論新時代背景下的行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)

●焦 莉 常 輝

一、引言

作為銜接政府和群眾、服務(wù)社會經(jīng)濟和民生的公共機構(gòu)，行政事業(yè)單位必須要有健全的組織體系、完善的規(guī)章制度、高素質(zhì)的服務(wù)團隊，以及明確的工作計劃及目標，才能最大化滿足廣大人民群眾的實際需要，才能推進和維持整個社會的健康、可持續(xù)發(fā)展和進步。不斷完善、優(yōu)化行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)，是時代發(fā)展的要求，也是行政事業(yè)單位保持先進性的先決條件。從現(xiàn)階段社會實際情況來看，我國部分行政事業(yè)單位在內(nèi)控管理方面還存在一些問題，既限制了其主體功能的充分發(fā)揮，也影響到其社會公信力。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控管理概念及意義

（一）內(nèi)控管理概念

顧名思義內(nèi)控管理就是單位組織內(nèi)部通過運用各種手段，對組織、隊伍、經(jīng)濟活動等的全面控制、監(jiān)督、約束，實現(xiàn)內(nèi)部秩序規(guī)范、和諧穩(wěn)定、資金財產(chǎn)安全、清正廉明等管理效益目標。內(nèi)控管理并非單一概念，也不是一種或幾種管理手段的簡單疊加，它具有系統(tǒng)管理性、全員參與性、動態(tài)變化性等多種特性。行政事業(yè)單位通過制定完善且合理的規(guī)章制度，對內(nèi)部各崗位人員實施行為約束或激勵，為管理者作出科學決策提供支持，因此行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理也可以視作自身的主動改革、建設(shè)和發(fā)展行為。

（二）內(nèi)控管理意義

合理的內(nèi)部控制管理可以形成良好的內(nèi)部約束、激勵氛圍和強有力的外部競爭力，對實現(xiàn)行政事業(yè)單位的高質(zhì)量發(fā)展和高效服務(wù)等意義重大，具體有如下幾個方面的體現(xiàn)。一是，有助于規(guī)避或降低經(jīng)濟風險。行政事業(yè)單位的資金來源于國家財政撥款，其資產(chǎn)屬于國有財產(chǎn)，雖然資金、財產(chǎn)來源于穩(wěn)定，但在運行過程中仍然會受到市場經(jīng)濟環(huán)境和人的主觀意識的影響，也存在一些安全風險。行政事業(yè)單位通過綜合運用預(yù)算、核算、審計等監(jiān)督管理手段，能夠有效提高對單位各項經(jīng)濟事務(wù)，資金收入、費用支出及固有資產(chǎn)損益等的動態(tài)化監(jiān)管，便于及時發(fā)現(xiàn)各種風險苗頭并予以合理處置，達到事前防控、處理有效的效果，從而降低或避免經(jīng)濟風險損失。二是，有助于優(yōu)化和完善組織體系。行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理以保障服務(wù)質(zhì)量為根本，圍繞著這個核心目標，對不適宜的規(guī)章制度進行調(diào)整和增減，對于實際工作不相符的部門或崗位進行改革和優(yōu)化，打通內(nèi)部各部門之間的隔閡，促進信息交流和有效溝通、合作，同時進行人崗科學匹配，從而促進內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、體制機制等的不斷健全，為行政服務(wù)功能的全面發(fā)揮奠定重要基礎(chǔ)。三是，有助于提高公共服務(wù)效率及效果。服務(wù)是行政事業(yè)單位的基本性質(zhì)，主要面向社會公眾和各類組織機構(gòu)。通過實施內(nèi)部控制管理，形成系統(tǒng)化監(jiān)督、控制環(huán)境，明確不同崗位人員的權(quán)責義務(wù)，促進彼此間的相互制約，加強評估考核，嚴格落實獎懲，從而可以有效提高服務(wù)效率和質(zhì)量。

三、行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理現(xiàn)狀

近年來，內(nèi)部控制作為必要手段，伴隨著國家組織建設(shè)和機構(gòu)改革工作而深化推進，并且在行政事業(yè)單位中得到廣泛應(yīng)用，從整體上來看取得了一定成效。但是依然存在一些缺陷和不足，主要有以下體現(xiàn)。

（一）內(nèi)控管理意識不強

“服務(wù)型政府”建設(shè)要求下，國家越來越重視加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，相繼出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》《行政事業(yè)單位人事管理條例》《行政事業(yè)單位合同管理制度》等規(guī)章制度，以期指導(dǎo)和規(guī)范行政事業(yè)單位的思想和行為。然而實際情況下，仍有一些行政事業(yè)單位人員對內(nèi)部控制管理缺乏足夠認識，他們尚未意識到業(yè)務(wù)工作和管理方面的各種風險，對于內(nèi)部控制相關(guān)的法規(guī)文件及制度規(guī)定等不夠了解，一些員工片面地認為管理是領(lǐng)導(dǎo)層的事，與自身不相關(guān)，配合內(nèi)控管理工作的主動性較差，整個單位尚未形成濃厚的內(nèi)控管理環(huán)境。

（二）內(nèi)控制度有待完善

完善的制度是實現(xiàn)有效內(nèi)控的基礎(chǔ)保障，不同的行政事業(yè)單位因其業(yè)務(wù)類型的不同，內(nèi)控管理制度方面也應(yīng)該符合自身特點和實際工作需要。然而，實際上不少行政事業(yè)單位并不重視自身的內(nèi)控制度建設(shè)，多數(shù)單位直接照搬使用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，很多結(jié)合自身的服務(wù)工作內(nèi)容進行思考，當實際工作與現(xiàn)有的制度發(fā)生沖突或缺少明確依據(jù)時，導(dǎo)致部分行政工作變得隨意化、形式化，導(dǎo)致各種業(yè)務(wù)問題和風險的出現(xiàn)。

（三）信息透明度仍不高

行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)單位，應(yīng)當對全體公民和國家的利益負責，信息公開是行政事務(wù)工作外部監(jiān)督管理的核心要求，它將行政事業(yè)單位各項工作置于廣泛的公共監(jiān)督之下，可以作為內(nèi)部控制管理的有效輔助。我國法律賦予了公民知情和公共監(jiān)督權(quán)，也要求行政事業(yè)單位要嚴格按照相互規(guī)定定期進行信息公開，而信息公開的程度越高越便于公共監(jiān)督，對行政事業(yè)單位的合理約束作用越強，這樣便可以有效避免違規(guī)操作、貪污腐敗、弄虛作假等問題。現(xiàn)階段，依然有一些行政事業(yè)單位未完全執(zhí)行信息公開制度，往往進行有選擇性信息公開，公開的信息多為一些無關(guān)緊要的內(nèi)容，不具有針對性和實際價值，比如人事任免信息、工作安排部署及相關(guān)會議內(nèi)容等，而關(guān)于單位的財務(wù)情況、資金分配利用情況及費用開支等具體的重要信息仍不夠透明，公眾難以從這些有限的信息中發(fā)現(xiàn)問題，起不到公共監(jiān)督的作用。

（四）內(nèi)部監(jiān)督還需加強

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，行政事業(yè)單位需要有完整且科學的內(nèi)控機制支持。當前，部分單位還沒有建成完善的內(nèi)控監(jiān)督機制，導(dǎo)致內(nèi)部很多方面的管理工作存在缺位。一是，內(nèi)部監(jiān)督的重點不突出，部分建立了監(jiān)督制度的單位，其監(jiān)督的主要內(nèi)容只是常規(guī)的財務(wù)報表、業(yè)務(wù)流程等，審計、預(yù)算等監(jiān)督未落實或力度較小；監(jiān)督機制方面缺少相互制衡，導(dǎo)致作風紀律監(jiān)督方面也存在人情化、形式化現(xiàn)象，不能有效發(fā)現(xiàn)存在的風險問題，給行政事業(yè)單位帶來經(jīng)濟損失的可能性較大。二是，績效考核有失公允，績效考核也是一種重要的內(nèi)部監(jiān)督手段，實施中考核人員按照相關(guān)考核標準和評價指標，對行政事業(yè)單位各部門、各崗位人員的工作完成情況、執(zhí)行效果及服務(wù)態(tài)度等進行考核評價并獎勤罰懶，達到人員激勵和約束目的。但實際的績效考核過程中，多見考核標準不統(tǒng)一，評價指標不合理，主觀大于客觀等諸多有失公平的現(xiàn)象，既打擊優(yōu)秀者的積極性，又無法遏制特權(quán)行為和權(quán)利交易等現(xiàn)象。

四、新時代背景下加強行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的建議

不斷發(fā)展進步的社會，需要與之相適應(yīng)的配套管理和服務(wù)才能滿足各階層人民群眾的需要，才能充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的公共服務(wù)功能。筆者認為，面對復(fù)雜而全新的社會環(huán)境，我國行政事業(yè)單位應(yīng)當進一步加強內(nèi)控管理建設(shè)。

（一）營造內(nèi)控環(huán)境，達成共同意識

良好的內(nèi)控環(huán)境是行政事業(yè)單位實現(xiàn)內(nèi)控管理的基礎(chǔ)條件，它與多方面內(nèi)容有關(guān)，包括：單位的歷史文化背景、經(jīng)營管理理念、員工勝任力、組織架構(gòu)等。管理層是行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的主導(dǎo)者，他們對內(nèi)控管理的認識和重視程度，直接決定了內(nèi)控建設(shè)的有效推進和落實。作為管理者需要加大內(nèi)部控制的宣傳力度，應(yīng)將內(nèi)部控制、風險管理及服務(wù)職能等納入單位文化建設(shè)中，定期舉辦各種職業(yè)培訓(xùn)、思想學習、政治教育和交流探討等活動，不斷提升員工的執(zhí)業(yè)能力、責任擔當、風險和危機意識、自我管理約束意識及能力等，促使全體員工認可、支持內(nèi)控建設(shè)。另外，要重視充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)作用，單位內(nèi)控建設(shè)組長由主要負責人擔任，定期主持開展內(nèi)控建設(shè)工作會議，負責內(nèi)控工作方案的制定、修改、審批等工作；領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)發(fā)揮模范帶頭作用，帶頭遵守和執(zhí)行單位的各項規(guī)章制度，積極開展監(jiān)督工作并自覺接受被監(jiān)督，堅守道德和法律底線，杜絕貪腐，以自己的風清氣正影響全體職工，在全單位內(nèi)部達成內(nèi)控管理的共同意識和目標，共同營造出一個規(guī)范有序的內(nèi)控環(huán)境，從而保證內(nèi)控建設(shè)各項工作的順利實施。

（二）健全內(nèi)控機制，提升實施保障

行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理和建設(shè)，應(yīng)綜合考慮多方面因素，既要立足現(xiàn)實問題和困境，又要緊緊圍繞公共服務(wù)中心目標，著眼單位高效高質(zhì)量發(fā)展未來，不斷優(yōu)化現(xiàn)有的機制體制、組織結(jié)構(gòu)，為全面內(nèi)控管理工作的實施做好基礎(chǔ)保障。一是，要設(shè)立獨立的單位內(nèi)控部門或確定內(nèi)控牽頭部門，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)內(nèi)控管理工作，制定單位內(nèi)控管理的任務(wù)內(nèi)容和目標，明確輕重緩急，集中力量破解內(nèi)部管理的重難點，避免平均用力，草草收工。二是，要建立多主體的內(nèi)控參與機制，行政事業(yè)單位應(yīng)充分調(diào)動內(nèi)部各個主要部門和崗位人員的內(nèi)控參與積極性，包括財務(wù)部、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、資產(chǎn)管理以及采購和基建等部門。需要建立經(jīng)濟活動中決策、執(zhí)行、監(jiān)督等不相容崗位之間的分離控制機制，避免權(quán)責交叉，導(dǎo)致管理漏洞；完善權(quán)責對等制度，行政事業(yè)單位應(yīng)合理分權(quán)、適當授權(quán)，各部門、各崗位以既定的目標為參考，嚴格對照執(zhí)行各自工作任務(wù)，在享有權(quán)利的同時承擔對應(yīng)責任和義務(wù)；建立健全議事決策機制、崗位責任制、內(nèi)部監(jiān)督等機制以及與相關(guān)職能部門或崗位聯(lián)動的權(quán)力運行支持及保障機制。根據(jù)不同崗位和環(huán)節(jié)之間的邏輯關(guān)聯(lián)和制約特點，制作各項工作的流程圖，使權(quán)力運行軌跡及業(yè)務(wù)流程清晰可見，處于內(nèi)部管控的有效范圍之內(nèi)。

（三）強化財務(wù)控制，確保信息公開

財務(wù)管理是內(nèi)控管理的有效手段，為堵住行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理缺口，需要充分發(fā)揮財務(wù)管理功能。一是，要強化資金預(yù)算管理，為保證資金安全和合理利用，行政事業(yè)單位需要加快建立完善的內(nèi)部資金預(yù)決算體系，做到預(yù)算執(zhí)行和決算分析同步，預(yù)防財政資金的不當使用。二是，要強調(diào)財務(wù)控制與業(yè)務(wù)實踐的融合，事務(wù)會計需轉(zhuǎn)向管理會計，將財務(wù)手段充分應(yīng)用到單位的各環(huán)節(jié)工作中，以準確的財務(wù)數(shù)據(jù)來指導(dǎo)和支持各項業(yè)務(wù)工作的開展，以此降低或規(guī)避市場風險。三是，要重視內(nèi)部信息的溝通和公開。信息溝通共享是工作效率的保證，信息公開則是內(nèi)部控制管理的必要內(nèi)容，行政事業(yè)單位需建立完善、先進、安全的信息化系統(tǒng)或平臺，通過信息平臺實現(xiàn)內(nèi)部信息的實時采集、傳輸和共享，同時便于內(nèi)部各部門和崗位之間的交流溝通，打破以往的孤立、隔閡，避免因信息不暢造成的內(nèi)部管理風險。

（四）加強監(jiān)督評價，落實內(nèi)控管理

全面監(jiān)督與客觀評價可以確保行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度落實并實現(xiàn)預(yù)期效果，重點應(yīng)做好以下幾點。一是，要確保內(nèi)部監(jiān)督部門的獨立性。財務(wù)部門、審計部門等都具有很好的監(jiān)管作用，尤其是內(nèi)部審計可以實現(xiàn)對單位各項業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制和風險管理的適當性和有效性予以審查和評價，從而規(guī)避風險，促使管理目標的實現(xiàn)。行政事業(yè)單位應(yīng)獨立設(shè)置內(nèi)部審計部門，領(lǐng)導(dǎo)干部不能以行政權(quán)力隨意干預(yù)。內(nèi)部審計也可以聯(lián)合財務(wù)預(yù)算管理，對單位經(jīng)濟活動進行事前風險和效益預(yù)測、事中成本控制和監(jiān)督。二是，要定期評審單位的內(nèi)部控制情況,應(yīng)明確單位內(nèi)部主要業(yè)務(wù)的控制要點、關(guān)鍵流程節(jié)點的風險項，評估控制標準和控制方法的合理性，保證內(nèi)控工作的準確性和針對性。三是，要以評價結(jié)果為導(dǎo)向加強單位內(nèi)控改進。將評價結(jié)果用于對行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的指導(dǎo)中，既確保各項業(yè)務(wù)活動的有序進行，順利實現(xiàn)單位的戰(zhàn)略目標，同時也有利于提高內(nèi)控管理的規(guī)范性和有效性。

五、結(jié)語

新時代的新環(huán)境下，行政事業(yè)單位擔負的責任和使命更加重大。行政事業(yè)單位應(yīng)立足當前實際，客觀分析自己管理方面存在的相關(guān)問題，持續(xù)加強內(nèi)部控制建設(shè)，不斷健全管理機制，提升公共服務(wù)水平，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。