行政公益訴訟制度的客觀化構建
——基于司法審查法治秩序形塑功能的分析

□汪 棟

（山東農業大學 泰山法治研究院，山東 泰安 271018）

近年來學界開始關注并重估行政公益訴訟的法治價值，側重于從法治秩序保障功能的角度研究行政公益訴訟的制度優化問題。然而，既往研究多是從消極層面闡明行政公益訴訟的法治秩序的維護功能，而鮮見從積極方面論證其構建法治秩序的能動性。因此，既缺乏對行政公益訴訟理論更為深入的探討，也鮮有圍繞其法治價值與秩序的形塑功能進行具體的規則設計。筆者從行政公益訴訟制度的客觀訴訟邏輯出發，圍繞該制度的法治秩序構建功能展開理論梳理與論證，著眼于行政公益訴訟過程中的權力關系法治化、規范化建設目標，考察行政公益訴訟制度設置與運行過程中存在的問題，探討行政公益訴訟制度客觀化構建的具體路徑。

一、客觀訴訟視角的問題考察

客觀訴訟概念源自法國波爾多大學教授狄驥的社會連帶主義法學。社會分工連帶關系是客觀法的基礎，狄驥通過社會分工連帶關系理論將公益保護與客觀法、客觀訴訟緊密關聯在一起。狄驥客觀訴訟理論的核心是通過訴訟主體圍繞行政行為合法性問題進行的理性辯論、對話與審判機制，維護與構建以客觀法即社會分工協作規則為內容的實在法規范體系。確立客觀訴訟以創建客觀法，是因為國家必須承擔實現與形塑社會分工連帶關系的義務，“法律的首要性質就是社會性，它的目的絕對不是什么訴訟人的利益”。是以，行政公益訴訟的目的不是維護當事人自己的主觀權益，而是構建整體的客觀規范體系，維護社會關系的連帶性，保障交易安全與秩序。

比較而言，客觀訴訟與主觀訴訟存在諸如訴訟目的、訴訟對象、原告資格、訴訟規則等區別，核心的區分標準是訴訟目的不同，前者意在推進公益，后者旨在維護私益。兩者無論是知識論上的客觀與主觀之別，還是價值論上的公益與私益之分，均是相對意義上的劃分。“優點在于能夠明白表示兩種訴訟的當事人資格和判決的效果不一樣。缺點在于不能夠劃分全部行政訴訟，而且對于客觀與主觀的認識也不可能完全一致。”盡管如此，客觀訴訟概念仍具有重要的法治價值，而在大多數情況下，客觀訴訟與主觀訴訟的區別也是較為明顯的。例如，《日本法院法》第3條規定的“法律上的爭訟”是裁判私益糾紛的主觀訴訟，而機關訴訟和民眾訴訟與“法律上的爭訟”截然不同，與公益直接相關，是兩種較為典型的客觀訴訟。財產給付訴訟如金錢給付訴訟、公法上的結果除去訴訟及國家賠償訴訟則屬于主觀訴訟。個體的主觀權利固然是本源性價值，卻必須置于“客觀法”秩序中才能得到保障和實現，“隨著現代社會的復雜化，單單一個行動就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發生，其結果使得傳統得把一個訴訟案僅放在兩個當事人之間進行考慮的框架越發顯得不甚完備”。日本學者鹽野宏認為，行政爭訟原則上是被作為對私人的權利、利益救濟的制度來定位的。然而，作為現代工業化社會的立法政策，為了維持客觀法秩序或者保護公共利益而鼓勵利用主觀訴訟這一程序，諸如排除飛機噪音、阻止原子能發電設施建設的抗告訴訟等環境行政訴訟，保護的對象并不限于特定個人，原告資格勢必相應擴大，而本來的主觀訴訟也呈客觀化趨勢。因此，即便我們難以接受狄驥對主觀權利的否定，其客觀訴訟范疇對于法治實踐的指導意義卻不可低估。

就客觀訴訟的價值目標而論，行政公益訴訟制度旨在恢復行政機關正常功能，通過監督行政機關依法履職以維護與推進公益，從而客觀訴訟法律關系的主體均應圍繞被訴行政行為進行協商論證，共同致力于民主決策、科學決策和依法決策。換言之，檢察機關、法院、行政機關等國家機關與社會力量應該通過行政公益訴訟制度共同推進與改善公共治理，維護與形塑客觀法秩序。我國行政公益訴訟起步較晚，實踐經驗不足，客觀訴訟程序機制的健全與完善尚待不斷探索與論證。從客觀訴訟的角度考察，時下行政公益訴訟的立法與實踐存在以下四類問題亟待解決。

（一）受案范圍問題

行政公益訴訟的審查范圍原則上不依賴于行政行為的具體形式，每一個具有行政權力性質的活動，都應該被包括在內。是以，凡行政機關侵犯公共利益的行政活動皆可納入行政公益訴訟的受案范圍。當然，我國行政公益訴訟受案范圍的拓展還需要綜合考慮經濟社會發展的復雜因素，根據法治發展的具體情況循序漸進。

《行政訴訟法》第25條規定人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域有違法行政致害公益時，應當依法向人民法院提起行政訴訟。目前在行政公益訴訟實踐中，人民檢察院與人民法院受此規定約束，只辦理四類案件。這四類案件偏重對民生領域的公益保護，而對行政公益訴訟規范權力、保障公益，維護與形塑法治秩序的功能有所忽略，亟待根據規范權力、保障公益的客觀訴訟原則對受案范圍作明確且開放式的規定。

同時，盡管2017 年《行政訴訟法》修改已經將規范性文件納入司法審查范圍，然而，此類審查迄今尚未引起足夠的重視。規范性文件是具體行政行為的直接依據，是法律法規和規章的延伸，行政公益訴訟附帶規范性文件審查相較于被訴行政行為審查，對于法治秩序的維護與形塑具有特別價值。是以，必須重申將規范性文件納入行政公益訴訟司法審查范圍，精細構建其審查規則。

（二）訴訟程序啟動動力問題

據《行政訴訟法》第25 條第4 款規定，檢察機關“在履行職責中”發現公益訴訟案件線索，然后提出檢察建議，繼而啟動訴訟程序。對于“在履行職責中”這個限定，2016 年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第28條有詳細解釋，即人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等方面的職責。盡管檢察機關“在履行職責中”擁有獲取證據的職權優勢，但案件線索來源僅限于此單一渠道，同時訴訟程序啟動動力也難免因此受限。

此外，《行政訴訟法》和2018年《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉的若干解釋》（以下簡稱“《解釋》”）均將行政公益訴訟原告資格限于檢察機關，適格原告范圍狹窄。檢察機關作為單一起訴主體不僅動力與活力不足，而且不受社會力量制約與監督的檢察起訴權必然導致其在維護公益上的低效率。行政公益訴訟程序啟動動力問題實質是司法民主問題，是公共治理領域行政行為論證與決策程序面向社會公開、開放的問題。對檢察機關而言，則是一個為解決起訴動力不足、低效率、不公正等而必須進行訴訟結構改造，引入社會力量與適度對抗元素的問題，也即檢察權的司法化問題。推進訴訟啟動程序司法化，可以促進公眾參與以解決訴訟動力不足的問題。當然，其意義還在于既能為檢察機關提供自律與自我糾錯的機會，也可節約司法資源，彰顯檢察權的公正性、謙抑性品格。

（三）訴訟規則客觀化問題

1.證據規則。一是舉證責任分配規定不明。行政公益訴訟作為客觀訴訟的價值目標與制度功能，迥然不同于行政私益訴訟，后者的證明責任及其分配規則難以適用于前者。傳統“民告官”行政私益訴訟模式中，由于原告與被告行政主體在舉證能力上的懸殊，《行政訴訟法》為保證訴訟公正而規定“舉證責任倒置”原則，即由被告為其行政行為合法性承擔舉證責任。而在“官告官”的行政公益訴訟中，《行政訴訟法》并未對舉證責任分配作出明確規定，2018 年《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高《解釋》”）第二十二條只規定了檢察院提起行政公益訴訟時應提交三項材料，包括起訴書、行政機關違法致使公共利益受損的證明材料以及訴前程序的證明材料。檢察機關和行政機關各自應當對哪些事項承擔舉證責任無明確規定，這不僅增加了檢察機關起訴和行政機關應訴的難度，也不利于法官有針對性地查明案件事實以順利推進訴訟。

二是調查取證機制不健全。首先，當檢察機關發現案件線索后，向有關行政機關制發檢察建議，未要求對有關證據予以收集與固定，將調查取證工作放在檢察建議未被采納之后，導致檢察建議的內容與訴求不匹配，檢察建議缺少事實與證據支撐。其次，調查方式單一。通常方式是詢問當事人或者案外人，未充分有效運用法律賦予的其他調查核實手段，事實調查不全面、不清晰，不利于案件事實查證和認定。再次，兩高《解釋》只在第6 條規定檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時，可對有關的行政機關、其他組織、公民等進行調查，向其收集相關證據材料時應予以配合，但是未規定拒絕配合調查的法律責任。檢察機關應當享有與客觀訴訟相適應的積極而完備的調查取證權。然而，《行政訴訟法》與兩高《解釋》并未針對行政公益訴訟證據規則的特殊性作出專門規定。檢察取證權建立在相關權力相對具體和完善的基礎之上，應賦予檢察機關深度調查權、強制權、舉證權、論證權等，以保障檢察機關在行政公益訴訟中的取證權。

同時，客觀訴訟的內在邏輯要求法院積極發揮司法能動性。基于對行政行為合法性審查原則而建立起來的行政訴訟，原告訴訟請求并不當然可以限定法院的審查范圍和最終裁判。這種“訴判分離”的制度安排是行政訴訟采用職權探知主義訴訟模式的充分理由。行政訴訟原本具有合法性審查與規范體系建構的客觀訴訟價值目標，行政公益訴訟更須回歸這一旨趣，充分發揮司法的法治秩序建構作用。法院應通過分配訴訟參與主體之間的證據責任來主導訴訟中的事實審理進程，而在必要時則須直接運用調查取證權獲取事實材料，推進對行政決策的合法性審查與論證。

2.判決方式。《解釋》明確規定的行政訴訟判決方式有八種：違法判決、無效判決、補救判決、撤銷判決、重作判決、履行判決、變更判決、駁回判決。兩高《解釋》第二十五條則對此八種判決方式在行政公益訴訟中的應用情形作出明確列舉。從當前實踐看，行政公益訴訟以判決責令被告行政機關履行職責為主，判決方式單一，案件多以履行判決或撤訴結案。履行判決與撤訴這兩種結案方式彼此關聯，檢察院僅監督行政機關是否履行職責，如果起訴后被告能夠積極依法作為即撤訴，否則案件往往以法院判決被告履行職責審結。然而，無論是履行判決還是行政機關履職后檢察機關撤訴，均不足以體現行政公益訴訟維護客觀法的司法能動性。

（四）權力（利）關系法治化問題

行政公益訴訟的受案范圍問題、訴訟啟動機制問題、訴訟規則客觀化問題均可歸結為圍繞維護與推進公共利益而產生的權力（利）關系法治化問題或客觀訴訟機制構建問題。客觀訴訟旨在形塑客觀法秩序，所以訴訟機制設計應優先考慮秩序維護與構建的效率。通過司法保護和推進公益難免有程序冗長、成本高昂等弊端。正是因為司法成本高于行政成本，如果試圖實現與制度高投入相稱的治理高效益，那么，行政公益訴訟就應聚焦于根本的權力（利）關系規范化目標。這個目標主要通過將行政公益訴訟的個案審查提升為規范性文件審查加以實現。行政公益訴訟將立法機關、行政機關、審判機關、檢察機關、監察機關、社會公眾等國家治理主體的權力或權利聚集于個案審判過程，這些治理主體之間的互動與合作關系的規范化、法治化問題亟待解決。此處僅以檢察機關與行政機關、監察機關、審判機關之間的關系為例予以分析。

這一問題首先表現在檢察建議缺乏對行政機關的法律拘束力。賦予檢察機關公益訴訟起訴人的資格，實質是要求發揮檢察權對行政權的監督與約制功能。檢察機關發現公益案件線索并調查取證核實后，向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。但在實際工作中，行政機關對檢察建議往往持消極姿態，這既源于行政機關自身的認識偏差，也因為檢察建議缺乏剛性約束力。

權力（利）關系的法治化難題還表現在檢察權與行政權之間關系的失衡。國家監察體制改革后，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職能轉至監察委員會。行政公益訴訟工作試點之時，檢察機關尚擁有職務犯罪偵查權，對行政機關負責人具有一定程度的制度性威懾。對檢察機關反貪、反瀆職能的剝離，至少在短期內會導致檢察權與行政權對比的不平衡，對檢察監督的實效產生消極影響。

同時，檢察機關的行政公益訴訟起訴人與法律監督機關這兩種身份之間存在一定的沖突。檢察機關為勝訴不僅可能借助公益訴訟起訴人身份，還可能以行使法律監督職責為由對案件審理施加影響，甚至可能形成對法院獨立審判的潛在壓力。因而必須厘清檢察機關的訴訟角色，檢察機關雖然具有公益訴訟起訴人和法律監督機關的雙重身份，但在行政公益訴訟中，其第一性身份是公益訴訟起訴人而非法律監督機關。

二、行政公益訴訟制度優化的制約因素

行政公益訴訟是具備反思性整合功能的權力組織與運行機制，也是溝通、甄別與批判的思考機制。司法程序就公共議題進行溝通、辯論、批判、反思的過程，體現了現代國家治理的特點，注重多元利益的參與、溝通與協作。行政公益訴訟將國家與社會治理問題納入法律程序進行理性處置，能夠發揮對公共價值的整合、構建與引領的制度功能。從憲法高度看，只有貫徹憲法第三條規定的民主集中制原則，才能實現國家治理體系與治理能力現代化，提高國家治理效能。具體就行政公益訴訟而言，民主集中制原則要求規范訴訟過程之中的權力（利）關系，協調國家權力與社會權利以及國家權力體系內立法、行政、司法、檢察、監察等國家機關之間的權力關系，實現從“民主”到“集中”的價值與利益的協調和整合。民主集中制不僅指向權力制約、預防腐敗的內涵，更要求權力（利）之間彼此協調、合作以提高國家治理效能。因而，行政公益訴訟的意義不僅在于對行政違法的法律監督，更在于從根本上對行政決策的參與、規范、協調，從司法程序角度為行政決策提供法律論證與支持。唯有通過在行政公益訴訟領域貫徹民主集中制原則，方能克服行政公益訴訟制度優化所要面對的社會參與、檢察權配置、行政自律、配套機制改革等制約因素，從而有效規范權力（利）關系，為公共決策提供多維視角與論證，集思廣益，共建法治秩序。

（一）社會參與機制

公眾參與是行政公益訴訟制度健康發展的社會基礎。時下行政公益訴訟社會參與機制尚處于探索階段，社會公眾對行政公益訴訟制度的關注與了解不足，難以積極向檢察機關提供案件線索。當前行政公益訴訟案件線索來源僅限于檢察機關履行職責這一單一信息渠道，社會力量支持不夠，損害公益的違法行政行為尚未最大限度地被納入司法程序審查。

同時，目前行政公益訴訟封閉運行狀態不符合客觀訴訟的內在要求，有違司法民主原則，亦有違憲法的民主集中制原則。行政公益訴訟制度旨在形塑整體的客觀規范體系，維護社會分工連帶關系，保障交易安全與秩序，是經濟社會合作持續穩定發展的司法保障。客觀訴訟的價值目標和司法民主原則均要求充滿活力的社會參與，社會參與是推動行政公益訴訟制度穩健發展至關重要的基礎性因素。

（二）檢察力量配置

現代社會的發展使政府的作用和功能日趨擴張，在對政府寄予更多功能期待的同時，行政權不論是內容還是作用范圍都有極為明顯的增強。以現有的檢察力量去監督與控制相對強勢的行政權殊非易事。認定行政違法與否，需要更多的專業知識，作為公益訴訟人也需要承擔一定的證明責任。誠然，行政行為合法性證明責任由行政機關負擔，但是，檢察機關作為公益訴訟的啟動者，亦須承擔以下五項證明責任：其一，檢察建議的對象屬于“法定領域”；其二，被告是負有監督管理職責的行政機關；其三，行政機關有違法作為或者不作為；其四，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害；其五，已經作出檢察建議且送達行政機關的證據。

以上第三、四項證明責任均涉及復雜的事實認定問題，需要檢察機關具備相應的舉證責任能力，對檢察人員數量、專業素質等方面均提出較高的要求。但是檢務實踐長期存在“重刑事、輕民行”的現象，檢察機關工作重心始終集中在公訴、偵監等部門，民行檢察是檢察工作的短板與弱項。由民事、行政檢察部門負責公益訴訟案件的辦理，人員素質等條件尚不充分。

（三）行政自覺與自律

行政公益訴訟司法審查的重心是被訴行政機關是否存在違法作為或不作為，并對國家利益、社會公共利益造成侵害的事實。行政公益訴訟的實質是借助檢察機關、審判機關、社會公眾等主體的力量，與行政機關合力維護與形塑法治秩序，促進行政法治。行政機關需要經常保持合作行政、民主行政、法治行政的自覺意識，自律的同時，積極接受外部的約束與監督。

事實上，行政機關作為被告可能會對違法行政的法律后果存在顧慮與畏懼心理。出于對行政執法成本與效率的認識偏差，行政機關可能會視訴訟為負擔。另外，行政公益訴訟的判決結果對行政機關的法治形象影響較大，行政機關負責人擔心受到黨紀與政紀追責而容易產生抵觸心理。因此，行政機關往往會消極對待檢察機關對其進行調查取證，又或者在向其發出檢察建議或提起訴訟后，不能主動配合檢察機關、人民法院工作。

（四）配套機制改革

行政公益訴訟必須設置與客觀訴訟內在要求相適應的配套機制。盡管2017年《行政訴訟法》增加規定行政公益訴訟，次年又出臺雙高《解釋》，由于實踐經驗不足而未針對行政公益訴訟的性質作出較為完備的特殊規定，在起訴條件、起訴期限、證據制度等諸多方面仍沿襲主觀訴訟規則，造成主觀訴訟與客觀訴訟的規則錯位，難以實現行政公益訴訟維護與形塑客觀法規范體系的價值目標。因而必須從客觀訴訟的基本法理與邏輯出發，改革行政訴訟制度，構建與行政公益訴訟特質相匹配的具有較強司法能動主義色彩的訴訟規則。

三、行政公益訴訟制度的客觀化構建

（一）適當拓展受案范圍

現行立法確定的行政公益訴訟受案范圍所涵蓋的行政行為種類過少，對檢察機關拓展案件類型形成比較嚴格的限制。目前應當把公益保護或公共治理領域中比較突出的問題納入受案范圍。例如，勞動就業、社會保障、人口和計劃生育、教育、醫療衛生等領域的重要行政措施，城市管理建設領域的城市建設、古建筑保護、道路規劃等，都涉及公共利益，均需要行政公益訴訟發揮審查、論證等司法的公共決策功能。

《行政訴訟法》第25條第4款關于行政公益訴訟受案范圍的規定有“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域”的表述，立法者對該條款所列舉案件類型以“等領域”采取兜底規定。對此處的“等”應作“等外”的開放而非限定解釋。為拓寬和完善受案范圍，《行政訴訟法》第25 條第4 款不應被理解為是對行政公益訴訟受案范圍的限定，而是肯定式的舉例說明，只要行政行為侵害客觀法秩序和普遍公益，就應在被訴范圍之內，除非有法律明確的排除規定。原則上，《行政訴訟法》第13 條的排除式規定也適用于行政公益訴訟。當然，法官在不突破法律的形式規定的前提下，可根據客觀法律秩序的內在要求，對受案范圍采取一定程度的自由裁量。同時，需要通過規則建構和體系解釋來明晰行政公益訴訟受案范圍，在受案范圍界定的標準選擇上兼顧行為標準和利益標準。

1.行為標準。檢察機關提起行政公益訴訟必須以行政行為侵害公益作為審查前提。當公益損害的承載者是無主或者非私人主體時，致害人對公益損害的及時修復或賠償的法律責任往往成為實在法調整的空白或模糊地帶。以行政行為作為界定行政公益訴訟受案范圍的標準之一是維護和救濟現實生活中經常遭受侵害、卻難以通過主觀訴訟途徑予以修復的公益的重要制度設計。同時，只有當行政行為沒有導致特定主體的權益損害時，才能夠將其納入行政公益訴訟受案范圍。

2.利益標準。行政公益訴訟制度所要保障的公益具有不確定性，而且即便是公民的“私益”在根本意義上亦可歸屬于“公益”。因此，要綜合考慮權益標準與行為標準以準確界定受案范圍。行政公益訴訟需要解決的是當事人雙方實力嚴重不平衡的現代型糾紛，必須有適格主體作為原告代表公益，這是由公益自身特殊性決定的。因而確定是否屬于行政公益訴訟所要保護的公益，可從兩方面加以判斷：其一，公益往往呈現出主體抽象、利益普惠、內容不確定以及易受侵害等特性；其二，公益受損之后，受害者無法、無力獲取司法救濟。

（二）通過社會參與健全訴訟啟動機制

從行政公益訴訟遠景看，應確立以檢察機關為主，以公民、法人或其他社會組織為補充的訴訟啟動主體格局。遵循客觀訴訟的法理和精神，訴權設計上可采取多元啟動模式。將行政公益訴訟起訴權賦予檢察機關、社團組織和公民個人，使公益得到充分而全面的保護。

客觀訴訟成長動力源于社會分工和相應的社會連帶利益關系的高度發展。據客觀法邏輯，法治秩序實質是由復雜的社會連帶關系所形成的社會秩序。狄驥說：“法律規則只是因為有了一個社會的存在而存在。每一個社會都有一種客觀法，正如它必須有一種語言、風俗、習慣、宗教遺跡以及一塊永久或暫時能生活的土地一樣。社會的概念本身就意味著客觀法或法律規則的概念。”客觀法是社會秩序或社會分工連帶關系的同義語。對高度分化的社會而言，法治秩序的形塑必須尊重與保護職業群體與利益團體這些社會組織的參與積極性。社會組織主要包括社會團體、民辦非企業單位、基金會、社會中介組織以及城鄉社區社會組織等。隨著我國改革開放不斷深入，社會組織快速發展，已成為社會主義現代化建設的重要力量，能夠在國家治理體系和治理能力現代化進程中更好發揮作用。據統計，截至2017年底，我國社會組織數量達到80.3 萬個，其所輻射的服務領域達到20 多個，社會組織已經不再是社會領域中被邊緣化的角色，而是逐漸成為社會治理的主體。行政公益訴訟是社會治理系統的組成部分，必須重視社會組織的治理主體地位與作用。因此，應該通過開放行政公益訴訟平臺，充分發揮社會組織功能的精細化與專業化優勢，適時確立以檢察機關為主，以公民、法人或其他社會組織為補充的行政公益訴訟多元起訴主體格局。

顯然，客觀訴訟的啟動主體的范圍足夠寬泛才能提高社會參與度，才能形成廣泛的監督和良好的治理。然而，這也可能導致成本過高的全民訴訟。解決方法是建立檢察機關與社會公眾之間的互動機制，為公眾或社會組織參與法治建設提供制度路徑。建立檢務公開制度、訴前對審聽證制度、人民監督員制度，不僅能夠改變檢察機關辦理案件封閉運作的方式，充分吸納社會組織的資源與力量參與公共治理，而且能夠避免全民訴訟的高成本與低效率。行政公益訴訟是與公眾切身利益相關的法治秩序形塑過程，公眾參與是行政公益訴訟制度的源頭活水。因此，必須通過程序設置實現公民、法人、社會組織的有序、理性參與。公眾或社會組織亦可從中受到法治思維與法治技術的訓練。

1.完善檢務公開制度。貫徹“公開為原則，不公開為例外”的信息公開基本理念，擴大行政公益訴訟檢務公開的內容，在實現信息公開最大化的同時，保護國家秘密、商業秘密以及當事人的隱私權不受侵犯。應當將公益保障相關的檢務信息盡可能地公開。可適當擴大檢察文書的公開范圍，強化檢察建議、立案通知書、公益訴訟起訴書的公開力度，同時完善檢務公開救濟制度。

2.構建訴前程序聽證制度。引入聽證制度是檢察權能司法化的重要舉措。在聽證兩造對抗、裁判中立的運作機制下，社會公眾能夠較為充分地參與檢察權運行，在一定程度上彌補檢察權運行相對封閉的缺陷和不足。構建行政公益訴訟檢察聽證程序對檢察公信力的提升，順應公民參與司法的時代訴求等有著非常重要的現實意義和實踐功能。訴前程序中的聽證程序是由具體調查案件的檢察官作為一方，可能作為被提起行政公益訴訟被告的行政機關作為另一方，而主持人則應是沒有介入案件處理的檢察人員。案件調查人員與行政機關就是否存在行政違法進行舉證、質證、辯論，并把聽證結果作為是否發出檢察建議或是否提起行政公益訴訟的重要依據。檢察機關通過對審聽證程序，在兩造對抗和直接言詞辯論的基礎上，根據證據情況作出判斷，確保作出決定的正確性。

3.適用人民監督員制度。人民監督員制度是旨在防止檢察權濫用的一種制度性的外部監督。為防止公訴權濫用，美國的大陪審團、日本的檢察審查會和我國的人民監督員制度，使民眾參與行使公訴權達到監督的效果。該制度蘊涵了民主司法的理念，但是其功能的發揮依賴于監督者的文化意識、理性的程序設計。2004 年檢察機關對直接受理的刑事偵查案件實行人民監督員制度，該制度可擴大適用于行政公益訴訟案件。

《行政訴訟法》確定人民檢察院作為公益訴訟的原告，必須面對兩個問題：一是人民檢察院提起公益訴訟的內在動力不足，二是公眾參與不足。首先，應當建構檢務公開制度、訴前程序聽證制度、人民監督員制度等適合公眾參與的案件啟動機制，實現檢察機關與公眾之間的積極、高效互動；其次，在條件成熟時賦予社會組織和個人行政公益訴訟原告資格，尤其是前者可以代表公眾與行政機關通過法律程序進行有效互動，積極參與公共決策與公共治理。相比社團組織在民事公益訴訟中補漏式的作用，在行政公益訴訟中，社會組織能夠代表公眾力量發揮更多的作用。

（三）強化司法能動主義的客觀訴訟規則

我國《行政訴訟法》具有客觀訴訟與主觀訴訟混合的性質。盡管2017年修正的《行政訴訟法》增強了行政訴訟的主觀訴訟色彩，強調其糾紛解決與保護公民權利的功能，然而《行政訴訟法》最早確立的是對行政行為進行合法性審查的客觀訴訟原則。為平衡行政權與公民權的關系，主觀訴訟要求法官發揮司法能動性，具有較強的職權主義傾向。出于主觀權利救濟之外的理由，也即維護與形塑公益秩序的需要，這種職權主義傾向在客觀訴訟中尤其需要加強。

《行政訴訟法》第6 條規定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”此規定確立了對行政行為進行合法性審查的客觀訴訟原則。然而，從行政訴訟的實際構成要素考察，我國行政訴訟在結構上呈現出“內錯裂”狀態，這種“內錯裂”使得我國行政訴訟既不是完整意義上的主觀訴訟，也不是完整意義上的客觀訴訟。訴訟構造上的這種扭曲導致我國行政訴訟既不能有效地回應相對人的訴訟請求，也不能充分地保障客觀公法秩序。因而應從理順行政訴訟構造入手，依據客觀訴訟與主觀訴訟的不同特質，構建與之相匹配的審判規則。

1.對起訴期限起算點作特別規定。現行行政訴訟起訴期限規定與行政公益訴訟的客觀法性質難以適應。為此，應在考量前置程序影響、規則簡明性等因素的基礎上，設置行政公益訴訟的起訴期限規則。應以檢察建議回復期滿日或行政機關履職、整改期限截止日為起訴期限的起算點，這一規則能較好地平衡公益保護與法秩序安定性之間的關系。此處注意不可以行政機關回復日作為起訴點，否則，行政機關回復越早，起訴起算點越早，對行政機關盡早回復溝通易形成負激勵。起訴期限規則具有承接前置程序與訴訟程序的重要作用，應在未來完善行政公益訴訟制度時作出明文規定。另外，鑒于《解釋》并未對行政違法行為的發現期限明確予以規定，建議規定：檢察機關有權對兩年內發生的行政違法或者不作為案件提起公益訴訟，但涉及重大國家利益或者社會公共利益受損的情況除外，以維護法律安定性。

2.重構職權探知主義證據規則。人民法院應弱化當事人主義審理模式，強化職權探知主義。借鑒法國和德國客觀訴訟的調查原則，采用糾問式調查方式，法官依職權主動調查案件事實，主導行政公益訴訟的庭審活動。客觀訴訟涉及公共利益考量，當事人對訴訟標的的處分權能受到限制，訴訟判決不僅對當事人產生拘束力，而且塑造整體法秩序，因而必要時法官可不依賴于雙方當事人進行查證。應明確規定，在公益訴訟中人民法院為維護公共利益，依職權主動調查證據，不受當事人主張的拘束，審判長應當引導當事人就行政行為或者行政活動的合法性進行辯論。

行政公益訴訟必須遵循審查中心主義原則，除了強化職權主義的法院調查取證權之外，鑒于司法資源的有限性考慮，應當在堅持《行政訴訟法》既有的被告承擔舉證責任原則之外，檢察機關僅負責證明行政機關違法行使職權或不作為而侵害公共利益的事實，證明其已履行訴前程序但行政機關仍不糾正違法行為或不履行法定職責即可。

同時，通過立法賦予檢察機關調查權，明確規定行政機關不予配合檢察院調查工作的法律后果，增強法律約束力。檢察機關要有動態調查取證的意識，摸排到線索后運用多種調查方式全面調查取證，提出檢察建議之后加強跟蹤問效取證。

3.適當運用撤銷判決與確認判決。行政公益訴訟案由多是行政機關未全面履行法定職責，而針對積極的違法職權行為的起訴較少，因而裁判種類單一，大多為履行判決，這可能會導致不同的案件出現同樣的裁判模式；另外，這些履行判決的內容較為簡單，既無詳細的說理論證，亦未對行政機關提出具體履職要求。行政公益訴訟制度的客觀訴訟屬性要求法院對履行判決的內容進行適當調整，相較于一般行政訴訟，其內容應當更明確。法律對行政機關應當履行職責的范圍、條件、期限及后果等因素規定越為明確，行政機關裁量決定履行職責的范圍越為狹窄，法院應盡可能詳細確定行政機關履行職責的具體內容。行政公益訴訟程序復雜，檢察機關提起公益訴訟成本偏高，法院基于公益保護的實效性及訴訟經濟之理念，在適用履行判決中充分發揮司法能動作用，有利于國家治理資源之配置。

同時，從客觀訴訟角度而言，法院不應僅限于監督行政機關履行職責或承擔作為義務，還應根據兩高《解釋》第二十五條積極選擇確認判決與撤銷判決以維護與構建客觀法秩序。這是因為被告違法行為有時只是表象，違法行政的根由在于所依據的規范性文件存在瑕疵，或行政執法潛規則存在問題，這些問題或可歸結為立法原因，或者因長期違法而被視為合法，通過確認之訴或撤銷之訴對其進行改變，有利于推動立法改革，從根本上促進執法改良。確認之訴與撤銷之訴均具有較強的合法性論證功能，盡管二者曾為權利救濟和糾紛解決的主觀訴訟所用，但是，當它們被運用于客觀訴訟時，其潛在的合法性論證的功能優勢更加重要了，維護與形塑客觀法秩序的價值目標必然要求最大限度地發揮這兩種判決類型的合法性論證功能。確認之訴與撤銷之訴不僅能夠保護受損的具體公益，而且能夠尋根究底，對行政違法的深層次問題進行司法審查，特別是能夠深入到具有普遍效力的規范性文件層面進行理性探究與論證，體現客觀訴訟中法院能動主義司法的價值。另外，從比較法角度看，法國的客觀訴訟是圍繞旨在確保行政權合法行使的撤銷訴訟來建構的，“最重要的撤銷之訴是越權之訴，即行政法院撤銷違法的行政行為的訴訟”，撤銷之訴是典型的客觀訴訟，可糾正行政越權行為，恢復或重構權力（利）關系。確認判決同樣注重對被訴行政行為的合法性審查與論證，具有積極推進憲法與法律實施，通過個案構建與塑造法治秩序的重要功能。

（四）通過規范性文件審查構建法治秩序

1.行政公益訴訟的權力（利）關系類型。行政法的調整對象是行政關系。行政關系主要包括四類：行政管理關系，行政法制監督關系，行政救濟關系，內部行政關系。這四類關系要保持一定的秩序狀態，均必須通過行政法為其關系雙方確定適當的權利、義務，并通過相應的制度予以規范化、法治化。行政公益訴訟以行政管理關系為訴訟標的，是一種維護與推進公益的行政法制監督制度，行政監督主體、被訴行政機關和其他訴訟參與人之間的關系屬于行政法制監督關系。

目前我國尚未借鑒日本行政法將內部行政關系納入行政公益訴訟受案范圍。日本的機關訴訟是以國家或公共團體的機關相互之間權限關系為訴訟標的。行政體系內的基于隸屬關系的上下級行政機關之間權限關系，基于“地域管轄”和“事務管轄”而產生的不同行政區域和不同事務領域的行政機關之間的關系，縱橫交叉，較為復雜，往往發生權限爭議。隨著“行政國”時代的來臨，若行政機關之間不能及時處理彼此之間的權限糾紛，必將損害行政權威，破壞行政秩序，影響公共利益。鑒于通過司法程序解決行政機關的權限爭議既能保證公正、理性，也能兼顧行政效率，盡管該權限糾紛不是《日本法院法》第三條規定的私人性的“法律上的爭訟”“還是設想有必要使這些機關相互的糾紛服從法院的統制，因而設置了機關訴訟的類型”。日本的職務執行命令訴訟中，糾紛是主務大臣（知事）和知事（市町村長）之間的糾紛，其處理被委任給裁判程序，所以稱為機關訴訟。法院對主務大臣的指揮命令擁有合法性審查權。可見，機關訴訟實質是法院主導的，原告、被告均為行政機關，訴訟法律關系主體通過司法程序對職權、職責界限范圍進行對話溝通，以確定機關權限的司法論證過程。通過機關訴訟個案審判的成果積累，可以健全行政權力體制，推進行政組織法等憲法性法律的立法完善。日本設置機關訴訟的主要考慮是內部行政關系對行政機關外部的行政管理關系有著直接且重要的影響，或者說行政體系內部的權力關系決定了外部的行政機關權力與行政相對人權利之間的關系。就我國已列入行政公益訴訟受案范圍的生態環境保護等領域的行政管理關系糾紛而言，都是影響公益的外部行政行為或行政決策所引起的，糾正違法行政行為，或者強化行政決策的合法性論證與審查因而成為行政公益訴訟的主要任務。當下，我國未設立機關訴訟制度，人民檢察院、人民法院等不能介入內部行政關系，則更需要加強對外部行政決策的合法性論證與審查，監督和促進行政機關依法行政。

由上可見，行政公益訴訟中的權力（利）關系類型分為兩大類型：一類是行政管理關系，另一類是行政法制監督關系（行政救濟關系可為行政法制監督關系吸收，且側重于主觀訴訟）。這兩類權力（利）關系中，前者是目的，后者是手段，也就是說，行政公益訴訟法律關系主體的權利和義務均旨在督促行政機關實施合法、高效的行政行為或行政決策。鑒于行政規范性文件通常是被訴行政行為的直接依據，且附帶規范性文件合法性審查程序可能涉及最多種類訴訟主體（立法機關、行政機關、審判機關、檢察機關、監察機關、社會公眾等六類）之間關系規范化問題，本文在此僅對附帶規范性文件合法性審查作進一步展開，而不詳論被訴行政行為本身。

2.確定規范性文件合法性審查的價值定位。行政公益訴訟的首要任務是維護憲法法律權威。必須從受案范圍、審理規則、立案程序、審理程序、判決類型等方面強化客觀訴訟機制，使之區別于單純糾紛解決與權利保障的主觀訴訟。行政規范性文件合法性審查程序最為集中地體現客觀訴訟與主觀訴訟之別。通過規范性文件合法性審查程序，規范與協調立法機關、行政機關、審判機關、檢察機關、監察機關、社會公眾六類主體相互之間的關系，實現行政公益訴訟的法治秩序保障與形塑的價值目標。

3.強化規范性文件合法性審查的論證功能。為實現行政公益訴訟的法治秩序保障與構建的價值目標，規范性文件合法性審查程序必須具備相應的制度功能。一般而言，這些程序功能包括針對權力（利）關系的正當化、規范化、形式合理化功能等。此處分別從上述六類訴訟主體的角度，討論行政公益訴訟法律關系主體之間的合作共治與優勢互補功能。

人民法院對行政公益訴訟案件的審查標準為實質合法性審查，宜采用積極的審判職權主義，依職權主動調查案件事實，主導行政公益訴訟的庭審活動，引導當事人就行政行為或者行政決策的合法性進行辯論。通過訴訟過程中圍繞公共議題的理性對話與溝通，凝聚所有訴訟參與人的集體智慧，形成對被訴行政行為及其依據規范性文件的司法結論與司法建議。

從立法權視角看，盡管行政公益訴訟以司法的個案具體審理為原則，然而，個案審理從來都是一個將普遍性規范性文件適用于具體事實的過程，是具體與抽象相互影響、相互作用的循環往復的過程。事實上，不妨將司法作為一種立法后評估的極其重要的方式，立法因此能夠通過個案反饋而不斷修改完善。如果說個案對立法的信息反饋距離相對較遠，那么，隨著2015 年立法法的修改，立法權擴大到設區的市以后，至少設區的市這一級立法機構能夠及時地接受個案信息反饋。根據《行政訴訟法》第53 條規定，目前附帶抽象司法審查范圍只限于國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件，而不包括規章以上的立法。此處需要注意合憲性審查與合法性審查之別，全國人民代表大會及其常務委員會、國務院等主體直接適用憲法而制定的法律法規或規范性文件的合憲性審查程序比較特殊，需要審慎地論證與設計。而間接適用憲法的所有立法與規范性文件邏輯上皆可納入行政訴訟附帶合法性審查范圍。立法與司法通過規范性文件審查程序實現彼此互動，此互動實質是立法理性與司法理性彼此優勢互補的過程。

從檢察權角度看，檢察機關具有法律監督的獨立性、專業性、廣泛性與主動性的憲制優勢，相對獨立的法律地位能夠保證其秉持“旁觀者清”態度，對直接影響“客觀法”秩序的被訴行政行為包括其行政規范性文件依據進行超然、理性的審視。

對行政機關而言，作為行政主體在訴訟中須正確認識和把握自己的被告地位，注意協調好與其他訴訟主體之間的監督與被監督關系。行政公益訴訟法律關系的實質是各訴訟主體圍繞法治秩序之維護與建構，從各自職責與專長出發而相互支持的分工合作關系，盡管其中必然存在權力監督與制約因素，然而權力制約的價值指向是對于公共秩序的協商論證與合力共建。

監察權作為具有鮮明政治屬性的國家監督權，在行政公益訴訟制度的客觀化構建中至關重要。監察機關在履行職責中發現行政公益訴訟案件線索，應及時移送檢察機關；檢察機關在辦理行政公益訴訟案件中發現貪污受賄、瀆職犯罪，可通報移送監察機關。若行政公益訴訟遭遇阻力，監察機關則予以有力協助，將督促行政機關履職與懲治腐敗結合起來，發揮其保障司法審查、構建客觀法秩序的獨特政治優勢。

就公眾參與而言，作為行政相對人的社會組織、市場主體等的訴訟優勢在于他們不僅具有利害相關者的介入動力，能夠積極推動訴訟進程，而且作為參與行政行為全過程的相對人，可為案件審理提供事實與專業技術材料，推進公共議題的深入論證，推進公共領域的協商共治，“私人利用法院所產生的作用不僅體現在對受害者的救濟這一被動方面，還體現在促進法之目標的實現這一積極方面”。

4.優化規范性文件審查程序。《解釋》第145條至151 條對行政訴訟附帶規范性文件合法性審查程序作出較詳細的規定。這些程序規定包括審查啟動機制、法院與規范性文件制定機關之間的互動程序、審查標準、審查結論即規范性文件合法性問題的判決理由闡明與司法建議的反饋程序。

規范性文件合法性審查程序提供了法律主體圍繞個案審理而形成的對涉案規范性文件進行溝通、對話的重要平臺。人民法院主導審查、論證與裁判程序，參與程序的主體除了被告行政機關之外，還包括檢察機關、被訴行政行為所依據的規范性文件的制定機關、制定機關的同級人民政府、上一級行政機關、監察機關、規范性文件的備案機關、上一級人民法院、高級人民法院、最高人民法院。

審判程序與司法建議程序兩個階段構成完整的規范性文件的合法性審查過程。審判階段程序優化的重點：一是要求規范性文件制定機關派員參與訴訟全過程，參照被告訴訟地位就規范性文件的合法性問題行使訴訟權利，承擔訴訟義務；二是考慮到法院對規范性文件無強制性的責任追究權力，制定機關的訴訟權利與訴訟義務應該均為程序性的權利與義務；三是法院在情況緊急時可強制暫停執行被審查的規范性文件。司法建議階段程序優化的重點：接收抄送司法建議的備案機關一般不須回復法院，但是，應該明確列出法定例外情形；此例外情形包括但不限于規范性文件制定機關的上級機關與作為該規范性文件備案機關的人大常委會。

人民法院或者人民檢察院能夠通過個案訴訟發現立法空白或者漏洞，向立法機關反饋以推動立法修改，促進法律規范體系的完善。事實上，《行政訴訟法》第53條關于附帶規范性文件審查的規定已經提供現成的制度路徑，通過附帶規范性文件審查程序向該文件制定機關提出司法建議，經由司法信息逐層傳遞而推進立法完善。因此，盡管行政公益訴訟的個案審理是形塑法治秩序的過程，然而，個案所附帶的規范性文件審查更為重要。一方面，個案審判取得的經驗與成果只有反饋到抽象的規范性文件層面，進而轉化為立法，這些法治經驗與成果才能夠得到真正的吸納、確定與升華；另一方面，參與附帶規范性文件審查程序的主體范圍更為廣泛，圍繞規范性文件的合法性審查與論證，立法機關、司法機關、檢察機關、監察機關、行政機關和社會公眾等法律主體，能夠借此實現彼此之間積極的溝通與互動，也是實現憲制意義上的商談式民主，從而能夠合力維護與塑造良好的法治秩序。就此而論，為凸顯行政公益訴訟附帶規范性文件合法性審查程序的價值，立法應規定：人民檢察院認為行政行為所依據的行政規范性文件不合法，在提起行政公益訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。雖然行政公益訴訟附帶規范性文件審查在邏輯上已包含在《行政訴訟法》第53 條之中，卻有必要予以明確重申，并在條件成熟時，將“規范性文件”的外延逐步加以擴大，最終將所有間接適用憲法的立法與規范性文件納入行政公益訴訟附帶合法性審查范圍之內。

四、結語

推進行政公益訴訟制度的客觀訴訟機制建設是當前我國高度分化經濟社會關系之間協調整合的內在要求，行政公益訴訟制度的客觀化構建必須適應這一要求。行政訴訟的客觀性是該制度設置與運行的邏輯起點與價值目標。相對于普通行政訴訟而言，這一特質在行政公益訴訟中尤為突出。客觀法內在的社會連帶性邏輯要求行政公益訴訟制度必須具備法治秩序的形塑功能，以實現公共利益與個人利益、行政權與相對人權利之間平衡的價值目標。行政公益訴訟的價值目標、制度功能、受案范圍、審理規則、立案程序、審理程序、判決類型等方面與主觀訴訟之間存在深刻區別，從這些區別出發構建與完善我國行政公益訴訟的客觀訴訟構架，解決目前存在的行政公益訴訟內在動力不夠、制度供給不足、權力關系規范性與協調性不強等問題，才能更有效協調與規范行政公益訴訟過程中檢察機關、行政機關、審判機關等國家機關與社會組織等訴訟主體之間的關系，整合公共治理資源，協同推進法治進程。