生態環境損害賠償訴訟的法理辨析與機制協調

□黃勝開

（東華理工大學 文法學院，江西 南昌 330013）

生態環境損害賠償訴訟制度是我國生態文明建設的重要內容，是為了貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“最嚴格生態環境保護制度”的重要舉措。從2015年開始，我國在山東、貴州等地開展生態環境損害賠償訴訟試點，并根據試點經驗，相繼出臺了《生態環境損害賠償制度改革方案》（下文簡稱“《改革方案》”）、《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（下文簡稱“《若干規定》”）等制度文件，為我國生態環境損害賠償訴訟實踐提供了規范指引。生態損害賠償訴訟與環境公益訴訟（以下簡稱“兩訴”）同為我國生態環境損害司法救濟機制的組成部分。由于兩訴在訴訟目的、適用范圍等方面呈現高度的一致性，且當前制度規范未明確界分二者的法律關系，導致司法實踐中兩訴沖突無法避免，不僅給相關當事人帶來不必要的訴累，同時也違反了我國訴訟法上一事不再理的基本原則，損害了法律適用上的基本公平。基于此，筆者擬從法理上對生態環境損害賠償的法律屬性進行辨析，并對司法實踐中兩訴的沖突表現進行梳理，從而找到兩訴相協調發展的合理路徑，旨在為我國生態環境損害賠償的立法完善與實踐發展提供理論支撐。

一、理論檢視：生態環境損害賠償訴訟的法律定位及制度發展

根據《改革方案》的規定，生態環境損害賠償訴訟是指由省級、地市級政府及其指定的政府主管部門代表國家對污染環境、破壞生態造成大氣、水、土壤等環境要素和動植物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化的行為人或者單位所提起的生態環境損害求償之訴。我國當前的訴訟機制包括民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟三種類型，根據《改革方案》的相關表述，生態環境損害賠償訴訟應歸類于民事訴訟，但是，目前學界對于生態環境損害賠償的性質還存在國益訴訟說、私益訴訟說和公益訴訟說三種不同的觀點。

國益訴訟說認為，生態環境損害賠償制度旨在保護國家的自然資源所有權，相關行政機關為了履行保護職責而提起訴訟。主張此觀點的學者認為，環境資源歸屬于國家，國家既享有所有權，又需履行對環境資源的保護義務。政府機關基于國家的授權，為保護國家的生態環境利益，代表國家提起訴訟，故生態環境損害賠償訴訟應屬于國益訴訟。

私益訴訟說認為，生態環境損害賠償訴訟屬于普通民事訴訟的一種類型。根據我國相關法律的規定，國家對自然資源享有所有權，在自然資源因環境污染或生態破壞而受到損害之后，國有自然資源的行使主體——國務院可以授權地方政府或者相關主管部門對環境損害行為人依法提起訴訟。此時，該行使主體具備了《民事訴訟法》第119條所規定的“與本案有直接利害關系”，這與一般民事訴訟中權利人因財產損害而提起的訴訟并無本質上的區別，符合民事訴訟中對原告所要求的當事人標準。基于此，部分學者主張生態環境損害賠償訴訟性質為私益訴訟。

公益訴訟說認為，生態環境損害賠償訴訟的制度設計是出于保護生態環境公共利益目的，所救濟的生態環境屬于社會公共利益。支持該觀點的學者認為，訴訟的法律屬性不能僅僅以訴訟主體地位來判斷，而應綜合考慮訴訟的目的。生態環境損害賠償訴訟并非是政府機關為保護自身利益而提起的訴訟，該制度所維系的生態環境資源屬于社會公眾所有，訴訟目的是救濟公共利益，故此類訴訟應定性為公益訴訟。

筆者認為，以上三種觀點在法學理論上皆存在無法自洽的邏輯障礙，無法有效解釋當前生態環境損害賠償訴訟的法律屬性，不能為實踐中存在的訴訟沖突提供理論指引。

國益訴訟說建立在自然資源國家所有權理論基礎之上。根據我國《憲法》規定，我國自然資源屬于國家和集體所有，國家基于自然資源保護的動機和需求，提起生態環境損害賠償之訴。而根據環境科學相關理論，自然資源具有雙重屬性，即經濟屬性與生態屬性。以土地資源為例，權利主體可以在土地上種植經濟作物、建造房屋、構筑物等。正是基于土地資源的經濟價值，我國《民法典》將其納入不動產范疇，通過法律手段對其加以保護。由于我國土地的經濟價值歸屬國家或者集體所有，同時，土地還具有涵養水源、保持生態平衡的生態價值。根據我國現有法律制度，生態價值并不歸屬任何主體，其法律屬性屬于蔡守秋先生所說的“公眾共有物”，其利益歸屬全體民眾所有。根據《改革方案》第三條規定，國家啟動生態損害賠償的目的并非維系自然資源的經濟價值，而是防止生態系統功能退化，即維護自然資源的生態功能。由此可見，生態環境損害賠償國益訴訟說并不存在。

私益訴訟說的理論基礎在于民法物權理論。根據我國《民法典》第45條到49條的規定，國家對于河流、森林、野生動物等自然資源享有國家所有權。基于民事法律淵源，該國家所有權與自然人、法人的物權并無本質區別，經授權的行政主體可以基于自然資源所有權人代表人身份對自然資源實施排他性利用，在自然資源受到損害之時，同樣可以提起損害賠償訴訟。因此，生態損害賠償訴訟應歸屬于民事訴訟，是一種以相關行政機關為訴訟主體的特殊民事訴訟。筆者認為，該觀點至少存在以下三種邏輯障礙。第一，如上文所述，國家出臺生態環境損害賠償訴訟，其目標并非在于保護自然資源的經濟價值，而是保護自然資源的生態價值，該生態價值并非國家私有之物，國家對該物不享有經濟利益，而僅僅是一種保護義務。該義務源于我國《憲法》第26條規定的國家環境保護責任，并非民法意義上的經濟關系。第二，私益說會導致生態損害保護范圍不周延。如果國家行政主體基于自然資源的所有權對自然資源損害行為追究賠償責任，進而保護依附于自然資源之上的生態價值。但是，由于自然資源與生態價值并非一體兩面的同一范疇，很多具有生態價值的環境要素，如水、空氣在我國的法律中并不歸屬任何私法主體，從而無法通過自然資源損害賠償機制對環境損害行為有效追責，這必然導致生態損害保護范圍的不周延。第三，自然資源國家所有權的法律屬性在我國目前法學理論界存在極大爭議。筆者比較贊同國家所有制說，認為國家所有權本質上是一種公權與私權相互混合的權利形態，是我國生產資料社會主義公有制在法律上的一種特殊表達，如果僅僅將生態損害賠償訴訟的理論基礎歸結為自然資源國家所有權，這必然會導致該項訴訟性質的認定更為困難。最后，該說違反了當事人權利自由處分原則。根據民事訴訟理論，在私益訴訟中，權利主體可以依其自由意志起訴、撤訴，并可以與對方當事人達成和解，國家機關不得任意干預。但是，根據我國《改革方案》相關規定，我國承擔生態環境損害賠償訴訟的行政機關并不具有該處分權利。例如，對于發生重大環境損害情形，如果國家行政機關不予提起生態環境損害賠償訴訟，則檢察機關可以提出檢察建議，也可以提出環境行政公益訴訟，從而對我國生態環境損害賠償訴訟進行監督。因此，生態環境損害賠償當事人不具有處分自由，其并非民事私益訴訟。另外，根據《若干規定》第二條“因污染環境、破壞生態造成人身損害、個人和集體財產損失要求賠償的，適用侵權責任法等法律規定”，顯然也把生態環境損害賠償訴訟排除在普通民事訴訟之外。

公益訴訟說的理論基礎是環境權和訴訟信托理論。環境權是20 世紀60 年代隨著全球環境問題不斷惡化而發展出的一種新型權利，其基本內涵是一定區域的公民所享有的保障其正常生產和生活的安全性環境條件，滿足其環境舒適或環境審美等需求的權利。環境權的內容既包括良好環境享有權的實體權利，如清潔空氣權、清潔水體權；也包括環境參與權、環境訴訟權等程序性權利。根據訴訟信托理論，公民為更好地實施其環境權，將環境資源所有權委托給國家，國家因此對環境資源享有受托人的所有權和訴訟實施權，由國家代為管理環境資源，起訴環境利益損害的行為。由于國家為一個抽象主體，只能根據一定的政治原則，將該訴訟權力分配給特定機關行使，由其代表國家進行訴訟。從世界范圍來看，各國普遍將檢察機關作為提起環境公益訴訟的特設機關，典型的國家包括美國、英國、加拿大、芬蘭等。我國通過修改《民事訴訟法》《環境保護法》相關條款，正式確立了環境民事公益訴訟，由環保組織和檢察機關代為提起環境民事公益訴訟。2018年1 月，我國又正式確立了生態環境損害賠償訴訟。由于生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟在原因行為、適用范圍、訴訟標的、訴訟目的以及訴訟功能等方面具有高度相似性，因此，理論界大多學者認為，生態環境損害賠償訴訟就是環境民事公益訴訟，是一種增加行政機關作為訴訟主體的環境公益訴訟。筆者對此持否定觀點，生態環境損害賠償訴訟并非環境民事公益訴訟的一種特殊類型。兩訴是我國當前生態文明建設在環境保護領域并行不悖的兩種訴訟模式，二者在制度基礎、價值功能與規范構造方面均具有顯著的不同，共同形塑了我國當前環境損害司法救濟制度的有機整體。

從經濟學角度來看，良好環境作為一種公共物品，不屬于任何主體所私有，具有消費非排他性與效用不可分割性。根據一般法理規則，公共物品的保護并不適宜通過法院訴訟方式解決，而是應由通過立法形成的“超脫于任何具體個人意志的公共意志來決定”，“以法律明確規定的公法責任為保障，經由為維護公益而生的公共機構的執法行動來實現”。質言之，鑒于環境利益的公共性，環境問題的復雜性、專業性、科技性、不確定性等特點，對現代環境問題的治理，世界各國無不依賴行政權這一積極、靈活、富有效率的公共權力，而非立法權和司法權。國家不僅通過立法確認了行政機關的環境保護職責，而且配置了專業的人、財、物等技術條件，因此，在環境治理方面，行政機關相較于其他主體具有無可比擬的先天優勢。以環境問題的科技性為例，判斷環境損害是否發生，損害的閾值為多少等事實問題都必須依賴于科學技術的鑒定。而將這些復雜科技問題交給不具有專業知識的法官來處理，不僅沒有效率，而且也缺乏權威。基于此，行政機關則成為各國環境治理的首要力量。我國《憲法》第9條、第26 條確立了國家保護自然資源和生態環境的法定職責。《環境保護法》第16條規定，授權地方各級人民政府管理本區域的環境質量，是地方環境質量的第一責任人，確立了行政機關在環境保護領域的主體地位和主導作用。近年來，我國通過修訂《環境保護法》相關條款，不斷擴張環保機關的執法手段以應對日趨嚴峻的環境形勢，在總體上構建了事前預防、事中規制的環境行政治理體系。然而，由于環境問題的復雜性、累積性、潛在性以及危害巨大，單純的行政管制并不能完全預防環境風險，化解環境危機。同時，由于行政機關職權功能的多重性，行政主體不僅擔負著環境保護的公共職責，而且擔負著發展經濟等民生任務。在我國目前仍處于后工業化時代背景下，促進經濟發展仍然是地方政府最主要的中心工作。當地方政府在發展經濟與環境保護職能相互沖突時，其環境保護職能的發揮將大打折扣，產生政府管制失靈問題。基于此，為應對地方政府環境執法效能不足的現實需求，我國從2012年開始，通過修改《民事訴訟法》《環境保護法》等法律制度，在“損害擔責”原則指引下，賦予環保組織、檢察機關的環境公益訴權，在我國啟動了環境民事公益訴訟實踐，希冀通過司法權的介入，對生態環境損害提供救濟，以彌補環境行政執法的不足，從而構建起“事前預防、事中規制、事后救濟”環境治理總體格局。然而，通過幾年的環境訴訟實踐，我國環境公益訴訟并未取得預期效果。根據《中國環境司法發展報告》披露，在2017至2019年間，全國法院年均受理環境民事公益訴訟案318 件，其中，由環保組織作為訴訟主體的僅為51 件，而由檢察機關提起的訴訟案件267 件。這與我國近年來環境民事類案件持續走高、呈現爆炸式增長的社會背景形成了鮮明對照，也與我國當前700余家符合公益訴訟條件的環保組織總量極不相稱。而考察域外環境法治，我國環境公益訴訟在數量上也存在差距，例如，在2013到2018年間，歐盟國家的生態損害賠償訴訟案件年均數達到了475件。由此可見，司法救濟機制在我國環境保護中的作用并未得到充分發揮，環境損害司法救濟機制亟待創新。

近年來，隨著我國社會主義現代化進程的加快，環境問題日益成為全社會關注的熱點問題。2012 年10 月，黨的十八大報告首次把生態文明建設納入我國社會主義建設的總體布局，成為“五位一體”建設的重要內容。2017年10月，黨的十九大報告提出了“實行最嚴格的生態環境保護制度”，并強調要“健全嚴懲重罰等制度”，在此社會背景下，我國的生態環境損害賠償制度應運而生。從我國目前出臺的生態損害賠償訴訟制度來看，生態損害賠償訴訟盡管在訴訟目的、保護范圍等方面與現有的環境公益訴訟具有高度契合性，但從《若干規定》的第16到18條內容來看，對兩訴采取的是一種并軌運行模式，即針對同一訴訟標的，具有法定資格的環境公益訴訟和生態損害賠償訴訟主體均可行使訴權而不受限制。同時根據《改革方案》的規定，我國目前在已有的環境民事公益訴訟制度基礎上，還需要再建立“與生態環境損害賠償訴訟相適應的訴前證據保全、先予執行及執行監督”等制度，并提出生態環境損害賠償訴訟的相關立法要與環境公益訴訟制度相互銜接。基于此分析，本文認為，生態環境損害賠償訴訟并非是一種特殊的環境公益訴訟，而是一種具有特殊功能與歷史使命的新型訴訟形態。兩訴在制度基礎、價值功能、具體規范等方面均具有顯著的不同。

從制度基礎而言，生態環境損害賠償的理論基礎應源于我國《憲法》規定的國家環保責任。西方傳統的訴訟信托理論在我國無法找到相適應的土壤，而我國特有的自然資源國家所有權理論也存在無法自洽的邏輯障礙，因而都存在解釋力不足的問題。事實上，我國生態環境損害賠償應從我國《憲法》規范尋找法理依據。根據《憲法》第9條、第26條的規定，國家有保護自然資源與生態環境的法定義務。2018 年，我國修訂《憲法》第89 條規定，賦予國務院“生態文明建設”的法定職責。因此，從法教義學視角，生態環境損害賠償制度中賦予行政機關行使訴權應是我國《憲法》“環境保護條款”的產物，是國家為實現“生態文明建設”政策目標而積極尋求的“行政權與司法權相互合作”的一次有益嘗試。概言之，生態環境損害賠償制度的正當性基礎應溯源于《憲法》規定的“國家環保義務”與“生態文明建設”等政策目標規定。而環境公益訴訟的理論基礎在學術界也存在較大爭議，目前有影響力的學術觀點包括公益信托理論、環境權理論、程序當事人理論以及能動司法理論等。由于環境公益訴訟在我國已實行近十個年頭，其制度基礎已較為完備，包括《民事訴訟法》第55 條、《環境保護法》第58 條等眾多法律淵源。

從價值功能而言，環境公益訴訟的目的在于彌補環境治理中行政執法的效能不足，希冀通過提起環境公益訴訟從而補充環境行政執法，其制度原理在于通過放寬原告資格和拓展受案范圍，使得“本無執法權的社會主體獲得通過起訴追究違法者責任的權力”，從而達到與環境行政管制相類似的制度功效；從制度內容上看，盡管環境民事公益訴訟包含“民事”的法律語詞，但是，無論是環境公益訴訟程序還是實體責任，均具有明顯的法律強制性。只能依據法律規定而不能根據當事人意愿任意裁判或者依據私法規則自由處分，都清晰表明了環境公益訴訟的公法屬性，本質上是一種替代性行政執法，法律性質應屬于公法訴訟。在域外制度上，歐洲國家的環境公益訴訟基本上由行政法庭承擔，只有極少數國家允許在民事法庭提起環境公益訴訟，因此，提起的環境訴訟基本屬于行政訴訟。在責任方式上，美國公民訴訟只允許當事人提出民事罰款與禁令兩種訴訟請求，其責任效果與行政執法并無本質區別。在德國，環保團體不可以對環境損害行為人直接提出“請求恢復或采取適當方式恢復的訴訟”，從而彰顯了環境公益訴訟本質上并非民事訴訟，而是一種環境行政執法的替代措施與保障機制。環境損害賠償制度的價值功能并非彌補執法動能不足，而是一種損害填補訴訟，旨在使受損害的環境資源或者生態功能恢復。鑒于環境損失的復雜性、間接性、潛伏性，現有的行政處罰等公法手段不能充分救濟環境資源損失。例如，以環境行政執法領域常規的執法手段罰款而言，在環境行政處罰實踐中，經常會出現即使是對環境損害行為處以天價罰款，也不足以彌補其對環境利益所造成的損害，基于此，我國借鑒世界各國的通行做法，在環境公益訴訟之外另行創立了環境損害賠償制度，希冀借助民事責任的損害填補功能，通過賦予行政主體民事索賠權，以實現環境問題的負外部性內部化，從而強化行政主體在環境治理中的主體地位，彰顯環境法所秉持的損害擔責基本原則，從而使生態環境充分得到救濟。

從規范構造而言，基于其制度功能的定位差異，兩訴在規范構造上也大相徑庭。環境公益訴訟作為一種替代性執法，對原告資格一般不做嚴格限定。如根據美國公民訴訟制度，所有公民皆可以成為環境公益訴訟的原告；在歐洲國家，環保團體可以成為環境公益訴訟的原告；而根據我國目前的法律規定，符合條件的環保組織或者檢察機關都可以提起環境民事公益訴訟。而環境損害賠償作為一項“成本高昂、技術復雜、負擔沉重的特殊機制”，其訴訟主體應具有嚴格的法律限制，原告一般要求是具有法定環保職責的地方政府或者環保主管機關。如在美國，具有環境損害賠償原告資格的是“聯邦環境資源機構、州政府等政府主體”；在意大利，環保團體盡管可以提出環境損害賠償訴訟，但一般僅作為第二順位起訴人，起到“替補隊員”作用。從適用范圍角度來看，環境公益訴訟作為環境行政執法的替代機制，主要是彌補行政管制的失靈，因此，理論上在任何一個環境管制失靈環節都可以適用環境公益訴訟；而環境損害賠償訴訟，世界各國無不對其適用范圍嚴格限制。環境損害賠償訴訟本質上是一個公共政策選擇問題，其不僅要考慮損害的法律事實，更要平衡生態損害與其他社會活動的利益關系。而對于公益關系的平衡本是行政機關的主要職責，法院不宜過多介入。在域外法上，如美國法律規定生態損害賠償受案范圍僅限于“海洋、水體和土地領域”，且只有在法律規定的嚴重損害情形下才可適用；在歐洲國家，生態損害賠償保護范圍也極為有限，只限于“歐盟指令所調整的受保護的物種及其棲息地、水及土地”等領域。從法律責任角度分析，環境公益訴訟的法律責任方式是“停止侵害”，即通過申請禁令使訴訟原告取得類似于環境行政執法的權力，確保環境行政主體的環境保護職責真正得以實現；而生態環境損害賠償訴訟的責任方式在于“恢復原狀”，即生態損害修復或者賠償。其制度目標旨在完善行政主體的環境治理手段，通過損害賠償訴訟機制追究環境損害人的責任，從而全面救濟與恢復受損的生態環境公眾利益。

綜上，通過考察生態損害賠償訴訟法理基礎與制度生成邏輯，生態環境損害賠償訴訟是我國當前為彌補環境公益訴訟主體行為動能不足的限制而創新的一種環境損害司法救濟機制。其法理基礎應溯源于《憲法》規定的國家環保責任，其目的在于通過賦予行政機關司法索賠權，從而強化行政機關在環境治理中的主體地位。環境損害賠償訴訟應以“損害填補”作為其價值依歸，其理應與具有法律監督功能的環境民事公益訴訟形成相互配合訴訟救濟機制，二者共同構成了當前生態環境損害司法救濟制度的有機整體。但是，由于當前法律制度規范的缺位與錯位，兩訴機制在起訴原因、訴訟范圍等方面的高度重合，其在實踐中不可避免存在一定交集與沖突，從而如何調整兩訴機制法律關系，成為我國當前生態損害訴訟實踐亟待解決的關鍵問題。

二、實踐考察：兩訴在我國司法實踐中的沖突表現及成因

根據我國生態環境損害索賠機制的總體設計，其包括環境公益訴訟和生態環境損害賠償兩種模式。由于兩種索賠機制在很多方面的相似性，現有法律并未明確界分二者的法律關系，現有《若干規定》等司法解釋盡管明確了生態損害賠償優先于環境民事公益訴訟，然而從我國司法實踐反饋的情況來看，兩種訴訟機制的銜接與運行效果不甚理想，存在以下諸多困境。

1.損害賠償磋商與環境民事公益訴訟的銜接不明確。在訴前程序的設立上，生態環境損害賠償沒有參照現有立法的規定，而是規定了獨特的“磋商制度”，即磋商程序是該訴訟的前置程序。換言之，在提起該訴訟之前必須要進行磋商程序。然而，由于現有法律沒有規定磋商程序與環境民事公益訴訟程序如何銜接，故兩者在適用中不會產生互相阻斷的效力。此時，實踐中就可能會出現以下四種情形：一是在有權主體提起了環境民事公益訴訟但該訴訟程序沒有完結時啟動磋商程序；二是在有權主體提起環境民事公益訴訟的裁判生效后啟動磋商程序；三是在磋商程序進行時，有權主體提起環境民事公益訴訟；四是磋商結束后，有權主體提起環境民事公益訴訟。第一種和第三種情形，在啟動一項程序的同時又啟動另一項程序，這違背了訴訟經濟原則，既增加了工作成本，又浪費了司法資源。第二種情形會導致開展磋商工作的行政資源被無端浪費，降低賠償權利人積極開展磋商工作的功能性與價值性。在第四種情形中，磋商結束后的結果有兩種，一是磋商成功，雙方達成協議；二是磋商失敗，提起生態環境損害賠償訴訟。在前者的情況下，會不可避免地導致司法資源的浪費；在后者的情況下，根據《若干規定》的規定，在提起生態環境損害賠償訴訟之后，又提起環境民事公益訴訟的，則中止公益訴訟的審理，這同樣會導致司法資源的浪費。

綜上所述，由于磋商程序與環境民事公益訴訟的銜接存有空白，故在司法實踐中適用兩種程序時會導致國家司法資源的浪費，增加行政成本和司法成本。在我國目前法院案多人少的現狀下，一方面要保證每一個案件都受到公平公正的對待，但同時也不能浪費資源，增加工作成本。

2.兩訴的訴訟管轄不一致。根據《民事訴訟法》的規定，檢察機關作為環境民事公益訴訟的第二順位原告，即在有關機關和組織沒有提起訴訟或者不存在有關組織或機關的，則由檢察機關作為原告提起民事公益訴訟。此外，根據有關規定，由檢察機關提起的公益訴訟的管轄法院只能為中級人民法院。然而根據《環境民事公益訴訟司法解釋》和《若干規定》的要求，生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟原則上由中級以上的法院管轄，例外由基層法院管轄。由此可見，不同的法律對于兩訴的訴訟管轄規定因提起訴訟的主體不同而有所區別。與此同時，根據《若干規定》的規定，針對同一損害生態環境的行為提起兩訴的，此兩訴的管轄法院都為審理生態環境損害賠償訴訟的法院。然而如果檢察機關和行政機關分別作為原告提起不同訴訟的話，此時根據相關規定，兩種訴訟的訴訟管轄法院級別可能會不同，也就談不上由同一法院的同一審判組織對兩訴進行審理。故兩訴的訴訟管轄銜接缺乏明確規定會造成對該兩訴的管轄在司法實踐中的適用存在不一致性，一方面會使訴訟的目的不能實現，另一方面也會使訴訟變得復雜，甚至增加當事人的訴累。

3.兩訴的銜接存有不合理之處。根據《若干規定》的規定，當同時提起生態環境損害賠償與環境民事公益訴訟時，法院應當先中止對后訴的審理。這樣一刀切的中止對后訴的審理并沒有很好化解兩訴的沖突。兩訴的適用范圍依據現行立法的規定具有高度契合性。依據《若干規定》的規定，前訴主要適用對象為造成大型突發環境事件、特定區域生態環境受損、其他嚴重環境事件三種情形的行為。同時《環境民事公益訴訟司法解釋》將后訴的適用范圍限定為“已經損害社會公共利益或者具有損害，社會公共利益重大風險的行為”。具體而言，分為兩大類：一類是對于環境公益已經造成了實際損害結果的行為，則可以對其提起該訴訟，這類訴訟的主要目的在于填補損害，是一種事后救濟方式；一類是對環境公益雖在客觀上沒有造成實際損害，但是對環境公益卻存有潛在危險的行為，對此行為也可提起該訴訟，這類訴訟的主要目的在于預防損害，是一種事先救濟方式，將損害結果的發生扼殺在搖籃之中。從表述上來看，兩訴的適用范圍似乎并不一致，前訴的適用對象是環境公益實際受損的具體表現形式，屬于后訴適用范圍中的一種類型，故前訴的適用范圍被后訴的適用范圍所涵射。再者，如前所述，兩者的訴訟目的具有一致性，進而兩訴所認定的案件事實也應當具有一致性。然而根據《若干規定》的規定，盡管后訴一審辯論已經終結，案件事實已經基本查清，仍然應當中止該訴訟的審理，先審理前訴。此種情形下有重復審理之嫌，會增加當事人的訴累，導致司法資源的浪費。

三、路徑完善：規范層面上銜接規則的細化與填補

（一）建立行政機制為主導、司法索賠為兜底的環境損害救濟機制

如前所述，鑒于環境問題的復雜性、復合性、專業性、滯后性、科技性、不確定性等特征，世界各國對于環境問題的治理無不依賴于行政權這一積極、靈活、富有效率的公共權力，并基本都經歷了從消極行政到積極行政的發展歷程。因此，我國治理環境問題也應通過合理配置行政權力，如通過環境規劃、環境許可、環境評價、環境信息公開等手段預防環境問題的發生。在實際發生環境損害時，通過行政處罰、行政代履行等手段責令恢復環境生態功能。當然，重視行政管制為主導并非否定司法索賠的重要性，基于生態環境損害的潛伏性、積累性、復雜性特征，在某些特定情形下受損的生態環境會出現不可逆性與不可修復性，政府部門的監管手段難以發揮其應有的作用，此時，國家應訴諸司法機制，啟動生態損害訴訟賠償機制，責令生態損害賠償義務人對環境損害行為進行修護或者經濟賠償，從而救濟生態環境公共利益。總而言之，我國應根據行政權和司法權的權力特性，考慮環境問題的復雜性與專業性等特征，合理配置行政權與司法權，構建功能互補、體系完備的以“行政權為主導、以司法權為兜底”的生態環境損害救濟機制

（二）完善行政損害賠償訴訟為優先、環保公益訴訟為補充、檢察機關公益訴訟為保障的“三層遞進”生態損害訴訟賠償機制。

雖然《若干規定》規定了兩訴的審理順序，但是，通過梳理我國司法實踐，我國各地法院在審理生態環境損害案件時依然采取單兵作戰的方式，并未形成協同并進的整體性思路，從而在環境公益保護中實際產生了“疊床架屋”的后果，這不僅會導致我國司法資源的浪費，也違反了“一事不再理”的司法原則，加劇了實踐中的司法不公正。因此，為了避免司法資源浪費及重復起訴的風險，使兩訴在司法適用中更加合理，應當對兩訴設立明確的審理順位。

首先，規定行政機關提起生態環境損害賠償訴訟作為第一順位。從我國國家機關職能定位而言，環境保護是行政機關的法定職責，提起生態環境損害賠償是行政機關履行該行政職責的重要方式，是其本職工作。而檢察機關作為國家權力監督機關，主要的職責在于法律監督，督促行政機關積極履行環保職責，而非充當環境公益訴訟的“急先鋒”。社會組織是我國環境保護的重要參與者，提起公益訴訟是公眾參與原則在環保領域的重要體現和實現途徑，是對我國環境管理工作的一種補充。因此，環境損害司法救濟首先應當由行政主體來承擔；其次，考慮到生態環境損害等問題的專業性極高，行政機關的技術條件、行政人員的專業素質以及處理環境問題經驗相對于社會組織和檢察機關更具有比較優勢；再次，行政機關因其所享有的行政職權，其通過行政監督、群眾舉報等方式一般最先接觸環境問題，對損害事實的了解程度也會相對更高。

第二，將社會組織提起環境民事公益訴訟放在第二順位。眾所周知，環境保護不僅需要維權的意愿與動力，更需要維權的能力。首先，社會組織缺乏提起環境訴訟的專業技術條件與手段。社會組織要提起環境公益訴訟時，其所需要的一些證據材料依賴于環境監管部門的有效配合，如需要環保部門提供生態環境損害行為人的相關信息等。其次，社會組織訴訟資金不足。環境問題維權往往需要巨額資金支持，面對日益增加的環境糾紛案件，“只有百分之四的環保組織表示可以完全承擔公益訴訟的費用，其他組織則表示難以接受或無法負擔得起其中的費用”。因此，盡管大多數環保組織符合提起訴訟的原告資格，但是面對龐大的訴訟耗費這一現實窘境，其客觀上往往也無能為力。基于此，將社會組織提起訴訟放在第二位，一方面可以緩解社會組織所面臨的資金壓力，另一方面也能夠對行政機關履行環保職責予以監督，有效督促政府部門積極履行法定的環保義務。

第三，將檢察機關作為提起環境民事公益訴訟的“兜底原告”。一方面，檢察機關作為我國的法律監督機關，對行政機關行政職責的履行起著監督的作用，是公權力內部的監督者。如果行政機關怠于履行職責而不開展索賠磋商或者提起訴訟的，檢察機關可以通過提出檢察建議要求其積極履職。另一方面，檢察機關作為國家公共利益的代表，在行政機關或者相關組織未提出訴訟的情況下，檢察機關再以公益代表人的身份提起環境民事公益訴訟，依法履行檢察公益訴訟職能，從而對我國環境公益損害提供兜底保護，構筑我國環境公益保護的最后一道防線。

（三）合理定位磋商機制，調節磋商與環境民事公益訴訟機制的關系

我國在《改革方案》中并沒有規定磋商機制，《若干規定》在吸收各地損害賠償經驗的基礎上，創設了磋商機制。相對于訴訟機制，磋商機制更加柔化，其通過與賠償義務人平等協商，由于尊重了賠償義務人的平等主體地位，導致生態損害事實和損害后果更加容易被認定。如果達成賠償協議，由于該協議是賠償義務人自主選擇的結果，在心理層面也更加容易接受，從而在賠償協議履行方面比訴訟具有更佳的社會效果，也避免了訴訟程序所帶來的訴累，節約了時間成本，更有利于對遭到損害的生態環境及時進行修復，降低了損害結果進一步加劇的風險。總而言之，磋商制度相對民事公益訴訟而言在生態環境修復、保障公眾的健康權方面效率性更強。

一是，增加訴前甄別這一程序。當社會組織或檢察機關向法院提起環境民事公益訴訟時，法院應當在立案后及時通知相關行政機關。由相關行政機關對案件是否屬于生態環境損害賠償的適用范圍進行審查，并將審查結果及時書面告知法院。若審查結果是肯定的，法院應當中止對前訴的審理，并告知社會組織或檢察機關中止審理的理由；同時相關行政機關應當積極啟動磋商程序。反之，若審查結果是否定的，則法院繼續審理前訴。

二是，應當建立磋商共參共享制。相關行政機關甄別案件屬于生態環境損害賠償訴訟適用對象的，其在啟動磋商程序時，應當將磋商的時間、地點、方式、對象、事由等告知社會組織、檢察機關，邀請其一起參加該程序。在磋商過程中，針對社會組織、檢察機關提出的意見也應當考慮。此外在磋商結束后，無論磋商是否成功，都應當通過一定的方式將磋商結果告知社會公眾，這是對公眾知情權的保障。

四、結語

由于目前法律規范的缺位與錯位，兩訴目前無法形成明確的功能界分以及程序協調。通過考察生態損害賠償訴訟的法理基礎與制度生成邏輯，我國應明確生態損害賠償訴訟是我國新歷史階段為應對環境保護所構建的全新訴訟形態，屬于我國在訴訟領域重大的制度創新。其主要應承擔生態環境損害填補的職能，彌補環境行政執法手段不足的缺陷。相反，環境民事公益訴訟應退守環境行政執法的替代機制地位，彌補行政執法動能不足的缺陷，承擔起生態環境保護的預防職能。

在具體程序協調方面，生態環境損害賠償制度的完善包括優化行政權與司法權的配置，構建行政磋商優先、訴訟賠償兜底的訴訟索賠機制；處理好目前生態環境損害賠償與環境公益訴訟的順位關系，明確生態環境損害賠償優先于環境公益訴訟的損害索賠機制，構建起行政機關、環保組織、司法機關相互協作、共同推進、多層次的生態環境損害求償主體結構。