完善預(yù)算管理一體化規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)的可行性

王艷莉 楊春娟

遼寧省鐵嶺市西豐縣財政金融工作服務(wù)中心

為推動新階段預(yù)算管理制度的改革，2020年3月，財政部制定發(fā)布了《預(yù)算管理一體化規(guī)范》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標準》，初步建立了各級預(yù)算管理統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范和系統(tǒng)建設(shè)標準。地方預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)取得突破性進展，取得的成果超出預(yù)期。基層事業(yè)單也應(yīng)與時俱進，結(jié)合預(yù)算管理一體化的管理理念與方式，不斷提高自身的預(yù)算管理能力，切實提高一體化管理與應(yīng)用的水準。

一、預(yù)算管理一體化的內(nèi)涵及特點

(一)內(nèi)涵

所謂預(yù)算管理一體化，指的是將預(yù)算管理的各流程、各層級進行貫通、整合與對接，同時通過預(yù)算控制與約束機制，促進制度、系統(tǒng)、技術(shù)與管理有機結(jié)合。預(yù)算管理一體化，主要包括這個五個方面的“一體化”，分別是各層級政府預(yù)算管理一體化、各部門預(yù)算管理一體化、預(yù)算全過程管理一體化、預(yù)算項目全生命周期管理一體化及預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化。其中，推進各層級政府預(yù)算管理一體化過程中，需要建立上下級預(yù)算銜接機制，以實現(xiàn)對全國預(yù)算資源分配和使用情況的實時動態(tài)反饋；在推進部門預(yù)算管理一體化過程中，重點需要關(guān)注非財政收入與各類資產(chǎn)的管理；在推進預(yù)算全過程管理一體化過程中，需要不斷完善預(yù)算管理機制，以促進預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評價與資產(chǎn)管理有機結(jié)合；在推進預(yù)算項目全生命周期管理一體化過程中，應(yīng)以項目為基礎(chǔ)，建立起事前、事中、事后控制管理機制，加強項目全過程預(yù)算績效管理；而在推進預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化過程中，需要重視現(xiàn)代信息技術(shù)的有效應(yīng)用，以實現(xiàn)各層級、各部門的數(shù)據(jù)共享、互通。

(二)主要特點

(1)強調(diào)了項目在預(yù)算管理中的引領(lǐng)作用。由于財政支出的績效情況將直接影響資金使用的效率與效果，因此相對于財政收入管理而言，財政支出管理重要性更突出。在預(yù)算管理一體化2.0系統(tǒng)改革中，便將項目作為預(yù)算管理的“線索”開展管理工作。基于項目的基礎(chǔ)上，在預(yù)算編制時，應(yīng)始終堅持先有項目后有預(yù)算以及資金跟著項目走的原則進行，同時也必須要保證是進入項目庫的項目才可安排資金，資金安排時按照優(yōu)先次序安排，并動態(tài)實時記錄項目全生命周期的預(yù)算管理信息。

(2)建立上下層級預(yù)算銜接機制。在政府預(yù)算、部門預(yù)算和單位預(yù)算中，單位預(yù)算是最基礎(chǔ)的單元，部門預(yù)算是在單位預(yù)算基礎(chǔ)上進行的匯總，而政府預(yù)算則是在部門預(yù)算基礎(chǔ)上進行的匯總。在財政安排方面，政府預(yù)算的的收入預(yù)算，會對本級部門預(yù)算支出規(guī)模及下級支付規(guī)模產(chǎn)生影響，進而對單位預(yù)算的支出規(guī)模產(chǎn)生影響，這形成了自上而下的預(yù)算支出規(guī)模控制。在預(yù)算編制方面，各層級預(yù)算相互聯(lián)系、相互影響，體現(xiàn)的是自下而上的預(yù)算編制及匯總。

(3)完善了國庫集中支付管理機制。隨著國庫集中支付制度改革深入，財政資金運轉(zhuǎn)效率較以往有了較大的提升，但仍然存在一些問題亟待解決，尤其是現(xiàn)金支付方面問題較突出。推進實施預(yù)算管理一體化，有助于完善國庫集中支付管理機制。在實施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)化，各單位、各部門的資金支付業(yè)務(wù)可在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中進行，先有主管部門與財政部門進行審核，在審核通過后系統(tǒng)自動發(fā)送至銀行系統(tǒng)，由銀行代理進行資金支付，完成支付后由人民銀行進行清算。這一過程實現(xiàn)了全流程電子化的管理，可進一步強化現(xiàn)金支付管理與政府采購管理，有助于提高財政資金支付與運行的效率。

(4)促進了預(yù)算管理與資產(chǎn)管理高度融合。事業(yè)單位資產(chǎn)管理一直是我國財政管理的薄弱環(huán)節(jié)，而事業(yè)單位資產(chǎn)配置、實物資產(chǎn)的形成與財政資金的使用有密切的關(guān)系。在推行預(yù)算管理一體化后，可促進預(yù)算管理與資產(chǎn)管理高度融合，形成從資金使用到資產(chǎn)形成的全鏈條管理機制，既能體核算的準確性，又能動態(tài)反饋資產(chǎn)配置、價值變動、存量等情況。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀及問題

在財政部全面推進預(yù)算管理一體化2.0系統(tǒng)的背景下，在現(xiàn)階段的事業(yè)單位預(yù)算管理工作中，還存在諸多問題。主要為以下：

(一)項目管理意識薄弱，忽視項目預(yù)算編制

在預(yù)算管理一體化改革中，財政部強調(diào)了項目在預(yù)算管理中的引領(lǐng)作用，各預(yù)算單位應(yīng)基于項目庫的項目開展預(yù)算編制工作，且需要遵循輕重緩急的原則進行部門預(yù)算編制。但從實際情況來看，一些基層事業(yè)單位的項目庫管理意識欠缺，表現(xiàn)為在項目籌劃時，缺乏對自身實際情況的充分考慮，一些細節(jié)問題不重視，以致于立項依據(jù)缺乏科學(xué)性；在項目預(yù)算編制時，也未嚴格按照規(guī)范流程進行，所設(shè)置的預(yù)算標準過高或過低，難以符合單位的實際需求。

除此之外，也存在項目預(yù)算編制管理不到位的情況，主要表現(xiàn)為項目預(yù)算編制主體責(zé)任不清，有的單位即便成立預(yù)算編制的領(lǐng)導(dǎo)小組，但是并不能明確預(yù)算編制的責(zé)任主體，于是導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門片面認為項目預(yù)算編制是財務(wù)部門的事情，參與項目預(yù)算管控的積極性較低，預(yù)算編制的重任全部由財務(wù)部門來完成，最終降低了項目預(yù)算編制的可操性，從而出現(xiàn)預(yù)算多次調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行難度加大等問題。還有就是在項目方案設(shè)計時，未進行市場調(diào)研，也不咨詢相關(guān)的專家，以致于項目方案合理性、全面性欠缺。

(二)未實現(xiàn)項目預(yù)算與績效管理的有機結(jié)合

從現(xiàn)階段事業(yè)單位預(yù)算管理開展的情況來看，也仍然未能實現(xiàn)項目預(yù)算與績效管理的有機結(jié)合，與預(yù)算管理一體化的要求不相適應(yīng)，表現(xiàn)在這兩個方面：一是未做到項目預(yù)算與績效管理的很好融合，績效管理主要包括績效目標設(shè)定、跟蹤、評價、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，但這些環(huán)節(jié)未能融入項目預(yù)算編制的全過程，以致于無法動態(tài)實時反饋預(yù)算執(zhí)行的情況，也不利于財政資金使用效益的提升。其中表現(xiàn)為一些單位并沒有明確的績效目標，因此在項目預(yù)算編制中對于項目想要達到的效果和獲得的效益并不清楚，從而出現(xiàn)重預(yù)算、輕績效的問題，最終使得項目預(yù)算脫離了績效管理。二是在年度部門量化考核中未能體現(xiàn)績效評價結(jié)果，表現(xiàn)為業(yè)務(wù)部門年初所設(shè)立的項目，在年末未能執(zhí)行達標，也沒有任何效益產(chǎn)生，甚至自降標準、簡化招標程序、違規(guī)操作，只是為了達到執(zhí)行的進度。

(三)預(yù)算指標相互串用，績效監(jiān)控作用失效

在預(yù)算管理一體化2.0系統(tǒng)未上線之前，在國庫集中支付系統(tǒng)中，用款數(shù)量與時間主要是由預(yù)算單位自行決定，隨著新系統(tǒng)的上線，財政部門將預(yù)算指標分攤為12個月下達。通常基層事業(yè)單位預(yù)算指標較小，加之經(jīng)過分攤后的預(yù)算指標，也無法滿足當(dāng)月的支付支出需求，于是基層預(yù)算單位迫不得已挪用其他指標，如用辦公費指標支付差旅費、用水費指標支付電費等，這樣預(yù)算指標相互串用的情況，也意味著績效監(jiān)控作用失效。

(四)項目預(yù)算缺乏前瞻性，導(dǎo)致資金浪費

項目預(yù)算前瞻性不足也是目前基層單位預(yù)算中主要存在的問題，一些單位所設(shè)計的項目方案，與環(huán)保要求不符，且設(shè)備技術(shù)落后，如某單位花費大量資金新購置了大型供暖設(shè)備，但由于不符合環(huán)保要求，因此在使用不到兩個供暖周期后便被要求更換，結(jié)果導(dǎo)致大量的資金被浪費，財政資金使用效益降低。

三、完善預(yù)算管理一體化規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)的建議

(一)樹立項目庫管理意識，明確項目預(yù)算編制管理主體責(zé)任

隨著預(yù)算管理一體化改革的推進，部門預(yù)算管理結(jié)構(gòu)體系發(fā)生變化，目前需要以項目預(yù)算的形式將全部預(yù)算支出納入項目庫中管理，并選擇項目庫中的項目進行預(yù)算編制。在這樣的背景下，基層事業(yè)單位也應(yīng)積極轉(zhuǎn)變管理理念，結(jié)合新系統(tǒng)的要求做好項目儲備工作，樹立項目庫管理意識，將項目作為預(yù)算管理的“線索”開展管理工作，儲備預(yù)算項目，充分發(fā)揮項目在預(yù)算管理中的引領(lǐng)作用。新系統(tǒng)上線后，預(yù)算項目主要分為人員類、運轉(zhuǎn)類、特定目標類這幾種類型。其中，在人員類項目中，將原有的人員經(jīng)費納入其中，在開展人員類項目的預(yù)算編制工作時，應(yīng)按照工資福利支出、個人與家庭補助支出這些科目進行；在運轉(zhuǎn)類項目中，將基本支出納入了其中，在預(yù)算編制時，應(yīng)根據(jù)商品服務(wù)支出、三公經(jīng)費管理標準；在特定類項目中，主要包括設(shè)備購置、基建工程等，對于特定類項目預(yù)算編制，應(yīng)在充分調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位的實際需求設(shè)定配備的標準，對項目合理性與可操作性進行評價，夯實部門預(yù)算的基礎(chǔ)。

另外，基層事業(yè)單位也要明確本單位的預(yù)算編制與績效管理主體責(zé)任，組建項目預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組的同時，也應(yīng)對項目負責(zé)人進行明確，并將績效管理責(zé)任貫穿于項目預(yù)算全過程，包括立項、可行性論證、方案設(shè)計、績效管理、預(yù)算執(zhí)行、結(jié)果應(yīng)用等全部環(huán)節(jié)，實現(xiàn)項目預(yù)算事前、事中、事后的跟蹤問責(zé)，從而提高項目預(yù)算編制的質(zhì)量與效率。

(二)推進項目預(yù)算與績效管理的有機結(jié)合

在推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)規(guī)范建設(shè)過程中，基層事業(yè)單位應(yīng)積極推進項目預(yù)算與績效管理的有機結(jié)合。考慮不同事業(yè)單的工作任務(wù)不同，行業(yè)特性也不同，所以需要從行業(yè)實際情況出現(xiàn)，合理設(shè)定預(yù)算績效目標與指標，讓績效管理與項目預(yù)算能很好地適配。首先需要完善項目預(yù)算與績效管理制度，明確各職能部門的職責(zé)，并在收集整理項目相關(guān)政策、管理規(guī)定等信息的基礎(chǔ)上，圍繞項目預(yù)算內(nèi)容設(shè)計具有行業(yè)特性的績效指標體系，強化對預(yù)算目標的績效考核。同時，在項目預(yù)算實施過程中，通過加強單位財務(wù)內(nèi)控的手段，確保預(yù)算項目嚴格按照計劃進行，做好質(zhì)量把關(guān)。待項目結(jié)束之后，針對績效目標在項目預(yù)算推進中的有效性進行分析評價，并及時總結(jié)項目執(zhí)行過程、財務(wù)管理、預(yù)算管理等方面的問題，也為日后的項目實施提供參考。

除了要從行業(yè)特性出發(fā)設(shè)定合理的預(yù)算績效目標與指標以外，還需要在日常工作中充分體現(xiàn)量化考核管理。項目預(yù)算編制在全員參與下才能獲得理想的成效，因此在下達全年預(yù)算指標之后，財政部門應(yīng)根據(jù)單位實際需求，合理制定全面預(yù)算指標分配執(zhí)行方案，應(yīng)經(jīng)過集體決策審議后，先將全年預(yù)算指標的70%分配給各個部門，各個部門在此基礎(chǔ)上針對本部門實際進行預(yù)算編制，而預(yù)留的30%部分，主要是用于部門突發(fā)或初步分配時不足的補充。通過這樣分比例的分配方式，可很好地促進績效管理與項目預(yù)算融合，從而進一步提升單位預(yù)算管理的水平。

(三)年初時全額或三分之二比例下達預(yù)算指標

針對預(yù)算單位存在的指標串用的問題，財政部門在年初下達預(yù)算指標時，應(yīng)以全額或三分之二的比例進行預(yù)算指標下達，滿足單位實際預(yù)算支付需求，以防出現(xiàn)指標串用的情況，同時也能增強預(yù)算控制效果，充分發(fā)揮出績效監(jiān)控的作用。

(四)做好調(diào)研分析工作，提升項目預(yù)算前瞻性

為確保單位項目預(yù)算具有前瞻性，基層事業(yè)單位應(yīng)在立項初期充分做好調(diào)研分析情況，應(yīng)深入了解產(chǎn)品市場情況、市場價格別動趨勢、行業(yè)發(fā)展動態(tài)等，或者可以咨詢相關(guān)行業(yè)專家，避免出現(xiàn)重復(fù)投入的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致資金的浪費和資金使用效率的降低。

四、推動預(yù)算管理一體化改革的下一步工作

(一)進一步推進資產(chǎn)全生命周期管理

事業(yè)單位資產(chǎn)管理始終是我國財政管理中的薄弱環(huán)節(jié)，在推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)規(guī)范建設(shè)中，應(yīng)進一步推進資產(chǎn)全生命周期管理，從預(yù)算出發(fā)，凡是涉及新增資產(chǎn)配置的，與存量資產(chǎn)銜接，按照資產(chǎn)配置標準進行資產(chǎn)配置預(yù)算編制。在預(yù)算批復(fù)后，將資產(chǎn)配置預(yù)算與政府采購預(yù)算銜接，避免出現(xiàn)無采購預(yù)算的資產(chǎn)采購行為。而在預(yù)算執(zhí)行中，也要將采購預(yù)算、資金支付、會計核算、資產(chǎn)卡片登記等各個環(huán)節(jié)相互銜接。強化資產(chǎn)日常管理，采取分類實施、分步推進的方式，加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)管，客觀動態(tài)地反映資產(chǎn)使用的狀況，切實提高事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理水平與使用效益。

(二)進一步推進債務(wù)管理科學(xué)化

積極研發(fā)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)債務(wù)管理模塊，實時反映各層級政府債務(wù)總體情況，包括債務(wù)余額、債務(wù)風(fēng)險等。采用系統(tǒng)化的手段，嚴堵違規(guī)舉債融資的行為，強化項目審核，嚴格控制債務(wù)規(guī)模，強化債務(wù)管理，從源頭上提升風(fēng)險的管控的能力。

(三)進一步推進全面績效管理

以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為支撐，實施全方位、全過程、全覆蓋的績效管理，開展事前績效評估，將評估結(jié)果作為預(yù)算申請的前提條件和預(yù)算安排的參考依據(jù)，同時加強績效目標實現(xiàn)程度與預(yù)算執(zhí)行進度的監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，確保績效目標保質(zhì)保量完成。通過推進全面績效管理，形成花錢必問效、無效必問責(zé)的氛圍。

(四)進一步推進數(shù)據(jù)分析利用

在推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)規(guī)范建設(shè)中，將財政數(shù)據(jù)分析應(yīng)用功能也作為重點工作進行，借助大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，在整合財政、稅務(wù)等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，建立起財政數(shù)據(jù)分析模型，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用的作用，強化的預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)結(jié)果反饋與輔助決策的管理，讓預(yù)算管理一體化系統(tǒng)更加智能化。

五、結(jié)語

完善預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，對深化我國預(yù)算管理制度改革有重要意義。在推進預(yù)算管理一體化改革過程中，基層事業(yè)單位要找到本單位預(yù)算管理的薄弱環(huán)節(jié)和癥結(jié)所在，采取有效的措施解決，推進預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)順利進行，也為今后的財政預(yù)算工作夯實基礎(chǔ)。