域外軍地法制一體化建設做法及啟示

■ 劉宇翔

從黨的十八大以來，為了實現“五位一體”的經濟建設與國防建設相協調發展的目標，因此我國逐步將軍地一體化發展上升為國家戰略，但健全的軍地一體化法律體系并沒有形成，僅僅依靠政策方針的指導，缺乏實體法律的保駕護航，無法長期有效的推動軍地一體化戰略發展。放眼世界范圍內，各國軍地一體化在發展過程，均具有較完善的法律體系作為保障，同時各國都采取了適合本國國情的軍地一體化法制模式。結合我國軍地一體化政策較多，法律法規較少并且缺少軍地一體化“母法”的現實情況，為了更好的發展我國軍地法制一體化建設，分析域外軍地法制一體化建設做法，對我國軍地法制一體化建設提供有益啟示。

一、美國軍地法制一體化建設發展

早在第一次世界大戰初期，美國就已經開始進行軍地一體化的相關實踐。冷戰結束后，在國防預算縮減以及民用技術加速發展的大背景下，美國明確提出“軍地一體化”理念，并將軍地一體化政策寫入美國憲法，為美國軍地一體化法律體系提供最高效力的法律依據，其他基本依照憲法規定進行擴充。此后出臺了一些列法律和法令，這些法律分別從國防動員、武器裝備科研、軍隊保障、人才培養方面做出詳盡規定。其中美國在《國防工業技術轉軌、在投資和過渡法》中明確規定美國軍地一體化的法制模式，在《聯邦采辦改革法》中細化冷戰后軍隊采辦的細化程序，并且強調民用標準替代軍用標準，放寬政府和國防部相關法規的限制。通過歸納美國軍地一體化相關法律可以得知，美國軍地一體化法律體系是以國家安全為基礎建立，并充分發揮市場作用。隨著軍事需求的變更，頒布適合軍地法制發展的法律、法規，以適應時代高速發展的要求。經過長期發展，美國已經形成了層級分明、條理清晰，慮周藻密的軍地一體化法律體系。

有了健全的法律體系，還需要相關部門進行實施，美國軍地一體化實施主要由美國國會、國防部等機構主導。在需要協調的領域，美國將依據《國防授權法》成立“國防科技與工業基礎委員會”，以統籌軍地多個部門之間利益，提高國家科技工業增強國家安全的能力。美國國防部為推動民營企業開發軍用技術，推動武器裝備信息化建設快速發展設立了聯合兩用技術辦公室。為推進民用技術軍隊使用，建立軍民結合的武器系統科研機制，設立國防采辦改革管理中心，并大力推進軍事標準化改革進程，對大量軍用標準和規范細則進行審查與整頓，廢除大量軍用標準與規范的同時，吸收民用標準替代軍用標準，以達到軍用標準與民用標準的相兼容的目標。

二、歐盟軍地法制一體化建設發展

歐盟作為歐洲共同體發展而來的區域性國際組織，歐盟各成員國之間通過充分交流合作，共同推進軍地一體化協調發展。歐盟委員會通過出臺條令與指令確定歐盟軍地一體化發展領域，通過立法規定這些領域軍地一體化具體方向。歐盟各成員國由于國防工業能力不盡相同，會基于各自國情，出臺本國軍地一體化發展法律規定，以提高本國軍地一體化水平。英國出臺《防務與安全工業政策》《國防科技與創新戰略》推動民用技術融入國防工業中，并且專門設立軍民兩用技術研發中心。法國每隔幾年不定期便會頒布《軍事計劃法》，將軍地一體化戰略納入法制軌道，推進軍隊與民間企業共同發展。綜上所述，歐盟軍地法制一體化建設在立法模式上由歐盟委員會宏觀規定，各成員國結合自身情況實行各自軍地一體化相關法律。

三、俄羅斯軍地法制一體化建設發展

在蘇聯逐步解體后，俄羅斯為了破除蘇聯時期大力發展軍工產業所造成的國民經濟比例失衡的局面，因而開展大量軍地一體化立法相關工作，試圖通過立法手段逆轉當時軍事畸形發展的局面。俄羅斯將《俄羅斯國防工業轉軌法》作為軍地一體化戰略的基本法，通過法律規范制定了國防工業“軍轉民”原則。并先后出臺了《國防武器綱要》《國防工業軍轉民和改組專項規劃》《國防工業改革和發展聯邦規劃》《發展軍民兩用技術大綱》等法律和政府性文件，將此作為軍地一體化的法律保障。

通過探究分析俄羅斯軍地一體化法律相關文獻及現狀，可大致將俄羅斯軍地一體化發展模式分為以下兩個階段：一是，俄羅斯以“軍轉民”為宏觀指導方向，確定了軍地一體化戰略地位，對軍工企業進行結構化深入的改革，確立了軍地一體化戰略地位，并從軍人待遇、國防訂貨、動員、民防等方面明確了軍地一體化的改革方向和實施原則，為軍地一體化的有效實施提供了基本法規的有力保障；二是，俄羅斯重點關注“以軍帶民”，主要以政府規范性文件為主，對軍工企業進行整改，逐步減少軍工產業數量，發展軍民兩用的技術，促使軍地一體化發展再度提升到新的高度。并且由于俄羅斯國防工業的不斷改革，為俄羅斯“以軍帶民”的發展模式提供了較為有力的支撐和保障。

四、日本軍地法制一體化建設發展

日本的軍地一體化建設相較于世界各國，具有較為特殊的現實背景，在第二次世界大戰結束后，日本作為戰敗國，軍事力量的發展受到各種國際條約的限制舉步維艱，其中對于軍工產業的產量影響較為突出，嚴重阻礙其發展。以此為背景，日本根據國際條約及國家現狀制定了新憲法，規定日本永遠不能采取軍事手段解決國際爭端，只能以防衛為目的發展軍事力量。因此日本并沒有像其他國家一樣專門提出“軍地一體化”這一概念，而是通過采取“以民掩軍”的發展模式，進而躲避國際社會控制與監督，以此另辟蹊徑發展軍工產業規避國際法的約束。

日本先后出臺《軍事技術中長期發展規劃》《武器制造法》《航空工業振興法》《飛機制造業事業法》等法律和政府指導文件促進軍民融合發展，并且大力發展民間軍事工業。因此出現了一大批既可以生產民用汽車、飛機，也可以生產軍用坦克、戰斗機的企業，并且運用法治手段推動軍民兩用技術協同發展。日本根據現狀，在重點領域，會通過專門法律來促進軍民技術融合，如在2009 年通過的《太空基本法》，允許將日本太空的各種設施用于防御。日本通過對民間科技優勢的靈活運用，達到帶動本國軍工產業發展的目的，使其能夠研制生產適應潛在戰爭需要的武器裝備。

五、對我國軍地法制一體化建設的啟示

通過對美國、歐盟、俄羅斯、日本這些發達國家軍地一體化法律體系的探究分析比對，不難發現各國軍地一體化法律體系既有相通之處，也有結合本國國情所制定的特殊之處。這些國家也都是在第二次世界大戰后將軍地一體化上升為國家戰略并納入法制軌道，均實現國防工業和經濟水平共同發展，分析比對這些軍事強國采取的方法，對我國軍地一體化法律體系的建設有以下幾點啟示：

一是建立科學完備適合國情的軍地一體化法律體系。無論是美國改革軍民兩用規范與標準，歐盟推動民用企業融入國防工業，日本發展民間軍事工業，俄羅斯軍用產業轉改，都依靠法律保障實施。軍事強國順利實施軍民融合發展戰略需從強化軍地一體化法律體系建設作為起始端，放眼世界范圍內，各國發現現狀，不難發現擁有健全的軍地一體化法律不能脫離實施者。各國均建立相關機構，對軍地一體化法律進行實行，并且通過協調機構，保障各領域軍地一體化發展。三是推動軍地一體化各政策轉化為法律。美國、歐盟等國家善于通過立法將本國政策上升為法律規范，使國家政策裹上法律的外衣，滿足了本國軍地一體化的現實需求。四是制定軍地一體化基本法。縱觀世界軍事強國，都是通過軍地一體化基本法，來規避軍地一體化立法碎片化這一缺陷，同時從國家法律層面對軍地一體化的法律概念和基本原則進行規定，為其他軍地一體化立法提供合理依據。