內法規的本質屬性。

堅持以人民為中心加快形成完善的黨內法規體系，必須堅持為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，將尊重民意、匯集民智、凝聚民力貫穿于黨內法規制定、實施、監督各環節和全過程。在立法程序上，要逐步形成制度化、規范化的群眾有效參與機制。相關重大立法建議與重要決策，尤其是與人民群眾切身利益密切相關的黨內法規草案，應在一定程度上征求黨內外各方意見。在立法內容上，要積極完善黨員干部密切聯系群眾的黨內法規，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系，著力防范脫離群眾的危險；要建立健全黨領導群團組織開展工作的黨內法規，堅決摒除群團組織“行政化、機關化、貴族化、娛樂化”傾向，著力增強其“政治性、先進性、群眾性”。

（三）堅持中國特色社會主義法治道路

中國特色社會主義法治道路，本質上是中國特色社會主義道路在法治領域的具現，這條道路也是改革開放以來黨領導人民艱辛探索而來的、推進法治中國建設的必由之路。習近平總書記指出：“中國特色社會主義法治道路是一個管總的東西。具體講我國法治建設的成就，大大小小可以列舉出十幾條、幾十條，但歸結起來就是開辟了中國特色社會主義法治道路這一條。”堅持中國特色社會主義法治道路，就是在黨的領導下，立足基本國情，一切從實際出發，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，不為噪音雜音所擾，不為錯誤思潮所惑，牢牢把握正確的政治方向。這條道路是否行得通、走得穩，不能以西方模式、西方樣板為標尺簡單評價，而是要以人民的幸福感、獲得感、安全感是否明顯增強，社會公平正義能否得到有效保障為評判標準。

黨的十八屆四中全會將完善的黨內法規體系與完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系一并置于中國特色社會主義法治體系之下，強調注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。這一全新的話語體系極大豐富了中國特色社會主義法治理論，是中國共產黨人在堅持和拓展中國特色社會主義法治道路這個根本問題上樹立自信、保持定力的重大理論成果。同時也從根本上擺脫了長期為西方發達國家所壟斷的法治話語霸權，意味著法治中國建設在西方發達國家身后亦步亦趨的時代已經一去不復返。簡言之，加快形成完善的黨內法規體系是堅持中國特色社會主義法治道路的必然要求，黨內法規體系的每一次進步，都是中國特色社會主義法治道路上奮勇前行的一大步，黨內法規體系愈加完善，中國特色社會主義法治道路則愈加寬廣。

堅持中國特色社會主義法治道路，加快形成完善的黨內法規體系，必須不斷增強“四個自信”，積極創新黨內法規理論，厚植黨內法規文化。要著眼于堅持和加強黨的全面領導，加強黨的長期執政能力建設、先進性和純潔性建設，科學總結和理論升華中國共產黨成立以來黨內法規建設的成功經驗，緊密結合當前管黨治黨存在的突出問題，形成與完善符合中國實際，具有中國特色、中國風格、中國氣派的中國共產黨黨內法規理論。要把社會主義核心價值觀全面融入黨內法規體系建設，教育引導廣大黨員尤其是黨員領導干部尊崇黨內法規、遵守黨內法規、貫徹黨內法規、維護黨內法規，讓黨內法規成為黨內政治生活的基本遵循與自覺追求。

二、以完善的工作格局引領黨內法規體系建設

全面依法治國如何系統推進，習近平法治思想用“六個堅持”作出了全面深刻的回答。具體而言，“堅持依憲治國、依憲執政”“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”“堅持建設中國特色社會主義法治體系”“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”“堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”“堅持統籌推進國內法治和涉外法治”分別從首要任務、重要依托、總目標與總抓手、工作布局、重要環節、迫切需要等方面對新時代推進全面依法治國作出了具體部署，也為完善黨內法規體系提供了因循路徑。考慮到依規治黨較之于依法治國具有一定的差異性與特殊性，下文擬結合“堅持依憲治國、依憲執政”“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”及“堅持建設中國特色社會主義法治體系”三個方面重點展開。

（一）堅持依憲治國、依憲執政

堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。憲法是中國共產黨領導人民制定的國家根本法，是國家各項制度和法律法規的總依據，具有最高的法律效力。作為憲法確定的執政黨，中國共產黨是依憲治國、依憲執政的主體，負有重大的職責與使命。《法治中國建設規劃（2020—2025 年）》明確提出：“黨帶頭尊崇和執行憲法，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，保障憲法法律的有效實施。”

中國共產黨制定黨內法規，當屬黨的活動之列，理應在憲法范圍內進行。事實上，《中國共產黨黨內法規制定條例》對此亦有明確規定，其第七條第（五）項將“黨必須在憲法和法律的范圍內活動，注重黨內法規同國家法律銜接和協調”列為黨內法規制定工作應當遵循的原則之一。黨內法規同國家法律銜接和協調，首先就要同憲法銜接和協調。申言之，黨內法規要體現憲法的理念和精神，不得作出與憲法相抵觸的規定，不得違反法律保留原則，不得直接設定和改變公民的法定權利和義務，不得直接規定經濟社會發展問題。

近年來的黨內法規制定實踐充分表明，黨內法規尊重服從順應憲法乃至法律并以此為立法依據已漸成新的發展趨勢。例如，2019年1月印發的《中國共產黨政法工作條例》第一條明確規定：“為了堅持和加強黨對政法工作的絕對領導，做好新時代黨的政法工作，根據《中國共產黨章程》《中華人民共和國憲法》和有關法律，制定本條例。”2019年9月修訂的《中國共產黨黨校（行政學院）工作條例》第一條則指出：“為了堅持和加強黨對黨校（行政學院）事業的領導，提高新時代黨校（行政學院）工作科學化、制度化、規范化水平，根據《中國共產黨章程》等黨內法規和《中華人民共和國公務員法》等法律，制定本條例。”上述條款將憲法法律作為黨內法規的制定依據，符合黨內法規制定的規范要求，從源頭上確保了相關黨內法規與憲法法律的銜接和協調。

為進一步保證黨內法規的合憲性，黨的中央組織及相關地方組織構建了分級分類的黨內法規備案審查聯動機制。在程序層面，中央辦公廳于2015 年7 月印發了《關于建立法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制的意見》，該意見要求建立分工負責、雙重備案聯動、移交處理和提議審查、征求意見、會商協調、信息共享等機制，推動形成互聯互通、互動共建的備案審查銜接聯動工作格局。2016 年印發的《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》又進一步強調“把黨組（黨委）規范性文件納入備案審查范圍。建立健全備案審查銜接聯動機制”。2019年修訂后的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第四條第三款規定：“各級黨委應當與同級人大常委會、政府等有關方面建立健全備案審查銜接聯動機制。”在實體層面，《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》等黨內法規則強調要前置審核黨內法規草案是否同憲法和法律不一致，黨中央應責令改正或者撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的，由除黨的中央組織以外其他立法主體制定的規則、規定、辦法、細則等。具體到實踐中，基于“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求，中共中央辦公廳法規局、全國人大常委會辦公廳秘書局和全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室、司法部政府法制協調司等部門或組織形成了中央層面的備案審查銜接聯動工作機制，并通過會議、函件往來的方式建立工作聯系，進行溝通協調。在部門與地方層面，相應的工作機制也基本形成。

然而，上述工作機制充分發揮作用依然面臨一些亟待克服的難題。一是審查機構權限不充分。憲法明確規定，憲法的解釋權為全國人大常委會專屬，相關黨組織并不具備憲法解釋權，同樣也不享有合憲性審查權，因而無權作出認定黨內法規或規范性文件違憲的決定；即便以授權的方式賦予中央辦公廳等黨內法規備案審查機構以黨內法規與規范性文件合憲性審查權，也可能因為突破憲法所確定的國家權力秩序邊界而無效。二是審查機制運作不協調。就目前的形勢來看，備案審查聯動機制仍處于探索時期，特別是就部門和地方層面而言，黨委辦公廳（室）向相關部門發函請求協助審查黨內法規或規范性文件，而作為受邀協助部門大多數回復“無意見”，缺乏充分的溝通協商機制將直接影響到黨內法規或規范性文件的備案審查工作質量。三是審查提起主體有缺失。黨員作為黨內法規執行中的具體對象，對于黨內法規中的相關規定感受最密切最直接，部分黨內法規和規范性文件，尤其是黨政聯合文件的規定具有“溢出效力”，對公共事務、群眾利益具有一定影響力，上述黨員、群眾對于黨內法規執行中存在的問題最有發言權，但《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》僅規定了人大常委會、政府、軍隊備案審查工作機構向同級黨委備案審查機構提出審查建議的權力，缺乏對黨員、群眾提出審查建議的權利規定和措施制定。

堅持依憲治國、依憲執政，加快形成完善的黨內法規體系，需要進一步完善黨內法規的合憲性審查機制。上述制約合憲性審查機制更好發揮作用的難題產生于實踐中，也應當結合實踐逐步加以解決。要通過充分授權解決審查機構權限的問題，可考慮通過深化黨和國家機構改革設置中央辦公廳與全國人大常委會相關專門委員會合署辦公的專職備案審查機構。要通過有效溝通解決合憲性審查機制運作不協調的問題，應加強黨委辦公廳（室）和相關部門之間的銜接協調，建立健全分工負責機制、移交處理和提議審查機制、征求意見和會商協調機制、信息共享和能力提升機制并保證其實效的發揮。要通過完善制度解決審查提出主體缺失的問題，可參考《中華人民共和國立法法》第九十九條第二款的規定，在相關黨內法規中依法賦予國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民提出審查建議的權利。

（二）堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化

法治是國家治理體系和治理能力的集中體現與重要依托，堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化是堅持和完善中國特色社會主義制度的內在要求。從黨的十八屆三中全會將推進國家治理現代化作為全面深化改革的總目標之一，到黨的十九屆四中全會作出具體部署，再到中央全面依法治國工作會議明確提出“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”，充分表明中國共產黨領導人民治國理政的實踐日趨深入，認識逐步深化。

習近平總書記強調：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”申言之，國家治理體系更多指向靜態的制度體系，國家治理能力側重于動態的制度執行能力，完善的制度體系是制度執行能力提高的重要前提，有效的制度執行能力是制度體系發揮作用的根本保證。因此，結合黨的十九屆四中全會的完整主題“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”來理解與把握國家治理現代化的核心要義，必須深刻認識到，一方面，“堅持和完善中國特色社會主義制度”絕非簡單的實現靜態制度的“廢改立”，在堅持和完善靜態制度體系的同時更要注重制度的執行。在此意義上，中國特色社會主義制度的堅持和完善應當是制度與制度執行能力統一體的堅持和完善。另一方面，中國特色社會主義是國家治理現代化的當然前提，當下中國要推進的國家治理現代化絕非異域或西式的治理現代化，而應著眼于中國特色社會主義的本質和特征，充分結合中國國情加以考量。

堅持全面依法治國是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優勢。堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化是堅持和發展中國特色社會主義的理論成果和實踐經驗。法治體系是最核心的國家治理體系，法治能力是最關鍵的國家治理能力。黨領導人民制定憲法法律，通過憲法法律確認和鞏固國家根本制度、基本制度、重要制度，并運用國家強制力保證實施，保障了國家治理體系的系統性、規范性、協調性、穩定性。各級黨組織和黨員、干部充分運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險，彰顯了國家治理能力的不斷提升與優化。

法律的權威和生命力在于實施，黨內法規亦概莫能外。堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，具體到黨內法規層面，則要求既推動黨內法規體系的完善又強化黨內法規的執行，確保黨內法規的制度優勢更好轉化為全面從嚴治黨的治理效能。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把黨內法規體系建設擺在黨和國家事業全局中來謀劃和部署，全面深入推進新時代黨內法規體系建設，堅持立法與執行并重，教育與懲治并舉，取得了全方位、開創性的成就。著眼于黨內法規體系的完善和發展，一大批關鍵性、標志性、基礎性黨內法規先后頒行。據不完全統計，十八大以來已制定修訂中央黨內法規近200部，其中，十九大修改了黨章，制定修訂準則各1部，制定修訂條例40 余部，涉及黨的領導、黨的建設、黨的組織各方面與監督、執紀、問責全環節。同時，在黨內法規體系的遵守和執行上，嚴的主基調得到了長期堅持。僅2021 年5 月，全國共查處違反中央八項規定精神問題7894 起，批評教育幫助和處理11316人，黨紀政務處分7300人。

與此同時，我們也要看到，一些長期制約黨內法規體系發展和完善的積弊依然存在。在黨內法規體系結構上，實體性法規與程序性法規協調不夠，禁止性規范與激勵性規范比例失衡，上位法規與下位法規銜接缺位等問題并未從根本上得到解決。例如，長期以來，黨內法規多以實體性法規為主，程序性法規相對不足。盡管黨的十八大以來這一現象有所改觀，《中國共產黨發展黨員工作細則》等一批程序性黨內法規相繼出臺，《中國共產黨問責條例》等通過修訂增加了程序性規范，但總體上程序性法規仍大大滯后于實體性法規，民主集中制、黨內監督等重要領域缺乏程序性規范，散見于某些黨內法規中的程序性規范也不成體系，甚至存在抵觸與沖突。在黨內法規執行上，通過強化黨委（組）主體責任、一崗雙責等舉措提升了黨內法規執行效能，但一些頑瘴痼疾依然存在。習近平總書記也曾明確指出：“黨內法規不少，主要問題在于執行不力，有的是缺乏執行能力，有的是缺乏執行底氣。要強化法規制度執行，不能打折扣。”

堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，加快形成完善的黨內法規體系，需要兼顧立法與執行兩個層面。在立法層面，必須針對當前存在的短板與薄弱環節，統籌推進各位階、各領域、各層面、各環節黨內法規建設，以《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》為指導，注重實體性法規與程序性法規的協調，禁止性規范與激勵性規范的平衡，上位法規與下位法規的銜接；要進一步完善以“1+4”為基本框架的黨內法規體系，并積極謀劃啟動“中央黨內法規制定工作第三個五年規劃”的編制工作。在執行層面，要嚴格落實《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》的相關規定，防止“破窗效應”的發生；要加大宣傳教育力度，幫助廣大黨員將黨內法規內化于心、外化于行；要加強督促檢查，對黨內法規執行不力、落實不好、問題突出的黨組織、黨員領導干部嚴肅問責。

（三）堅持建設中國特色社會主義法治體系

中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的核心組成部分，是推進全面依法治國的總抓手。堅持中國特色社會主義法治體系的具體內容，是加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系。

傳統上，國家法律體系與黨內法規體系由于制定主體、制定程序、表現形式、適用范圍、保障手段等方面不盡相同，盡管偶有緊張關系的發生，但理論研究更多關注兩者之間的區別而非聯系。2014年，黨的十八屆四中全會正式提出“中國特色社會主義法治體系”這一蘊含重大理論創新的概念，并將國家法律和黨內法規共同視為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，從根本上改變了傳統的觀念與認知，也極大創新了中國特色社會主義法治理論。因此，堅持建設中國特色社會主義法治體系，必須注重和堅持黨內法規同國家法律的銜接和協調。習近平總書記在黨的十八屆四中全會《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中對此也作了明確闡述。他指出：“法律是對全體公民的要求，黨內法規是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格。我們黨是先鋒隊，對黨員的要求應該更嚴。全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”

事實上，盡管存有諸多差異，黨內法規和國家法律也具有一致性。在指導思想上，《中國共產黨章程》和《中華人民共和國憲法》均將馬克思主義及其中國化成果作為指導思想，均強調堅持黨的領導等四項基本原則；在本質屬性上，黨內法規和國家法律均源于人民意志，均將民主集中制作為根本組織原則；在調控內容上，盡管略有區別，但兩者均側重于公共權力的行使與制約。上述一致之處，為黨內法規同國家法律銜接與協調奠定了理論與實踐基礎。

黨的十八屆四中全會以來，黨內法規同國家法律的銜接和協調進程不斷加快，中國特色社會主義法治體系建設呈現諸多新氣象。就國家法律而言，除憲法外，明確寫入堅持黨的領導的法律法規日趨增多。《中華人民共和國公務員法》將“擁護中國共產黨領導”作為公務員應當具備的基本條件，將“自覺接受中國共產黨領導”確定為公務員應當履行的義務。《中華人民共和國公職人員政務處分法》規定“給予公職人員政務處分”應堅持黨管干部原則，將“散布有損中國共產黨領導的言論的”“參加旨在反對憲法、中國共產黨領導和國家的集會、游行、示威等活動的”“拒不執行或者變相不執行中國共產黨的路線方針政策、重大決策部署”等行為視為應當給予政務處分的違法行為。就黨內法規而言，除部分黨內法規將憲法法律規定為制定依據外，一些黨內法規如《公務員職務與職級并行規定》成為國家法律的有效補充，一些黨內法規如《中國共產黨組織工作條例》更是明文規定要貫徹落實相關法律的要求。此外，紀委監委的合署辦公也推動了執紀執法的有效銜接，為黨內法規同國家法律的銜接和協調提供了生動的實踐寫照。

盡管黨內法規同國家法律的銜接和協調取得了一系列實質性突破，但在實踐中，黨內法規與國家法律之間銜接不緊密、協調不充分的情形依然時有發生。例如，《中華人民共和國監察法》第二十八條規定，“批準決定應當明確采取技術調查措施的種類和適用對象，自簽發之日起三個月以內有效”，第四十三條規定監察機關采取留置措施，“留置時間不得超過三個月”；而在2019年1月由中共中央辦公廳發布的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第二十一條則規定，“處置意見應當在收到問題線索之日起1 個月內提出”，第五十五條規定，“審理工作應當在受理之日起1 個月內完成”。由此不難看出，《中華人民共和國監察法》和《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》分別對執法執紀的辦案時間做出了不同規定，這就可能會產生監委與紀委在具體個案處理中，因黨內法規和國家法律之間的規范脫節，出現搶占辦案時間的沖突問題。再如，按照《中國共產黨問責條例》的規定，問責對象是失職失責黨組織及黨員領導干部，追究其與發生問題有因果關系的間接責任，但在不少省市行政問責規范中，往往將普通工作人員作為問責對象，追究其直接責任。上述問題的存在，阻礙了黨內法規同國家法律的銜接和協調，一定程度上制約了中國特色社會主義法治體系的加快形成與創新發展。

堅持建設中國特色社會主義法治體系，加快形成完善的黨內法規體系，必須將法治思維、法治意識和法治精神體現于黨內法規和國家法律制定、執行、監督全過程與全環節，確保黨內法規與國家法律的內在一致性、效力互補性和統一性。在立法上，要以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內法規制定條例》等國家法律和黨內法規為依據，積極開展備案審查工作，確保國家法律與黨內法規在規范層面的協調一致，同時，積極推動符合標準的黨內法規轉化為國家法律。在執行中，要以“紀法分開”“紀在法前”“紀嚴于法”等原則為指導，明確黨內法規與國家法律的邊界，努力做好“紀法銜接”工作，實現依法治國與依規治黨的有機統一。

三、以有力的組織保證引領黨內法規體系建設

政治路線確定之后，干部就是決定的因素。習近平法治思想中前九個“堅持”為新時代全面依法治國指明了前進方向、構建了工作格局。然而，能否將科學理論轉化為生動實踐，干部隊伍建設就是決定的因素。“堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍”“堅持抓住領導干部這個‘關鍵少數’”正是著眼于加強干部隊伍建設，為法治中國建設提供有力的組織保證，同時也實現了習近平法治思想邏輯上的銜接、系統上的集成。

（一）堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍

全面推進依法治國，建設一支德才兼備的高素質法治隊伍至關重要。以習近平法治思想為指引，將各項具體措施落實到法治中國建設實踐中，法治工作隊伍建設是關鍵的一環。科學立法、嚴格執法、公正司法離不開法治專門隊伍的推動，宣傳法治觀念、普及法治知識、化解矛盾糾紛離不開法律服務隊伍的參與，創新法治理論、建構法治話語、培養法治人才離不開法學專家隊伍的作為。因此，法治工作隊伍建設成效與法治國家建設成效休戚相關、命運與共。

建設德才兼備的高素質法治工作隊伍，要突出政治引領，堅持分類開展。法治專門隊伍主要包括在人大和政府從事立法工作的人員，在行政機關和監察機關從事執法工作的人員，在司法機關從事司法工作的人員。由于法治專門隊伍掌握著一定的公權力，其行為與黨的事業和人民利益緊密相關，因此應當對其要求更高、管理更嚴。建設法治專門隊伍，要加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，推進法治專門隊伍革命化、正規化、專業化、職業化，確保做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。法律服務隊伍主要包括律師、公證員、仲裁員、調解員等法律從業人員，是全面依法治國的重要力量。建設法律服務隊伍，要以擁護中國共產黨領導、擁護社會主義法治為根本，以遵守憲法法律、恪守職業道德為準繩，以提升執業能力和專業素養為目標，加強對法律服務隊伍的教育、管理、引導。法學專家隊伍主要包括大專院校、科研院所等從事法治教育和研究的專業技術人才，是全面依法治國的基礎力量。建設法學專家隊伍，要推動以馬克思主義及其中國化成果為指導的法學學科體系、學術體系及話語體系建設，緊密圍繞講政治、強理論、懂國情的要求解決好培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人等問題，努力培養德才兼備的高素質法治人才。

堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍，加快形成完善的黨內法規體系，必須堅持優化存量與提升增量并重。優化存量要以鍛造政治判斷力、政治領悟力、政治執行力為根本，以增強法治意識、程序意識、證據意識為目標，努力提升主要由各級黨組織、黨的工作機關中的相關黨務工作者構成的黨內法規專門隊伍的政治素質與專業能力，助力科學立規、嚴格執規、合理釋規、有效普規等活動高質量開展。提升增量要以黨內法規教育研究機構為依托，以黨內法規學科建設為支撐，以創新的黨內法規理論為引領，建立健全黨內法規教育、黨內法規研究工作者和黨內法規實踐工作者之間雙向交流機制，為黨內法規事業持續發展提供人才支撐。

（二）堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”

領導干部具體行使黨的執政權和國家立法權、行政權、監察權、司法權，是黨和國家事業發展的“關鍵少數”。全面推進依法治國，領導干部肩負重要責任。領導干部帶頭尊法學法守法用法，則法治昌明；反之，則法治松弛。因此，抓住領導干部這個“關鍵少數”，從嚴管好各級領導干部，就抓住了全面依法治國的關鍵。

黨的十八大以來，全面從嚴治黨、依規治黨之所以能夠取得卓著成效，就在于抓住了“關鍵少數”。以作風建設為例，2012 年12 月4 日，中央政治局出臺并帶頭執行關于改進工作作風、密切聯系群眾的中央八項規定，為全黨作出了積極的表率，產生了強大的感召力。各級黨組織和黨員向中央看齊，層層抓落實，嚴格執行中央八項規定精神，通過持續的努力，困擾全黨多年的作風問題得到了極大遏止，并為新時代黨的建設貢獻了有效的方法論，即要求別人做到的自己先要做到，要求別人不做的自己堅決不做。事實上，在《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》等黨內法規中均對“關鍵少數”作出了嚴格要求與嚴密監督。實踐中，抓住了領導干部這個“關鍵少數”，就能帶動“絕大多數”，為管黨治黨營造良好氛圍。全面從嚴治黨如此，全面依法治國亦是如此。黨的十八屆四中全會以來，習近平總書記在多次重要講話中強調全面依法治國要抓住“關鍵少數”，并推動出臺《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》等重要制度，保障領導干部發揮“關鍵少數”作用。正是在“關鍵少數”的帶動下，新時代全面依法治國實踐取得重大進展，科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法治社會建設相互促進，為全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興的中國夢提供了有力法治保障。

堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”，加快形成完善的黨內法規體系，必須堅持嚴管與厚愛相結合、問責與激勵并舉。一方面，要以黨章為遵循，以相關條例為指導，逐步完善對“關鍵少數”尤其是“一把手”嚴格管理、嚴格約束、嚴格監督的黨內法規，把權力關進制度的籠子。如加快制定《中國共產黨黨內監督條例》實施辦法或細則，結合《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》的要求逐步出臺相關規則或規定。另一方面，要堅持問題導向，大力解放思想，加快落實“三個區分開來”，科學制定對“關鍵少數”容錯糾錯的黨內法規，激勵黨員干部在構建新發展格局中敢于擔當、勇于作為。

四、結語

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。這個“法度”，主要就是以黨內法規為脊梁的黨的制度。我們黨形成了一個比較完善的黨內法規體系，并以此為主干形成了一套系統完備的黨的制度，這是黨在長期執政條件下保持先進性和純潔性的基本遵循，也是新時代中國特色社會主義制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高的典型例證。同時，我們也應當清醒認識到，完善的黨內法規體系尚未形成，黨的自我革命仍需不斷深化。在新的歷史起點上，著眼于全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興的中國夢，必須以習近平法治思想為指引，加快形成完善的黨內法規體系，帶動黨的制度更加成熟，為堅持和完善黨的領導，把黨建設得更加堅強有力提供堅實保障。