重特大突發(fā)事件下城市應急物流體系建設

張敏潔

（江蘇信息職業(yè)技術學院，江蘇 無錫 214000）

1 重特大突發(fā)事件下城市應急物流體系建設的重要意義

近年來我國重特大突發(fā)事件時有發(fā)生，如2021年河南暴雨災害、2020年的新冠肺炎疫情、2015年的天津港爆炸事故、2008年的汶川大地震等。類似事件不但難以預測，而且會造成聯動效應，對多地區(qū)、多部門產生較大影響，給人民群眾的生命財產安全造成巨大損失。

《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》將突發(fā)公共事件定義為：突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。突發(fā)公共事件分為：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）等四個等級，自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四種類型。

應急物流是為應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)公共事件而對物資需求進行緊急供應保障的一種物流活動。其發(fā)展與歷次重大突發(fā)公共事件緊密相關，經歷了起步（1999-2003年）、拓展（2004-2008 年）、爆發(fā)式推進（2009-2014年）、功能細分（2015-2019 年）等階段。但2020 年新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，依然暴露出應急物資供應短缺、響應不及時、統(tǒng)一調度機制不到位等問題，因此，我國應急物流目前正朝著新一輪的建設、整合、優(yōu)化方向發(fā)展。

2007年開始實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》將應急物資的監(jiān)管、生產、儲備、調撥和緊急配送等應急物流相關工作納入其中。2017年《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》將建立健全應急物流體系列為主要任務，并將建設包括應急物流資源的國家應急資源保障信息服務系統(tǒng)列為重點建設項目。2020年，習近平總書記強調“要健全統(tǒng)一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容”。

新時代中國特色應急管理體制以“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯動、平戰(zhàn)結合”為指導思想。由于重特大突發(fā)事件具有不可預見性、突發(fā)性、不確定性、非常規(guī)性等特征，重特大突發(fā)事件發(fā)生所在地的屬地政府具有距離近、地形情況熟悉、獲得一手信息速度快等天然優(yōu)勢，所以屬地政府的信息傳遞能力、快速反應能力、決策應對能力等將直接決定能否實施快速有效的災后救援、能否有效控制或緩解災情蔓延等。因此，各屬地政府在進行應急物流體系建設時，應在實現“以人為本”人道主義救援的前提下，遵循“統(tǒng)一領導、權責一致、高效權威”的原則，實現應急物流體系的快速響應性、救災范圍區(qū)域化及救災處置不依賴性等。

2 重特大突發(fā)事件下城市應急物流體系建設需求分析

新冠肺炎疫情的發(fā)生極大地考驗了我國的應急管理體系，疫情發(fā)生初期所暴露出來的應急物資供應短缺、響應不及時等問題，給我國包含應急物流在內的應急管理工作敲響了警鐘。與此同時，與我國取得的偉大抗疫成果不同，目前全世界范圍內其他國家、地區(qū)的疫情控制還很不理想，一定程度上也對我國的抗疫成果產生著沖擊。在我國疫情總體得到控制后，各地受境外疫情波及而時有發(fā)生的零星疫情仍對我國各地的應急管理體系發(fā)起著一次又一次的挑戰(zhàn)。因此，總結經驗教訓、分析建設需求，能為城市應急物流體系的構建提供依據。

2.1 重特大突發(fā)事件下應急物流體系經驗總結

近年來發(fā)生的公共衛(wèi)生事件（如新冠肺炎疫情）、自然災害（如2021年河南、山西、陜西等地洪澇災害）等重特大突發(fā)公共事件的應急物資保障過程中，應急物資的需求匯總、籌措、調度、運輸、收發(fā)等環(huán)節(jié)均暴露了一些共性問題，下面對這些問題進行總結。

2.1.1 應急物資需求匯總。當突發(fā)事件發(fā)生后，應急物資保障工作遇到的第一個問題就是應急物資需求匯總。新冠肺炎疫情和2021年多地洪澇災害發(fā)生初期，應急物資需求信息并未得到有效收集和統(tǒng)一歸口，有的部門、單位或個人向上級部門反饋需求信息，有的自行聯系物資生產或存儲單位，有的通過各級媒體向社會發(fā)布需求信息。這樣多渠道、多層級、多對象的反饋方式，在一定程度上造成了應急物資需求信息反饋的失真，部分需求信息被放大，部分需求信息被遺漏，還有部分需求信息在傳遞過程中發(fā)生錯誤，而需求信息的失真會使下一個環(huán)節(jié)的應急物資供應發(fā)生偏差、重復或錯漏。類似的情況直到相關應急管理部門進行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一匯集應急物資需求信息、統(tǒng)一相關需求信息的發(fā)布渠道并公布特種應急物資（如醫(yī)用物資）的需求標準后，才得到有效改善。

2.1.2 應急物資籌措。疫情、災情等重特大突發(fā)事件發(fā)生后，應急物資籌措在應急物資保障工作中顯得尤為重要。應急物資籌措通常是突發(fā)事件屬地內部主動調集、向上級和外部請求援助兩種渠道同時進行的。屬地內部應急物資調集主要來源于屬地應急物資儲備庫的物資調撥和屬地市場的應急采購。由于新冠肺炎疫情傳播速度特別快、影響范圍特別廣等原因，屬地應急物資儲備庫及屬地即期物資采購無法滿足相關物資需求。而此時，突發(fā)事件屬地向上級和外部請求應急物資援助需要經過一定的流程和時間，加上我國尚未建立成熟、高效的應急物資采購體制，使得新冠肺炎疫情發(fā)生初期即出現了應急物資特別是應急醫(yī)用物資的嚴重短缺現象，給應急物資保障工作帶來了巨大的困難。

2.1.3 應急物資調度。在匯集、確認應急物資相關需求后，應急物資保障工作的下一個環(huán)節(jié)便是應急物資的調度。當突發(fā)事件屬地向上級和外部請求應急物資援助后，來源于異地各應急物資儲備庫、應急物資供應商、社會各界及公益組織捐助的應急物資紛至沓來，往往會像新冠肺炎疫情初期一樣，緊缺和非緊缺物資混雜而來，未有效設置應急物資的相關優(yōu)先級，大量應急物資因擁堵或滯留在突發(fā)事件屬地外圍而無法及時送達，從而延誤甚至阻礙了應急物資的相關保障工作。

2.1.4 應急物資運輸。應急物資運輸與常態(tài)物流運輸有很大的區(qū)別。一方面，地震有可能導致日常運輸道路受損或毀壞，洪澇災害可能導致運輸道路淹沒，山體滑坡、泥石流等災害可能導致運輸道路臨時性中斷。同時，為防止各類傳染病疫情的快速蔓延而采取的“封城”策略也會改變日常運輸條件。因此，應急物資運輸往往需要交通管理部門、工程搶險搶修部門、部隊搶險救援隊伍等先行確保交通運輸條件，應急管理部門及時協(xié)調、調撥適合的運輸工具，再選擇適合的運輸方式或制定有效的多式聯運方案，以保證應急物資的運輸。另一方面，由于突發(fā)事件初期，大量搶險救援隊伍、人員、大型救災搶險器械等紛紛涌向事發(fā)地，同時也會有大量受災群眾或物資需要向外轉移，運輸條件會變得異常復雜，也會影響應急物資保障工作的順利實施。

2.1.5 應急物資收發(fā)。應急物資收發(fā)環(huán)節(jié)看似簡單，實則具有很強的專業(yè)性。應急物資到達事發(fā)地后，一般需要在應急物資中轉點進行交接登記、分類入庫，再按相關需求指令進行分發(fā)配送，其中包含了物流倉儲管理中的點檢、分類、驗收、核驗、信息登記、堆碼或上架、定期盤點、接受出庫需求指令、下架、分揀、打包、裝箱、裝車、配送等一系列入庫、在庫、出庫等標準物流作業(yè)流程，只有專業(yè)的物流倉儲管理單位或團隊使用專業(yè)的物流倉儲管理信息系統(tǒng)和各類倉儲管理設施設備，才能高效有序、保質保量地完成應急物資的接收與分發(fā)配送工作。新冠肺炎疫情發(fā)生初期應急物資收發(fā)管理混亂的局面很好地印證了這一點。

2.2 重特大突發(fā)事件下城市應急物流體系建設需求分析

2.2.1 管理機制建設。構建城市應急物流體系，管理機制的設計是重中之重。雖然重特大突發(fā)事件具有不可預測性、不確定性、非常規(guī)性等特征，但是設計周全的管理機制可以在很大程度上確保事發(fā)后物資保障工作及時、高效、有序地開展，達到控制災害范圍、降低災害損失的目的。城市應急物流體系的管理機制的設計應該包含以下幾個方面：

（1）指揮機構。根據新時代的中國特色應急管理體制“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹钡戎笇枷耄靥卮笸话l(fā)事件發(fā)生后，屬地政府部門應迅速設立應急物流指揮機構，全局統(tǒng)籌應急物資保障工作。

（2）響應與協(xié)作機制。由于應急物資保障工作中各環(huán)節(jié)需要多部門、多單位協(xié)同進行，且很多環(huán)節(jié)具有較強的專業(yè)性，因此，不同級別、不同系統(tǒng)的多參與方需要行之有效的協(xié)同工作機制，避免應急物資保障工作的延誤。

（3）信息傳遞與發(fā)布機制。如前所述，應急物資需求、儲備、采購等以及事發(fā)地的交通運輸條件等重要信息的匯集和發(fā)布，需要規(guī)范流程、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一渠道。這些是應急物資保障工作順利進行的前提條件。

2.2.2 基礎設施建設。應急物流信息系統(tǒng)能夠快速實現相關重要信息的傳遞、更新與發(fā)布，顯著提高相關信息傳遞的準確性，避免因信息重復、信息錯漏而造成不必要的損失。因此，能夠快速對接各參與方的應急物流信息系統(tǒng)，是應急物流體系基礎設施建設中必不可少的環(huán)節(jié)。

應急物資儲備庫是應急物流體系建設中不可或缺的基礎設施，應充分考慮應急物資儲備庫的選址、庫區(qū)類型、存儲容量和存儲面積，為充足的應急物資儲備提供基礎設備保障。

2.2.3 儲備調撥機制。完善的儲備調撥機制是體現屬地政府執(zhí)政能力、實現屬地政府“高效響應、積極自救”的關鍵。在“平戰(zhàn)結合”思想的指導下，應急物資儲備庫平時即應依據《應急保障重點物資分類目錄》完善庫內相關物資的儲備品種、儲備數量、儲備規(guī)格，并根據《應急物流公共標識代碼編碼規(guī)則》對庫內應急物資進行統(tǒng)一編碼并標識，以提高突發(fā)事件下不同部門協(xié)作時的工作效率。

應急物資的儲備調撥機制還應包括應急物資的屬地市場的采購機制，以“政府主導、企業(yè)參與”的政企協(xié)作模式事先制定相關物資的應急采購預案，以此打通政府儲備與企業(yè)儲備、實物儲備與虛擬儲備、統(tǒng)一儲備與分散儲備，形成政企雙主體共同儲備的應急物資儲備調撥機制，進一步提升重特大突發(fā)事件下屬地的自救能力和自救效率。

2.2.4 調度運輸機制。應急物流體系建設中的調度運輸機制，應該能夠迅速根據應急物資的緊缺程度形成相應物資的調度運輸優(yōu)先等級。對于調運優(yōu)先級較高的物資，應直接開辟運輸綠色專用通道。對于調運優(yōu)先級一般的物資，可由應急物資中轉中心統(tǒng)一調度，采用分級分區(qū)分時的運輸方式，避免擠占急需、緊缺物資的運力資源。

2.2.5 物資收發(fā)機制。應急物流體系建設中的物資收發(fā)機制，一方面應包括預先設計的各級各區(qū)應急物資中轉中心備選場所和征用補償機制，以便在重特大突發(fā)事件下及時投入使用或征用。另一方面應包括能夠提供專業(yè)物流倉儲管理服務的備選企業(yè)名錄和通過事先協(xié)商形成的政企應急合作協(xié)定，以便在重特大突發(fā)事件下快速對應急物資的收發(fā)環(huán)節(jié)進行專業(yè)化的管理。還應考慮收發(fā)環(huán)節(jié)中其他需要具有專業(yè)機構（如醫(yī)療、搶險救援部門等）參與的協(xié)作機制。

3 重特大突發(fā)事件下城市應急物流體系建設思路

3.1 管理機制

（1）指揮機構、響應與協(xié)同機制方面。屬地政府應建立健全以應急管理部門牽頭，糧食與物資儲備部門、民政部門、衛(wèi)健委、駐地部隊等部門共同參與的指揮協(xié)調機構。建立以其他相關部門或組織，如街道社區(qū)、物流企業(yè)、應急物資供應商、紅十字會、志愿者團隊、慈善機構等公益組織組成的應急物流分級響應與協(xié)作體系。

（2）信息傳遞與發(fā)布機制方面。屬地政府應制定統(tǒng)一的信息傳遞機制，規(guī)范應急物資需求、儲備、采購以及事發(fā)地的交通運輸條件等重要信息的反饋流程、反饋方式和反饋口徑。制定應急物資需求信息的優(yōu)先級分級標準，以便對所匯集的物資需求信息進行優(yōu)先級判定。確定各類信息特別是物資需求信息的統(tǒng)一發(fā)布渠道。

3.2 基礎設施建設

應急物流信息系統(tǒng)與日常物流信息系統(tǒng)差別較大，并不能應用于常態(tài)物流中，因此，城市應急物流信息系統(tǒng)的設計，應充分考慮其開放性與兼容性，以便在使用時能夠快速對接或兼容其他應急管理中使用的相關信息系統(tǒng)，避免因傳輸標準不同或其他原因造成的數據轉換、數據傳輸失敗等問題，提高信息傳遞的質量和效率。

城市應急物資儲備庫的建設，除保證應急物資儲備充足外，還應配備健全的倉儲管理團隊，充分考慮應急物資的保質期限，定期進行輪換和補充；裝備齊全的物流中轉及其他相關配套設施設備，以確保突發(fā)事件下應急物資保障隊伍的及時出動。

3.3 儲備調撥機制

城市應急物資儲備庫應能隨時提供在庫的物資儲備信息，以備有需要時能迅速查詢。市級應急物資儲備庫還應根據在庫物資不同的應用場景，進一步細化各類物資的適用范圍，并編制應急物資的使用預案。

屬地政府應制定優(yōu)質應急物資供應商名錄，制定并完善應急物資的屬地市場的采購機制。新冠肺炎疫情期間，全國各地均涌現出很多社會責任感強烈的應急物資供應企業(yè)。屬地政府應鼓勵這些富有社會責任感的企業(yè)積極參與到“政府主導、企業(yè)參與”的應急物資政企協(xié)作采購模式中去。

3.4 調度運輸機制

屬地政府應制定具有優(yōu)先級的應急物資調度運輸機制，對緊缺、急需程度不同的物資采用不同的調度運輸策略，制定能體現優(yōu)先級的《城市應急調運物資公共標識統(tǒng)一編碼規(guī)則》。應急物資調度執(zhí)行機構應聯合信息發(fā)布機構，在發(fā)布應急物資需求信息時強調物資需求的優(yōu)先級。應急物資調度執(zhí)行機構應能及時對接已知的應急物資發(fā)運方，通過城市應急物流信息系統(tǒng)生成應急調運物資統(tǒng)一編碼標識，并標貼于物資外包裝顯眼位置，以方便物資到運時迅速核驗與分流。新冠肺炎疫情和2021年多地洪澇災害發(fā)生后，社會各界和人民群眾表現出極高的捐贈熱情，捐贈的物資不計其數，充分體現了“一方有難、八方支援”的偉大民族精神。但由于捐贈物資多具有包裝標識不規(guī)范、品質不明確、多品種、小批量等特點，也給應急物資保障帶來了不小的壓力。因此，對于這部分物資，由于無法在發(fā)運前預先接入城市應急物流信息系統(tǒng)，則應通過運輸預檢點的設立，預先確定物資類別和優(yōu)先級，錄入應急物流信息系統(tǒng)，生成并標貼應急調運物資統(tǒng)一編碼標識，隨后按其優(yōu)先級進行分流，接受應急物資中轉中心的統(tǒng)一調度，以減輕該類物資給后期物資收發(fā)環(huán)節(jié)帶來的壓力，同時避免在交通條件差、運力緊張的情況下非急需物資對運力資源的擠占。

對于調運優(yōu)先級較高的物資，應簡化海關、機場、鐵路、公路及其他各類查驗點的檢查流程。交通管理部門應做好道路運輸條件無法保障的情況下，使用直升機、無人機、沖鋒舟等特種交通工具進行急需物資調運的應急預案。對于定向捐贈的應急物資，也可簡化中轉環(huán)節(jié)，在運力資源許可的情況下直接進行配送。

3.5 物資收發(fā)機制

屬地政府應建立覆蓋各級各區(qū)的應急物資中轉中心場所備選庫，以便在重特大突發(fā)事件下隨時啟用或征用。屬地政府應鼓勵有能力提供專業(yè)物流倉儲管理服務的企業(yè)，以事先協(xié)商簽訂政企應急合作協(xié)定的形式加入應急物流服務企業(yè)備選庫，以便在應急物資中轉中心啟用時即能引入專業(yè)物流倉儲管理服務團隊。

屬地政府應建立基于應急物資需求優(yōu)先級的物資收發(fā)機制，在應急物資中轉中心設立緊急物資處理專區(qū)，確保緊急物資到達后擁有最高的處理響應級別、經過最少的環(huán)節(jié)、最短的流程、以最快的速度送達需求方。由于應急物資的特殊性，不少特種物資有較為嚴格的專業(yè)驗收標準（如醫(yī)用物資、搶險搶修裝備等），因此，城市應急物資收發(fā)機制中還應按照突發(fā)事件的類別，設計包括其他專業(yè)機構（如市場監(jiān)督部門、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、搶險搶修部門、救援部隊等）在內的應急物資收發(fā)流程和協(xié)作機制，盡最大可能降低差錯，提升應急物資中轉效率。