山西農村集體產權制度改革研究

●何 靜

扎實有效推進農村集體產權制度改革是實施鄉村振興戰略的重要抓手，對完善農村治理、保障農民權益、探索形成農村集體經濟新的實現形式具有重大意義。目前，山西農村集體產權制度改革成效明顯，得到廣大農民群眾的認可和肯定，但是，發展壯大新型集體經濟依然任重道遠。

一、山西農村集體產權制度改革總體情況

自2018年開展農村集體產權制度改革以來，山西省基本完成改革階段性任務。截止2021年6月，全省45632個集體經濟組織完成股份合作制改革并領取登記證書，完成率98.84%，83.1%農戶拿到股權證。

（一）強化組織領導，統籌部署推進

省委、省政府把農村集體產權制度改革作為實施鄉村振興戰略的重要抓手，堅持黨建引領，做好頂層設計，按照“試點—擴面—深化”的總體思路，實施“確權—賦權—活權”三步走戰略，進一步增強改革的整體性、系統性和協調性。全省建立五級聯動機制，將農村集體產權制度改革作為黨政一把手工程，成立了由省委、省政府主要領導任組長的農村集體產權制度改革工作領導小組，鄉村分級成立了相應機構，形成省市縣鄉村五級聯動、黨政齊抓共管的工作格局，制定出各階段的實施方案，黨委、政府主要領導親自包片、包村，不定期進行督促指導，為產權制度改革工作開展提供組織保障。

（二）宣傳動員群眾，實行培訓考核

為使農村集體產權改革順利進行，各地區開展宣傳和培訓工作以調動廣大群眾的積極性、提升領導干部參與改革的主動性。同時，召集各村主干參加動員培訓大會，以“走出去”與“請進來”相結合的方式，組織行政村負責人和工作人員相互參觀學習，邀請農經專業人士給兩委成員、村民代表講解政策，在學習先進經驗的過程中結合本地特點實施改革。此外，有的地區還將產權制度改革工作納入各村責任制內進行考核排名，考核得分占年終總分的25%，助力產權改革工作深入推進。

（三）開展清產核資，夯實改革基礎

在清產核資上，堅持“程序規范、過程公開、賬內清查、賬外核實”的原則，按照“清查核實、公示確認、建立臺賬、審核備案、匯總上報、納入平臺”的工作程序，實行兩輪公示。重點抓好村級固定資產、債權債務、土地等資源性資產清查工作，清查結果實行兩榜公示，由成員代表會予以確認。目前，全省清產核資工作全部完成。

（四）依法界定成員，明確產權主體

在農村集體組織成員身份確認上，充分考慮不同群體的利益，依照“發布公告、摸底登記、入戶確認、審核公示、上報備案”的工作流程，開展成員身份確認。在成員身份認定方面，全省遵循程序規范、群眾認可、尊重歷史、兼顧現實的原則，按照以法律法規為依據、以村規民約相參照、以民主決策來兜底的辦法，統籌考慮戶籍關系。對農村集體產權制度改革中集體經濟組織成員身份界定工作的界定標準、成員身份確認、界定程序等環節進行詳細的解讀，充分保障了村民的知情權、決策權、參與權和監督權，維護了村民的合法利益。

二、存在的問題

（一）相關法律法規改革滯后

一是《農村集體經濟組織法》及相關條例尚未出臺。農村集體產權制度改革的主要內容之一就是將村自治組織與村集體經濟組織分離，村組織承擔村民自治事務，村集體經濟組織行使經營管理事務，二者的組織架構、核算體系和管理運營機制等方面都發生了根本性變化。但是，目前國家層面的《農村集體經濟組織法》和省級層面的《農村集體經濟組織管理條例》均尚未出臺，大部分農村集體經濟組織的理事長、監事長換屆選舉只能參照《村民委員會組織法》和《農村集體經濟組織示范章程》進行，一方面缺乏法律依據，另一方面影響產權制度改革成果。

二是《農村集體經濟組織財務制度》改革滯后。我省現行的《農村集體經濟組織財務管理制度》已經執行14年，而當前村集體經濟組織的經營環境、經營范圍和經營模式已經發生了巨大變化，目前的會計制度難以有效應對農村集體產權制度改革后的農村集體經濟組織的高效、規范運營。具體表現為：首先，很多集體經濟組織的經營范圍已經由傳統農業生產向以物業經濟為主的多元化經營轉變，而現行的《財務管理制度》核算重點仍然集中在傳統農業生產領域，不能滿足多元化經營的要求；其次，村集體經濟組織已經作為獨立的市場主體參與市場經營活動，而現行的《財務管理制度》在核算方法、會計科目等方面都難以滿足市場化需求。

（二）部分基礎性工作仍需夯實

一是部分村集體組織制定相關管理制度照抄照搬上級部門文件，沒有結合本村實際情況，不接地氣。例如部分村的《農村集體資產清產核資檔案管理制度》第四條“農業農村部門、檔案行政管理部門應加強聯系，共同做好農村集體資產清產核資檔案管理的監督、檢查和指導工作”。作為村級組織制定如此制度明顯超出自身權限范圍。還有部分村集體經濟組織的股權證印制不全面，存在理事長沒有名章、缺少集體經濟總股數等問題。

二是資產移交、處置程序不規范。一方面是部分地區政府投資、減免稅費形成資產移交不規范、不徹底，尤其是缺乏財政部門的監管核實。另一方面是部分村在集體資產處置過程中不規范、隨意性較大。例如部分社區在清產核資過程中，資產報廢沒有按照財務會計規定將殘值入賬，全部進行核銷，尤其是對金額較大的轎車、裝載機等資產進行報廢時也沒有將殘值入賬，而是全部進行核銷，造成部分村集體資產流失。

（三）農村產權交易市場作用有限

農村產權交易在我省尚屬新興事物，各市尚未出臺農村產權交易管理辦法，缺乏關于流轉交易的政策、品種、方式、程序等詳細的制度規定，縣級及以下政府和部門對農村產權交易的概念、內涵、意義等認識模糊不清，再加上專業人員的缺乏，共同導致大部分農村產權交易市場只是掛牌成立，尚未有效運行，即使是正在運行的也存在制度不健全、信息不對稱、交易不暢通、交易量低、運營模式不成熟等問題，制約農村各類資源資產資金等要素合理配置。

（四）各類人員隊伍建設薄弱

一是缺乏善經營懂管理的帶頭人。當前各村集體經濟理事長主要由村長兼任，理事會成員與村“兩委”成員有很大交叉性，多年以來村長較多專注于行政性實務和村級治理等，用于農村集體資產運營管理方面的時間和精力較少，同時缺乏對他們在生產經營方面的培訓和教育，國際國內視野、市場敏感度和經營能力有待進一步提高。

二是缺乏農經工作人員。當前，農村經營管理工作領域不斷拓寬、任務日趨繁重，對新時代農經工作不斷提出新的要求，但是基層農經工作人員有限，專職人員較少，農經隊伍不穩定等問題日益凸顯。

三是缺乏農村會計委托代理人員，由于薪資待遇較低、工作任務較重、專業化較強等原因，代理服務中心的專職人員較少，其中有部分工作人員是通過兼職或借調形式從事農村會計委托代理工作，影響工作效率和工作成效。

三、對策建議

（一）加快相關法律法規的立法進程

一是加快制定《山西省農村集體經濟組織條例》。首先要明確農村集體經濟組織的特別法人屬性，主要包括明確農村集體經濟組織調整范圍、法人財產、對外承擔責任方式、成立變更等方面的獨有特征。其次，要明確農村集體經濟組織的經營范圍，主要包括明確農村集體經濟組織功能作用、業務范圍、經營活動開展方式等。第三，要規范農村集體經濟組織成員制度，包括規范成員身份取得、喪失的基本條件、一般程序，以及明確成員的權利、義務等。第四，要制定農村集體經濟組織運行機制，主要包括規范成員(代表)大會、理事會、監事會等內設機構的產生、職權及議事規則，明確集體經營性資產量化方式、集體資產管理和收益分配機制等。第五，制定農村集體經濟組織扶持政策。主要包括制定支持農村集體經濟組織發展的財政、稅收、金融、土地、人才等方面的措施。最后要明確農村集體經濟組織管理服務機構。主要包括明確各級集體資產監督管理委員會及其辦事機構設立、運行、監管等方面要求。

二是加快制定《山西省農村集體經濟組織財務制度實施細則》，2021年9月，財政部發布《農村集體經濟組織財務制定（征求意見稿）》，但是，該征求意見稿的內容大多只是原則性和方向性的，我省農業農村部門和財政部門應盡早籌備，結合我省省情制定相關實施細則，保障制度能落地實施。

（二）持續狠抓工作落實

一是縣（區）鄉黨委政府要加強督促指導，狠抓工作落實，堅持定期“回頭看”，對照問題清單，建立臺賬，從嚴從細整改完善，逐項銷號，確保整改無死角，穩扎穩打做好改革規定動作，夯實改革基礎。

二是加快出臺農村集體資產監督管理辦法。健全集體資產登記、保管、使用、處置等制度，促進集體資產增值保值。充分利用集體資產年度清查數據，全面分析資產類型，建立管理臺賬，為分類盤活利用夯實基礎。加快建設集體資產監管平臺，利用信息化手段逐步實現農村集體資產管理的制度化、規范化、信息化，形成機制完善、制度健全、監管有力、服務全面的集體資產管理新格局。

（三）充分發揮農村產權交易市場作用

一是政策配套化，市級層面要出臺加快推進農村產權流轉交易市場建設的實施意見和建設方案，對農村集體資產交易流轉的權限、程序、監管等作出規范。

二是架構體系化，構建“市縣兩級交易，市縣鎮村四級服務”的農村產權交易服務體系，即在市、縣兩級建立農村產權交易場所，在鎮街一級建立產權交易服務中心，在村社一級設立產權交易信息采集點。

三是品種多樣化，包括建設用地指標、耕地占補平衡指標、農村承包土地經營權、林權、農村房屋所有權和使用權、集體經營性建設用地使用權等交易，以及農村產權抵押融資、農村土地綜合整治項目招商、農村建設項目招標、農業產業項目招商和轉讓等。

四是服務精細化，充分發揮平臺的價值作用，探索與律師事務所、公證處、保險機構、金融機構、文化傳媒公司、拍賣公司等企業進行合作，開展電子商務、冷鏈儲存物流、大品牌低成本化肥農藥采購服務、涉農工程招投標、政府采購服務以及代辦各類權證等增值服務。

（四）配齊配優各類人才隊伍

一是培養選拔一批懂經營善管理人才。建立健全基層干部農村經營管理培訓制度，開展具有多層次和市場化特點的定期培訓，把農村經營管理知識作為鄉(鎮)黨政主要負責人和村黨組織書記、村委會主任、農村集體經濟組織負責人履職培訓的重要內容，實行普遍培訓。注重從農村致富能手、專業合作社負責人、退役軍人、返鄉創業人員中選拔優秀人才，把一批懂經營、善管理、能致富的能人選為村集體經濟組織機構隊伍。

二是充實基層農經隊伍，對鄉鎮承擔農村經營管理行政職責的人員，建立良性機制和注重工作績效的晉升激勵制度，增強其守基層、愛崗位、樂奉獻的信念和責任感；對鄉鎮承擔農村經營管理事業職責的人員，建立以注重實績、鼓勵長期任職為導向的職稱晉升制度和即評即聘的職稱聘任制度，明確人在崗在職稱在、人離崗留職稱失的管理辦法，建立一支穩定的熟悉農村法規政策、熱心服務農民群眾的農村經營管理隊伍。

三是穩定村級會計隊伍，適當提高薪資待遇并提供五險，設置多種優惠條件吸引高職畢業生長期穩定到村任職，為在職的農村會計人員提供多種培訓渠道，滿足農村會計人員自我發展、自我提升的同時提升鄉鎮會計委托代理水平。