黨建引領基層社會治理創新研究

●牛艷秋 姚 磊

黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，必須堅持黨的領導，充分發揮黨組織的領導核心作用。面對基層社會治理現代化的全新課題，我國結合黨建引領的特殊優勢，因地制宜、有的放矢地進行了廣泛的實踐探索，破解風險集聚的難題，凝聚各方力量的參與，有效維護了基層社會的穩定和秩序。

一、黨建引領基層社會治理創新的邏輯緣起

（一）順應社會治理階段發展的趨勢

新中國成立之初，面對復雜多變的國內外局勢，我國以計劃經濟為主體，構建了高度集中的行政管理模式，通過“社會管控”對全體社會成員進行統一的管理，單位制和人民公社是城鄉最基本的社會組織形式。這種模式雖然具有明顯的行政化和指令性的特征，但不可否認的是，它在特定的歷史時期為穩定新生政權、恢復生產秩序起到了顯著作用。

改革開放時期，隨著人口流動的需要和社會結構的變遷，打破對社會流動的限制成為應有之義。由于經濟方面釋放的活力催生著社會層面的巨大轉型，傳統的“社會管控”模式已經不再適應經濟社會向前發展的歷史洪流，開始逐步向“社會管理”過渡。這一階段的“社會管理”雖然依舊強調以自上而下的行政手段為主，但是更加突出了以人為本的意涵。2002年黨的十六大正式將“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”納入政府職能，2004年黨的十六屆四中全會中首次提出“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的“16字方針”，構建了具備現代社會治理基本雛形的“社會管理”格局，并且更加凸顯了社會參與的重要性。

黨的十八大以來，黨和國家在社會治理領域不斷創新理念思維、體制機制、方法舉措，在民生保障與社會建設上創造了偉大成就。2012年黨的十八大提出了“20字方針”，在“16字方針”的基礎上增加了“法治保障”作為基礎支撐，第一次系統提出構建中國特色社會主義社會管理體系，并將“社會管理格局”升級為“社會管理體制”。黨的十八屆三中全會上確立了全面深化改革的總目標，進一步明確了“社會管理”向“社會治理”的轉變。此后，基層社會治理作為國家治理體系的“神經末梢”得到了高度關注，我國城鄉基層社會治理水平有了顯著提升。黨的十九屆四中全會進一步指明新時代社會治理的前進方向，必須“加強和創新社會治理”，完善“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系。至此，我國在社會治理方面已經形成了相對成熟和定型的制度。

縱觀社會治理發展的各個階段，黨的領導始終處于社會治理創新的“龍頭”地位，對社會治理主體在實踐中實現“有為”協同發揮著無可替代的作用。如今，社會治理創新的實踐任務落在基層，黨建引領基層社會治理成為探索中國特色社會主義治理道路的必然選擇。

（二）符合政府與社會關系調適的需求

改革開放之前，我國的社會治理主要是由黨委政府作為主體運用行政方式對社會事務進行管理，社會力量尚未得到廣泛開發。改革開放之后，雖然我國在社會治理方面依然強調政府主導的作用，但是已經深刻認識到政府職能轉變的重要意義。面對“碎片化”的社會和“原子化”的個體亟需重新整合的現實問題，政府與社會的二元關系在不斷地進行優化和調整，朝著“強政府—強社會”的目標邁進。

其一，政府積極轉變職能。一方面，政府把公共服務和社會治理擺在尤為重要的位置，向社會讓渡更多空間，滿足社會力量自發成長的需求，加強政府和社會之間的銜接互動與利益耦合，改變了過去二者之間的“真空”狀態。另一方面，政府積極厘清自身的角色定位，逐步從“大包大攬”走向“簡政放權”，進一步打造有限型、服務型、法治型政府。

其二，引導多元主體參與。政府在將行政權力向社會轉移的過程中，其他社會主體參與社會自治的積極性和能動性得到充分調動。黨領導下的企事業單位、群團組織、社會組織、人民群眾等社會主體已經參與到共建共治共享的各個環節當中，特別是在反映群眾訴求、協調公共利益、處理矛盾糾紛等方面具備天然優勢，有效避免了政府“單打獨斗”的尷尬局面，從而實現“一元主體”到“多元共治”的轉變。

實際上，中國社會治理模式意在建立起一種平等協商的合作伙伴關系。這種合作伙伴關系正是現代社會治理發展的新趨勢，既能防止國家權力對社會的過度控制、社會力量被削弱的局面產生，也可以規避過分關注個人和社會價值意義的問題。在政府與社會的二元關系中不僅要體現黨的核心領導地位，還要保障人民當家作主的權利，才能最終達致社會善治的理想目標。

二、黨建引領基層社會治理創新的實踐探索

隨著城市化進程的推進，基層社會治理面臨的任務日益繁重。在此背景下，如何發揮基層黨建的重要治理功能，避免治理失靈帶來的問題，構建起基層黨組織領導的社會治理體系，業已成為各地實踐探索的首要目標。黨的十八大以來，全國各地立足于本地特色，涌現出一批社會治理的典型范本，通過頂層設計和全面統籌，充分體現黨的領導的政治優勢，并將其有效轉化成社會治理的效能，解決了條塊分割、缺乏協調、精細化不足、服務供給不均等難題。

（一）模式創新：構建“兩化”基層黨建新格局

1.以區域化黨建模式橫向整合資源范圍。區域化黨建是相對于單位制黨建而言的一種全新的基層黨建模式，不僅適應我國經濟社會的發展需要，而且避免了基層黨組織“懸浮化”“離散化”的風險，更加強調基層黨組織整體功能的發揮。區域化黨建是為了構建“條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建”的基層黨建工作新模式，從區域的角度對基層黨建工作進行全面部署和系統推進，形成橫向且開放的“區域”，將區域內的資源進行統籌協調，使得黨組織更好地貼近社會、感受民意。實踐中，區域化黨建在街鎮層面可以向上和向下開展雙向延伸，向上通過在區（縣）層面建立區域化黨建聯席會、區域化黨建促進會、區域化黨建聯盟等區級黨建領導協調機制；向下在社區層面建立黨建聯席會，調動駐區單位黨政負責人、業委會、物業公司等多方力量參與社區治理。

2.以網格化黨建模式縱向延伸服務路徑。近年來，各地積極創新基層黨組織設置方式。其中，網格化黨建是實踐中最普遍、最典型的一種黨建工作模式，主要是結合城市綜合管理網格化管理機制，在街鎮、社區中劃分出若干個網格責任區，由黨支部和黨員作為網格中的責任主體承擔政治與治理責任，黨支部和黨建網格相互對應。網格化黨建的本質是構建起一套“縱向到底、橫向到邊”的基層黨組織體系：縱向上，在原有的黨組織體系的基礎上向樓棟、居民黨員延伸；橫向上，加強與轄內企事業單位等社會治理主體的工作聯系，形成黨建工作合力，開展共駐共建。

（二）手段創新：“組織引領”向“功能引領”的轉變

在黨建引領社會治理的實踐中，不乏看到許多基層黨建主要是通過執行上級決策來滿足基層治理的需要。“組織引領”即是以組織化黨建的方式發揮黨組織指揮、領導、協調的作用，常見做法就是“建組織、配干部、撥經費”。此種方式雖然具有相當可觀的執行力，但是其組織網點過密、干部配置過多、投入成本過大等問題始終無法避免。所以，從治理效能的角度來看，應從靜態的“組織引領”向動態的“功能引領”轉變，才能更好地實現善治目標。在基層治理中，黨建引領主要具有政治引領、資源整合、文化引導和利益協調的功能。

1.政治引領。習近平總書記曾強調，“堅持把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。”政治引領不僅要將黨中央和上級黨組織的決策部署在基層層面落地生根，同社會治理現代化的基本方向保持高度一致。而且，要對包括政府部門在內的多元主體進行管理和監督，保障黨員和人民群眾站穩政治立場，依法依規的參與社會事務。

2.資源整合。政黨因其自身獨特的權威性，天然地具有組織優勢和資源優勢，善于對社會資源進行整合。而基層是社會資源最為豐富的地方，黨組織的作用就體現在將這些自發的、割裂的、非公共性的資源加以協調和改造，打破各方力量各自為政的狀態，進行有計劃地統籌和引導，避免“九龍治水”的狀況，實現體制內外的結合、黨員群眾的互動，推動資源協同效應的產生，構建多元共治的格局。

3.文化引導。不同地方的文化是當地人風俗習慣、思維方式、價值判斷以及生活方式的凝練，具有廣泛而強大的影響力。而當今社會，人口的流動性不言而喻，不同文化間的差異性會影響基層社會治理中自治的凝聚力。因此，在實踐中，基層黨組織以加強社會主義核心價值觀教育為中心，加強法治道德宣傳，大力弘揚傳統文化，形成共通共融的文化認同。通過黨建帶群建的工作機制，針對黨員和群眾的需求，開展形式各樣的活動，培養公共意識，激發不同群體參與共建共治的積極性。

4.利益協調。基層涉及的問題十分繁雜，治安、環境、鄰里關系、物業服務等，一般解決起來都比較棘手。由于不同社會主體的利益訴求各不相同，因此不可避免地會產生利益沖突和矛盾。黨建引領在其中能夠發揮協調解紛的作用，搭建黨建平臺，充分發揮黨組織的溝通能力，促成社會共識，緩解各方矛盾糾紛，維護各單位的公信力與人民群眾的基本權益，引導多元主體有序參與基層建設，保證基層社會治理網絡的穩定狀態。

三、黨建引領基層社會治理創新的發展路徑

基層治理好比一張“網”，架起了不同社會治理主體之間溝通的橋梁，黨組織則是織密此“網”的引領者。隨著黨建引領基層治理進入到理論和實踐創新的“深水區”，需要把握基層社會治理中的難點和痛點，探索出更具針對性和實效性的路徑舉措。

（一）夯實基礎，始終以提升組織力為重點

黨的十九大報告明確提出，基層黨組織建設要“以提升組織力為重點”，發揮戰斗堡壘作用。一是要突出政治功能，發揮基層黨建的載體作用，時刻把握好方向性問題，掌好基層治理的舵，確保政治上不偏航。二要加強黨員隊伍建設。從各地的實踐來看，部分基層黨組織仍將黨建當作“走過場”“形式化”的工作，引領社會治理工作的“手”不是伸太長，就是夠不著，甚至出現“空轉”現象，弱化了黨組織的核心作用。因此，要大力提升黨員隊伍的素質，加強教育培訓，增強專業能力；主動服務群眾，亮出身份，深化群眾對黨的政治認同感。黨組織在基層治理中擔當作為、盡職盡責，才能使“黨的聲音一傳到底、黨的工作一呼百應”。

（二）錨定目標，遵循以人民為中心的價值追求

基層治理的最終目的是使全體人民過上美好生活。雖然，近年來基層社會治理面臨著化解矛盾糾紛、維護社會穩定、協調利益關系、避免社會分化等方面的多重挑戰，但是基層黨組織要始終堅持“以人民為中心”的根本價值。一方面立足于“為了誰”，千方百計地解民憂、紓民困，從群眾急難愁盼的問題著手，回應利益關切，突出需求導向，因地制宜、精準高效的開展全方位的黨建工作；另一方面立足于“依靠誰”，廣泛調動起群眾參與基層社會治理的主動性，暢通群眾參與自治的渠道，使群眾真正成為共建共治共享的主角，培育“大家的事大家辦”的良好氛圍。

（三）善用技術，大力推進黨建信息化工程

在基層黨建工作中，黨員對技術手段的理解和運用較為簡單，大部分地區的“互聯網＋黨建”僅停留在QQ、“兩微一端”、公眾號和小程序的使用上。如今，技術進步日新月異，場景覆蓋越來越廣。“互聯網＋黨建”“智慧黨建”與大數據、人工智能的整合應用已經成為基層社會治理的必然趨勢，能夠打破傳統黨建模式的封閉性，促進黨建手段由傳統到現代、黨建工作由分割到整合、黨員管理由標準化到精細化的轉向，將技術加持轉化為服務效能。黨建信息化平臺可以充分運用新技術的優勢，加強對黨員的教育培訓，共享信息資源；與城市管理服務平臺、政務信息平臺等進行整合，提升“最多跑一次”“AI辦事”等便民服務的質量；創新幫困工作模式，以“微心愿”的形式發布，由黨員群眾和基層黨組織及時認領，讓黨建工作看得見、摸得著。