我國公共衛(wèi)生政策文本的量化分析

劉 鑫，徐艷晴

海南大學(xué)公共管理學(xué)院，海南 ?？?570228

一、研究背景

公共衛(wèi)生與人民的生命健康安全息息相關(guān)，對社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展有重要作用。習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會上強(qiáng)調(diào)，“沒有全民健康就沒有全民小康”［1］，在全面建成小康社會的今天，公共衛(wèi)生的重要意義不言而喻，也對公共衛(wèi)生的研究提出新要求。在中國知網(wǎng)上以“公共衛(wèi)生”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，經(jīng)篩選后可檢索到相關(guān)結(jié)果一千余條，學(xué)者們就公共衛(wèi)生的基本概念、國際經(jīng)驗、我國公共衛(wèi)生均等化情況及其解決對策、公共衛(wèi)生政策等進(jìn)行深入研究。

相關(guān)研究集中在這幾個方面：①公共衛(wèi)生基本概念的研究，Winslow［2］認(rèn)為“公共衛(wèi)生是通過有組織的社區(qū)努力來預(yù)防疾病、延長壽命和促進(jìn)健康的科學(xué)”；曾光等［3］將公共衛(wèi)生定義為以保障和促進(jìn)公眾健康為宗旨的公共事業(yè)。②公共衛(wèi)生的國際經(jīng)驗介紹，包括對美國［4］、英國［5］等國家公共衛(wèi)生發(fā)展情況的研究，為我國公共衛(wèi)生發(fā)展提供借鑒和參考。③國內(nèi)公共衛(wèi)生均等化研究，包括對北京［6］、重慶［7］、黑龍江［8］以及西藏［9］等地公共衛(wèi)生服務(wù)均等化研究，認(rèn)為我國已實(shí)現(xiàn)健康均等化［10］，但存在著職責(zé)不清、規(guī)范缺乏等問題［11］，指出我國公共衛(wèi)生非均等化的原因有公共衛(wèi)生支出總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、缺乏服務(wù)內(nèi)容定位和公民參與性較低等［12-13］；據(jù)此提出完善以政府為主導(dǎo)的公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、建立信息化管理系統(tǒng)以及加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)和法律建設(shè)等對策［14-16］。④突發(fā)公共衛(wèi)生事件的研究，當(dāng)前主要從構(gòu)建應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系的評價指標(biāo)體系出發(fā)，對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系和能力進(jìn)行評估，根據(jù)存在的問題提出在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)采取關(guān)鍵措施、依托組織動員能力、創(chuàng)新應(yīng)急指揮和救治系統(tǒng)、完善防范化解公共衛(wèi)生重大風(fēng)險的工作機(jī)制等對策［17-21］。此外，還有學(xué)者對公共衛(wèi)生政策文本進(jìn)行研究以了解公共衛(wèi)生政策要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)及價值。曹志立等［22］采用國外學(xué)界對公共政策變遷的敘事分析框架，系統(tǒng)闡述我國公共衛(wèi)生政策的演進(jìn)階段并總結(jié)出公共衛(wèi)生政策發(fā)展的基本經(jīng)驗；劉國佳等［23］通過建立政策主體、政策工具和政策效力在內(nèi)的三維分析框架，探究我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對政策的主體合作網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容等；劉霞等［24］基于政策工具理論，運(yùn)用內(nèi)容分析法從政策工具和應(yīng)急管理兩個維度對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的政策文本進(jìn)行量化分析；杜昕怡等［25］通過構(gòu)建政策工具、政策客體和應(yīng)急管理生命周期在內(nèi)的三維分析框架對國家層面頒布有關(guān)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策的側(cè)重點(diǎn)和變化趨勢進(jìn)行研究；馬續(xù)補(bǔ)等［26］通過構(gòu)建政策目標(biāo)—政策工具的分析框架對國家層面應(yīng)對新冠肺炎疫情的政策文本進(jìn)行量化分析，探究突發(fā)公共衛(wèi)生事件下我國政府疫情應(yīng)對的政策部署特征。

通過文獻(xiàn)回顧可知，當(dāng)前大部分學(xué)者對公共衛(wèi)生政策文本的研究，聚焦于對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系相關(guān)政策文本的研究，對國家層面覆蓋公共衛(wèi)生全領(lǐng)域政策文本的研究相對不足，故本文突破既有的僅關(guān)注突發(fā)公共衛(wèi)生事件的視角，對公共衛(wèi)生政策文本進(jìn)行全景式研究。就研究視角而言，大部分學(xué)者都基于政策工具維度，本文認(rèn)為這一視角值得繼續(xù)深入研究；政策規(guī)范反映出政府對相關(guān)行為的態(tài)度，體現(xiàn)出政府管理思想和方式的轉(zhuǎn)變；政策目標(biāo)是政策力圖實(shí)現(xiàn)的效果和價值；當(dāng)前對這兩個視角的關(guān)注相對較少，故本文將其與政策工具視角結(jié)合分析。當(dāng)前的政策文本研究大多只進(jìn)行相關(guān)維度的獨(dú)立分析，不同維度間進(jìn)行交叉分析相對較少，故本文突破現(xiàn)有研究，在對政策工具、政策規(guī)范和政策目標(biāo)三個維度獨(dú)立分析的基礎(chǔ)上，再對三個維度兩兩之間進(jìn)行交叉分析，進(jìn)而對我國公共衛(wèi)生政策文本進(jìn)行合理描述與闡釋，以期對我國未來公共衛(wèi)生政策文本的發(fā)展提供啟示。

二、分析框架與研究方法

（一）分析框架

分析框架是研究的重要基礎(chǔ)，構(gòu)建合理有效的分析框架能推動研究的深入進(jìn)行。政策工具是政府推動和實(shí)施政策的第一手段［27］；政策規(guī)范體現(xiàn)出政府對相關(guān)行為的態(tài)度，對其進(jìn)行研究能夠反映出政策制定者管理思想和方式的變化；政策目標(biāo)能夠反映出政策所要實(shí)現(xiàn)的效果?；诖?，本文從政策工具、政策規(guī)范和政策目標(biāo)三個維度出發(fā)建立三維分析框架，如圖1所示。

圖1 分析框架示意圖

1.政策工具維度

對于政策工具的分類，豪利特和拉米什依據(jù)政策工具是否具有強(qiáng)制性將其分為強(qiáng)制型工具、自愿型工具和混合型工具［28］；羅斯威爾和賽格費(fèi)爾德依據(jù)政策工具產(chǎn)生的不同影響將其分為供給型、需求型和環(huán)境型三類；陳振明依據(jù)政策工具的作用方式分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三類［29］。公共衛(wèi)生必然存在供給方和需求方，且需在一定的環(huán)境中才能實(shí)現(xiàn)，羅斯威爾等的分類方法“凸顯新公共治理背景下政府角色的轉(zhuǎn)變”［30］，故本文采用第二種分類方法，將我國公共衛(wèi)生政策文本使用的政策工具分為供給型工具、需求型工具和環(huán)境型工具。供給型工具即政府從供給的角度出臺相關(guān)政策和措施，為公民提供公共衛(wèi)生服務(wù)，包括經(jīng)費(fèi)投入、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和人才培養(yǎng)等形式；需求型工具即政府基于公民需求的角度出臺相關(guān)政策文本，為公民提供公共衛(wèi)生服務(wù)，主要形式為服務(wù)外包和政府購買；環(huán)境型工具即政府為更好地管理公共衛(wèi)生領(lǐng)域，從政策環(huán)境的角度出發(fā)，用以營造良好制度體系環(huán)境的政策工具，包括目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管理和體系建設(shè)三種形式。

2.政策規(guī)范維度

政策規(guī)范是政策對于某一行為所持的態(tài)度，可分為倡導(dǎo)性規(guī)范和禁止性規(guī)范。倡導(dǎo)性規(guī)范是“提倡或鼓勵某種行為模式的法律規(guī)范”［31］，主要特點(diǎn)有：首先是從正面進(jìn)行指導(dǎo)和引導(dǎo)，其次從時間角度來看，其先期出臺，具有前瞻性。禁止性規(guī)范是“命令當(dāng)事人不得為一定行為之法律規(guī)定”［32］，其主要特點(diǎn)為：一是出發(fā)點(diǎn)為負(fù)面；二是在時間上，禁止性規(guī)范可能先期出臺，也可能在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)意外偏差后出臺。依據(jù)政策文本中是否直接出現(xiàn)“鼓勵、支持”或“嚴(yán)禁、禁止”等包含政府對行為主體強(qiáng)烈期待或反對的詞語，將倡導(dǎo)性規(guī)范和禁止性規(guī)范進(jìn)一步分為直接倡導(dǎo)性規(guī)范、間接倡導(dǎo)性規(guī)范和直接禁止性規(guī)范、間接禁止性規(guī)范。直接倡導(dǎo)性規(guī)范即政策文本中直接出現(xiàn)“提倡、鼓勵、支持”等感情色彩較為濃厚的詞語，包含政府對行為主體的強(qiáng)烈期待；間接倡導(dǎo)性規(guī)范即政策文本中未直接出現(xiàn)“提倡、鼓勵、支持”等詞語，是通過對行為主體的行為給予一定的物質(zhì)或精神獎勵，以激發(fā)行為主體的動力；直接禁止性規(guī)范即政策文本中直接出現(xiàn)“禁止、嚴(yán)禁”等感情色彩較為濃厚的詞語，包含政府對行為主體相關(guān)行為的強(qiáng)烈反對；間接禁止性規(guī)范即政策文本中未直接出現(xiàn)“禁止、嚴(yán)禁”等詞語，是通過對行為主體的行為進(jìn)行懲罰以減少或杜絕相關(guān)行為。

3.政策目標(biāo)維度

政府通過公共衛(wèi)生政策行使公共衛(wèi)生職能，公共衛(wèi)生職能反映公共衛(wèi)生政策所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)。當(dāng)前學(xué)界對公共衛(wèi)生職能的分類主要有兩種：一是呂筠和李立明［33］提出的人群健康狀況監(jiān)測、疾病預(yù)防控制、健康政策規(guī)劃、公共衛(wèi)生執(zhí)法與監(jiān)督以及健康教育與促進(jìn)等；二是劉洋等［34］提出的疾病控制、健康保護(hù)和健康促進(jìn)等。通過梳理可知，以上職能中健康政策與規(guī)劃、健康保護(hù)、健康教育和健康促進(jìn)等側(cè)重于公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)，人群健康狀況監(jiān)測、公共衛(wèi)生執(zhí)法與監(jiān)督、疾病預(yù)防控制等側(cè)重于公共衛(wèi)生安全類目標(biāo)。結(jié)合以上分類，通過對政策文本的梳理，本文將政策目標(biāo)維度分為公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全類目標(biāo)。公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)即指為更好地滿足人民對公共衛(wèi)生服務(wù)的需求，推動公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展而擬定的目標(biāo)，包括推動公共衛(wèi)生服務(wù)均等化、完善婦幼保健體系和發(fā)展健康促進(jìn)事業(yè)等；公共衛(wèi)生安全類目標(biāo)則是為解決公共衛(wèi)生安全問題，維護(hù)公共衛(wèi)生安全秩序所擬定的目標(biāo)，包括疾病預(yù)防控制和突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)等。

（二）研究方法

本文采用內(nèi)容分析法對收集到的政策文本進(jìn)行分析。通過內(nèi)容分析法，從政策工具維度分析我國制定公共衛(wèi)生政策所使用的政策工具情況，從政策規(guī)范維度分析我國公共衛(wèi)生政策文本的政策規(guī)范取向，從政策目標(biāo)維度分析我國公共衛(wèi)生政策所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并將這三個維度兩兩進(jìn)行交叉分析，從而實(shí)現(xiàn)對我國公共衛(wèi)生政策文本的量化分析，并依據(jù)分析結(jié)論得到政策建議。

1.數(shù)據(jù)來源

本文以北大法寶作為數(shù)據(jù)來源。首先，在北大法寶數(shù)據(jù)庫中以“公共衛(wèi)生”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，勾選中央法規(guī)，時間截至2021年10月1日。其次，結(jié)合中國政府網(wǎng)相關(guān)政策文件庫以確保政策文本的全面性。經(jīng)過檢索后發(fā)現(xiàn)涉及公共衛(wèi)生的政策文本數(shù)量較多。最后，為保證所選取的政策文本具有代表性和價值，在政策文本的選擇上遵循兩大原則：其一，選取的政策文件是中央政府層面發(fā)布的文件；其二，有關(guān)公共衛(wèi)生的內(nèi)容有一定篇幅的描述而非僅有文字上的簡單涉及。最終整理后得到235 份有效樣本，為確保所得樣本的準(zhǔn)確性，本文對篩選后的政策文本進(jìn)行停用詞的過濾處理，之后再對樣本進(jìn)行量化分析。

2.數(shù)據(jù)分析

在政策工具維度，本文使用NVivo 11分析軟件，對政策文本的內(nèi)容進(jìn)行編碼，先通過閱讀收集到的政策文本，在NVivo 11 中對簡短語句進(jìn)行概括提取，得到如“加大公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入”“財政資金進(jìn)一步向公共衛(wèi)生傾斜”“大力培育公共衛(wèi)生人才”以及“加快公共衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)”等作為三級節(jié)點(diǎn)，即參考點(diǎn)；再將參考點(diǎn)中語義相近的項目進(jìn)行合并，如將“加大公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入”“財政資金進(jìn)一步向公共衛(wèi)生傾斜”合并為“經(jīng)費(fèi)投入”，將“大力培育公共衛(wèi)生人才”“加快公共衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)”合并為“人才培養(yǎng)”，可得到二級節(jié)點(diǎn)，即關(guān)鍵詞；最后將同為一個范疇的關(guān)鍵詞進(jìn)行整合，得到一級節(jié)點(diǎn)即政策工具，如將“經(jīng)費(fèi)投入”“人才培養(yǎng)”等進(jìn)行整合，得到供給型政策工具。在政策規(guī)范維度，本文使用內(nèi)容分析法，并基于發(fā)文年份不同所呈現(xiàn)出的不同趨勢進(jìn)行分析。在政策目標(biāo)維度，本文通過內(nèi)容分析法對政策文本進(jìn)行進(jìn)一步處理和分析。對三個維度獨(dú)立分析后，再利用內(nèi)容分析法對三個維度兩兩進(jìn)行交叉分析，得出我國公共衛(wèi)生政策文本量化分析的研究結(jié)論。

三、研究結(jié)果

（一）政策工具維度分析

使用NVivo 11對收集的235份公共衛(wèi)生政策文本進(jìn)行編碼，可得表1，依據(jù)表1對政策文本進(jìn)行統(tǒng)計分析，得到表2。由表1、2 可知，政府在制定公共衛(wèi)生政策文本時，對三種政策工具的使用極不均衡，存在一定的結(jié)構(gòu)性失調(diào)。

表1 政策工具內(nèi)容分析編碼

表2 政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計表

在全部政策文本中，使用供給型工具制定的政策文本占比高達(dá)72.3%，即政府對供給型工具的使用較為頻繁。其中政府更偏向經(jīng)費(fèi)投入這一形式，占比達(dá)35.3%；對于人才培養(yǎng)的關(guān)注較少，僅占比12.4%；在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩項上，占比分別為28.2%和24.1%。據(jù)此可知，在使用供給型工具的政策文本中，政府更傾向通過投入經(jīng)費(fèi)和財政預(yù)算的形式推動我國公共衛(wèi)生發(fā)展，在此基礎(chǔ)上如能引進(jìn)其他力量參與，有助于實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)供給的多樣化，以滿足多層次的公共衛(wèi)生需求；在公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)方面，政府出臺的政策較少，反映出在公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)和公共衛(wèi)生人才體系的建設(shè)上，還存在著一定的不足。

在所有政策文本中，使用需求型工具的政策文本僅占比6.8%，說明政府在制定公共衛(wèi)生政策上，對需求型工具的使用是相對缺位的。在需求型工具中，主要的形式為服務(wù)外包和政府購買，分別占比43.8%和56.2%，反映出政府在需求型工具中傾向使用政府購買的形式推動公共衛(wèi)生發(fā)展。其中，政府在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革上更傾向通過政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)和探索公共衛(wèi)生服務(wù)項目新形式來推動公共衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展，如在包括《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009—2011年）的通知》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)藥衛(wèi)生體制五項重點(diǎn)改革2009年工作安排的通知》等政策文本中，均提及探索實(shí)行政府購買服務(wù)等方式對社會力量舉辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供的公共衛(wèi)生服務(wù)予以補(bǔ)償；對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的服務(wù)外包，主要是探索將可由社會承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)通過服務(wù)外包的形式來實(shí)現(xiàn)，因其占比較低，且近年來相關(guān)政策文本較少，可知政府對這一形式所持的謹(jǐn)慎態(tài)度。涉及政府購買的政策文本基本是為推動醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革而出臺的，反映出需求型工具尤其是政府購買這一形式對醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意義。

由表2可知，使用環(huán)境型工具的政策文本僅占比20.9%，遠(yuǎn)低于供給型工具，故環(huán)境型工具處于相對弱勢的地位。在環(huán)境型工具中，三個形式的政策文本占比分別為30.6%、36.7%和32.7%。在法規(guī)管制方面，相關(guān)政策文本強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法治管理和執(zhí)法監(jiān)督，確保公共衛(wèi)生法治化順利進(jìn)行；在體系建設(shè)方面，相關(guān)政策文本強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)，以完善我國當(dāng)前尚未完全形成的公共衛(wèi)生體系；目標(biāo)規(guī)劃這一形式的政策文本數(shù)量最少，反映出政府對以推動公共衛(wèi)生事業(yè)規(guī)劃為代表的目標(biāo)規(guī)劃的關(guān)注相對不足，應(yīng)對其加以重視，加強(qiáng)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃，為公共衛(wèi)生的發(fā)展制定合理有效的目標(biāo)層次。

（二）政策規(guī)范維度分析

基于政策規(guī)范維度，對我國公共衛(wèi)生政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計，可知出現(xiàn)頻數(shù)較高詞語有“獎勵”“鼓勵”“倡導(dǎo)”“懲罰”“懲處”“嚴(yán)禁”等，基于詞頻統(tǒng)計對政策進(jìn)行整理分析，得到表3。

表3 政策規(guī)范維度頻數(shù)統(tǒng)計表

從總體數(shù)量上看，在全部政策文本中，倡導(dǎo)性規(guī)范最多，占比達(dá)88.5%；禁止性規(guī)范僅占比11.5%。在倡導(dǎo)性規(guī)范中，直接倡導(dǎo)性規(guī)范僅占比24.5%，間接倡導(dǎo)性規(guī)范占比達(dá)75.5%；在禁止性規(guī)范中，直接禁止性規(guī)范也相對較少，僅占比18.5%，間接禁止性規(guī)范占比達(dá)81.5%。這反映出無論是在倡導(dǎo)性規(guī)范還是禁止性規(guī)范中，政府都更愿意通過間接類型的規(guī)范來對公共衛(wèi)生領(lǐng)域行為主體的相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。

從時間上對我國公共衛(wèi)生政策文本的倡導(dǎo)性規(guī)范和禁止性規(guī)范進(jìn)行逐年統(tǒng)計，結(jié)果見圖2。在演進(jìn)趨勢上，倡導(dǎo)性規(guī)范的數(shù)量隨時間的推移呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢；禁止性規(guī)范的數(shù)量隨時間的推移呈現(xiàn)出逐年波動減少的趨勢。其原因與政策類型有關(guān)：公共政策有分配型政策、管制型政策等類型，公共衛(wèi)生是公共服務(wù)的一部分，而公共服務(wù)不是管制型政策，故隨著時間的推移，禁止性規(guī)范逐漸減少。從2003年到2021年，無論是在絕對數(shù)量還是禁止性規(guī)范與倡導(dǎo)性規(guī)范比例的相對數(shù)量上，倡導(dǎo)性規(guī)范始終多于禁止性規(guī)范，即我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域始終處于一種強(qiáng)倡導(dǎo)弱禁止的情況。2008年后，倡導(dǎo)性規(guī)范的數(shù)量開始大幅度超過禁止性規(guī)范，倡導(dǎo)性規(guī)范逐漸占據(jù)絕對主導(dǎo)地位；2019年后，禁止性規(guī)范的數(shù)量呈現(xiàn)出連續(xù)幾年均為0的情況。這反映出，我國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的管理上始終保持強(qiáng)倡導(dǎo)弱禁止的態(tài)勢，并形成倡導(dǎo)性規(guī)范占主導(dǎo)的事實(shí)。使用倡導(dǎo)性規(guī)范對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的各種行為和現(xiàn)象進(jìn)行管理，對公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)管理的精細(xì)化和推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化都有重要意義。

圖2 政策規(guī)范取向演進(jìn)趨勢圖

（三）政策目標(biāo)維度分析

基于政策目標(biāo)維度，對我國公共衛(wèi)生政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計，可知出現(xiàn)頻數(shù)較高的詞語有“公共衛(wèi)生服務(wù)”“均等化”“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”“健康促進(jìn)”“疾病預(yù)防控制”等。基于詞頻統(tǒng)計對政策進(jìn)行整理分析，得到表4。通過對樣本的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，我國公共衛(wèi)生政策目標(biāo)呈現(xiàn)出相對均衡的特征。由表4可知，我國公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全類目標(biāo)各占比55.7%和44.3%，是相對接近的，但更偏重公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)。在公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)的三個子目標(biāo)中，以公共衛(wèi)生服務(wù)均等化為目標(biāo)的政策文本最多，占比達(dá)57.2%，表明我國在公共衛(wèi)生服務(wù)方面主要關(guān)注公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，這也是全面建成小康社會的重要要求。以婦幼保健和健康促進(jìn)為目標(biāo)的政策文本數(shù)量相對較少，這兩個子目標(biāo)一是要完善婦幼保健體系，二是要發(fā)展包括健康教育、衛(wèi)生宣傳和疫苗供應(yīng)等在內(nèi)的健康促進(jìn)事業(yè)，兩個目標(biāo)與公共衛(wèi)生服務(wù)均等化是同等重要的，應(yīng)予以重視。

表4 政策目標(biāo)維度頻數(shù)統(tǒng)計表

在公共衛(wèi)生安全類目標(biāo)的兩個子目標(biāo)中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)的政策文本占比達(dá)62.5%，疾病預(yù)防控制目標(biāo)僅占比37.5%。突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅可由疾病引起，也可能因為食物、藥品等誘發(fā)，故其涵蓋范圍相對較廣，以其為目標(biāo)的政策文本自然多于以疾病預(yù)防控制為目標(biāo)的政策文本。在以突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)為目標(biāo)的政策文本中，由疾病引起的突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)的政策文本的出現(xiàn)時間與以疾病預(yù)防控制為目標(biāo)的政策文本的出現(xiàn)時間相近，且政策文本數(shù)量也相對接近，故在涉及疾病方面，二者具有一定程度的一致性。

（四）政策工具—政策規(guī)范交叉分析

為能夠更加全面有效地對政策文本進(jìn)行解讀，本文將政策工具維度和政策規(guī)范維度進(jìn)行統(tǒng)計處理，交叉分析，結(jié)果見表5。無論是使用何種政策工具制定的政策文本，倡導(dǎo)性規(guī)范都占據(jù)主要地位。在供給型工具中，倡導(dǎo)性規(guī)范所占比例是三種政策工具中最高的，達(dá)94.1%，遠(yuǎn)高于另外兩種政策工具中倡導(dǎo)性規(guī)范的占比；在供給型工具中，無論是何種形式，倡導(dǎo)性規(guī)范的比例始終遠(yuǎn)高于禁止性規(guī)范，在人才培養(yǎng)這一形式中，全部是倡導(dǎo)性規(guī)范，禁止性規(guī)范為0。在需求型工具和環(huán)境型工具所制定的政策文本中，總體上依舊是倡導(dǎo)性規(guī)范的占比高于禁止性規(guī)范，但低于供給型工具中倡導(dǎo)性規(guī)范所占比例。

表5 政策工具—政策規(guī)范交叉分析統(tǒng)計表

在需求型工具中，無論是服務(wù)外包還是政府購買，政策文本中的禁止性規(guī)范的占比都較高，其原因是在對這種新形式的使用上，政府需要先通過禁止性規(guī)范對該方面相關(guān)行為和活動的底線進(jìn)行界定，故通過較多的禁止性規(guī)范來對需求型工具所制定的政策文本進(jìn)行規(guī)范。

在使用環(huán)境型工具制定政策以推動公共衛(wèi)生發(fā)展時，政府對禁止性規(guī)范的使用較多。在目標(biāo)規(guī)劃和體系建設(shè)這兩種形式上，倡導(dǎo)性規(guī)范還是占據(jù)了主要地位；但在法規(guī)管制這一形式中，禁止性規(guī)范的數(shù)量超過倡導(dǎo)性規(guī)范，占比達(dá)61.1%，這是在所有的政策工具中首次出現(xiàn)禁止性規(guī)范高于倡導(dǎo)性規(guī)范的情況，這與法規(guī)管制的禁止性屬性有著密不可分的關(guān)系。

（五）政策工具—政策目標(biāo)交叉分析

對政策文本基于政策工具維度和政策目標(biāo)維度進(jìn)行交叉分析，得到表6。在供給型工具中，公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)的政策文本占比超60%，公共衛(wèi)生安全類的政策文本占比不到40%；在經(jīng)費(fèi)投入、基礎(chǔ)設(shè)施和人才培養(yǎng)這三個形式上，兩類目標(biāo)的占比相對均衡，公共服務(wù)這一形式中公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)占絕對優(yōu)勢，這與其服務(wù)屬性具有密不可分的關(guān)系。

表6 政策工具—政策目標(biāo)交叉統(tǒng)計表

在需求型工具中，均以公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)作為政策目標(biāo)，其原因為公共衛(wèi)生安全事關(guān)全體社會成員的生命健康安全，具有很強(qiáng)的公共屬性，這一特殊性決定只能由政府通過各種措施來實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，故只能使用供給型工具或環(huán)境型工具來制定政策，無法使用需求型工具來制定相關(guān)政策。

在使用環(huán)境型工具制定的政策文本中，公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)和公共衛(wèi)生安全類目標(biāo)相對均衡。從具體形式看，在目標(biāo)規(guī)劃中，公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)占比相對較高，在法規(guī)管制和體系建設(shè)中，公共衛(wèi)生安全類目標(biāo)占比較高。究其原因，或為公共衛(wèi)生安全目標(biāo)因其特殊屬性，必須更多地通過法規(guī)管制和體系建設(shè)的形式來實(shí)現(xiàn)；在目標(biāo)規(guī)劃上，公共衛(wèi)生服務(wù)目標(biāo)因其服務(wù)屬性，復(fù)雜程度和多樣化程度遠(yuǎn)高于公共衛(wèi)生安全目標(biāo)，故占比較高。

（六）政策規(guī)范-政策目標(biāo)交叉分析

對政策文本從政策目標(biāo)和政策規(guī)范這兩個維度進(jìn)行交叉分析，得到表7。無論在何種政策目標(biāo)中，倡導(dǎo)性規(guī)范的數(shù)量都多于禁止性規(guī)范。在公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)中，倡導(dǎo)性規(guī)范所占比重遠(yuǎn)高于其在公共衛(wèi)生安全類目標(biāo)中所占比重，其原因是公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)具有服務(wù)屬性，故倡導(dǎo)性規(guī)范在相對比例上占優(yōu)。將兩類目標(biāo)中禁止性規(guī)范在倡導(dǎo)性規(guī)范中所占有的相對比例進(jìn)行比較，可知公共衛(wèi)生安全類目標(biāo)的政策文本中，禁止性規(guī)范相對于倡導(dǎo)性規(guī)范的比例高于公共衛(wèi)生服務(wù)類目標(biāo)政策文本中的這一比例，其原因或為在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域，無論是疾病預(yù)防控制還是突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)，因客觀條件限制，還需較多禁止性規(guī)范予以約束。

表7 政策目標(biāo)—政策規(guī)范交叉統(tǒng)計表

四、政策建議

基于以上研究結(jié)果，為進(jìn)一步優(yōu)化我國公共衛(wèi)生政策文本，推動我國公共衛(wèi)生的深入發(fā)展，提出如下建議。

（一）完善政策工具使用體系

為更好地推動公共衛(wèi)生發(fā)展，必須完善制定公共衛(wèi)生政策的政策工具體系。首先，合理減少供給型工具的使用，在供給型工具中，要更加注重對公共衛(wèi)生人才的培養(yǎng)，不斷完善公共衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)，積極推動城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生均等化的實(shí)現(xiàn)。其次，增加需求型工具的使用，積極探索政府購買公共衛(wèi)生服務(wù)項目，兼顧對民間資本參與公共衛(wèi)生領(lǐng)域的引導(dǎo)，在適當(dāng)?shù)那闆r下多從需求側(cè)出發(fā)來管理公共衛(wèi)生事業(yè)和提供公共衛(wèi)生服務(wù)，平衡供給側(cè)和需求側(cè)對公共衛(wèi)生政策文本制定的影響。最后，適當(dāng)增加環(huán)境型工具的使用，完善公共衛(wèi)生事業(yè)規(guī)劃、提高公共衛(wèi)生法治管理能力和加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)并重，營造良好的公共衛(wèi)生制度體系環(huán)境。

（二）均衡關(guān)注各個政策目標(biāo)

我國公共衛(wèi)生政策文本的政策目標(biāo)中，完善婦幼保健體系和發(fā)展健康促進(jìn)事業(yè)的政策文本相對較少，婦幼保健體系的逐步完善能更好地滿足婦女和兒童等弱勢群體在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的需求，維護(hù)婦女和兒童的公共衛(wèi)生權(quán)益；發(fā)展健康促進(jìn)事業(yè)能深化人們對健康的認(rèn)識，對提高人們健康意識和自我健康維護(hù)能力具有重要意義。故在重視公共衛(wèi)生服務(wù)均等化和公共衛(wèi)生安全類目標(biāo)的同時，應(yīng)適當(dāng)增加對這兩個目標(biāo)的關(guān)注，推動公共衛(wèi)生各個政策目標(biāo)均衡、全面地發(fā)展。

（三）提高各維度間的匹配程度

我國公共衛(wèi)生政策文本在政策工具、政策規(guī)范和政策目標(biāo)三維度間的匹配程度相對較低，在未來制定公共衛(wèi)生政策文本時應(yīng)當(dāng)逐步提高政策工具、政策規(guī)范和政策目標(biāo)三維度間的匹配性，采用類似“負(fù)面清單”的方式，實(shí)現(xiàn)除部分（如環(huán)境型工具中的法規(guī)管制、政策目標(biāo)中的公共衛(wèi)生安全目標(biāo)等）需要禁止性規(guī)范外，其余部分應(yīng)盡可能使用倡導(dǎo)性規(guī)范，以推動我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域的深入發(fā)展。

本研究構(gòu)建了政策工具—政策規(guī)范—政策目標(biāo)所組成的三維分析框架，其創(chuàng)新之處在于引入了在政策文本分析中較少出現(xiàn)的政策規(guī)范維度，并在對三個維度進(jìn)行獨(dú)立分析后，對三個維度間進(jìn)行兩兩交叉分析，并就中央層面公共衛(wèi)生政策文本的量化分析進(jìn)行了一定探索。本研究是在特定文獻(xiàn)范圍內(nèi)完成的，存在一定程度的局限，希望在后期探索更加有效的方式對更大范圍的文獻(xiàn)進(jìn)行量化分析。