我國醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治分類監(jiān)督綜合評價模式的SWOT分析

沈卉妍，黃 倩，李振坤，馬志鑫，張冬梅

1.安徽醫(yī)科大學衛(wèi)生管理學院，安徽 合肥 230032；2.安徽省衛(wèi)生健康委員會綜合監(jiān)督所，安徽 合肥 230061

傳染病防治分類監(jiān)督綜合評價模式（以下簡稱綜合評價模式）是我國現階段提升醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治監(jiān)督管理水平的創(chuàng)新舉措。自2014年以來我國陸續(xù)頒布多項有關綜合評價模式的政策文件，2019年國家衛(wèi)生健康委辦公廳印發(fā)的《關于進一步推進醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治分類監(jiān)督綜合評價工作的通知》（國衛(wèi)辦監(jiān)督函〔2019〕306號）（以下簡稱《綜合評價工作的通知》）強調，將綜合評價工作作為健康中國戰(zhàn)略實施的重點常規(guī)工作予以持續(xù)推進［1］。文件的出臺為推進綜合評價模式提供了良好的政策框架，但該模式自試點以來，在取得明顯成效的同時也暴露出我國醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治監(jiān)督管理中存在的問題。因此，如何規(guī)范傳染病防治事中事后監(jiān)管，建立更加科學的傳染病防治監(jiān)督評價體系，提高執(zhí)法效率，逐步實現“監(jiān)管內容可控、防治成效可量、工作模式常態(tài)、監(jiān)督效率優(yōu)化”的工作目標，是當下傳染病防治監(jiān)督管理亟待解決的課題。故本研究通過引入態(tài)勢分析法（strengths weaknesses opportunities threats，SWOT）分析模型，從優(yōu)勢、劣勢、機遇及威脅四個方面全面分析綜合評價模式的內外部環(huán)境，為更好解決我國醫(yī)療衛(wèi)生機構在傳染病防治監(jiān)督管理中存在的問題提出政策建議［2］。

一、綜合評價模式的概念

綜合評價模式是從監(jiān)督執(zhí)法的角度，使用系統(tǒng)和規(guī)范的方法，在對醫(yī)療衛(wèi)生機構分類的基礎上，結合傳染病防治工作重點和監(jiān)督要點，分別建立醫(yī)療衛(wèi)生機構履行傳染病防治職責現場監(jiān)督檢查量化評價指標體系，同時對多個不同級別和類別的醫(yī)療衛(wèi)生機構實施現場監(jiān)督檢查，并對其作出定量化的總體判斷［3］。目的在于督促各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構嚴格履行傳染病防治職責與任務［4］，以持續(xù)提升傳染病防治監(jiān)督管理水平［5］。

二、綜合評價模式實施現狀

（一）試點階段

為提高傳染病防治工作水平和效率［6］，按照國務院關于一般領域實行“雙隨機、一公開”監(jiān)管和重點領域實行重點監(jiān)管的要求，并考慮到傳染病防治對國家安全的重要性，研究將醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治列為重點監(jiān)管清單的可行性［7］，原國家衛(wèi)生計生委于2014—2015年，選取遼寧、上海、浙江、安徽、河南5 省份作為首批綜合評價模式試點省份［8］，用分類監(jiān)督綜合評價的方式方法反映醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治工作的現狀和管理效果，取得明顯成效。2016—2017年，原國家衛(wèi)生計生委在北京、山西、廣東、江蘇、陜西等12省份繼續(xù)推進綜合評價模式試點工作，每省份試點工作范圍也不斷擴大，同時啟動了傳染病防治衛(wèi)生監(jiān)督信息化建設［1］。

（二）全面推進階段

2018—2021年，國務院辦公廳和國家衛(wèi)生健康委辦公廳先后印發(fā)《關于印發(fā)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2018年下半年重點工作任務的通知》（國辦發(fā)〔2018〕83 號）和《綜合評價工作的通知》，要求不斷創(chuàng)新完善綜合監(jiān)管體制機制改革，依據綜合監(jiān)管制度在全國推廣實施綜合評價模式，同時不斷完善綜合評價指標體系，開發(fā)建設醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治分類監(jiān)督綜合評價信息報送系統(tǒng)，并啟用國家衛(wèi)生信息平臺傳染病防治分類監(jiān)督綜合評價模塊，助推傳染病防治監(jiān)督管理取得良好成效，管理水平和行業(yè)監(jiān)管能力邁上新臺階。

基于國家衛(wèi)生健康委監(jiān)督信息報告系統(tǒng)，2021年全國醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治分類監(jiān)督綜合評價項目數據分析結果表明，全國31 個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產建設兵團的391 981 家醫(yī)療衛(wèi)生機構進行了傳染病防治分類監(jiān)督綜合評價，包括醫(yī)療機構389 660 家、疾病預防控制機構1 778家和采供血機構543家，較2018年增長了89.14%。

三、綜合評價模式的SWOT分析

綜合評價模式是現階段探索出來適合我國國情的傳染病防治監(jiān)督管理模式，在實際實施過程中，其內部優(yōu)勢與劣勢共存、外部機遇與威脅同在。SWOT 分析法是決策制定的一種常用方法，有助于決定發(fā)展戰(zhàn)略并獲得競爭優(yōu)勢，因此通過引入SWOT分析模型全面分析綜合評價模式的內外部環(huán)境，制定相應戰(zhàn)略計劃，有助于優(yōu)化綜合評價模式［9］。

（一）優(yōu)勢（Strengths，S）

1.全面了解全國醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治監(jiān)督管理現狀

將綜合評價模式創(chuàng)新性地應用于醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治監(jiān)督管理中，各級衛(wèi)生監(jiān)督機構依照傳染病防治相關法律法規(guī)、規(guī)章制度及條例所規(guī)定的醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治監(jiān)督管理工作要點對其進行全過程、全環(huán)節(jié)的監(jiān)督［10］。通過應用綜合評價模式，明確監(jiān)督管理工作的重點和要點內容，掌握突出問題和薄弱環(huán)節(jié)［2］，并以突出問題和薄弱環(huán)節(jié)為突破口，制定整改策略，改變監(jiān)督管理工作現狀。

2.提高醫(yī)療衛(wèi)生機構主體責任意識及傳染病防治監(jiān)督工作能力

以開展綜合評價工作為契機，醫(yī)療衛(wèi)生機構通過完善傳染病防治監(jiān)督管理工作規(guī)章條例，建立自我檢查評估系統(tǒng)，強化其傳染病防治工作主體責任意識；從理論到實踐，通過對衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員進行傳染病防治知識、法律法規(guī)知識以及評價工作檢查標準和方法的培訓，提升其傳染病防治監(jiān)督管理工作要點掌握水平［5］；將傳染病防治日常監(jiān)督檢查與“雙隨機、一公開”抽查機制相結合，避免選擇性執(zhí)法檢查以提高執(zhí)法力度。

3.綜合評價模式政策體系不斷優(yōu)化

近年來，黨中央、國務院對綜合評價工作予以高度重視，出臺了一系列相關政策文件。2018年，國務院辦公廳印發(fā)的《關于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕63 號），要求創(chuàng)新監(jiān)管模式，全面推進“雙隨機、一公開”抽查機制實施，建立綜合監(jiān)管結果協(xié)同運用機制［11］。2019年發(fā)布的《綜合評價工作的通知》提出，要進一步推進綜合評價模式的應用，并作為推進醫(yī)改和維護人民健康權益的有力保障。

4.綜合評價結果納入三級醫(yī)院等級評審標準

2020年，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)的《三級醫(yī)院評審標準（2020年版）》（國衛(wèi)醫(yī)發(fā)〔2020〕26 號）規(guī)定，醫(yī)院在評審周期內若發(fā)生“綜合評價結果為重點監(jiān)督單位（以兩年來最近一次評價結果為準）”的情形，將延期一年納入評審［12］。通過將綜合評價結果納入三級醫(yī)院等級評審標準，充分發(fā)揮其以評促管效能，彰顯傳染病防治監(jiān)督管理在醫(yī)療衛(wèi)生機構日常監(jiān)管中的重要地位［9］。

（二）劣勢（Weaknesses，W）

1.部分評價指標缺乏可操作性

從綜合評價模式的內涵出發(fā)，傳染病防治監(jiān)督管理在醫(yī)療衛(wèi)生機構中涉及的內容點多、面廣，為確保現場監(jiān)督檢查結果的準確性，評價指標的設計必須確保具有代表性和可操作性。然而，現行的部分評價指標要求過于嚴苛，脫離實際，導致某些指標的重點監(jiān)督率過高，同時，部分評價指標無相關法律依據，監(jiān)督工作難以執(zhí)行。另外，因評價標準的設定不夠明確，且評價表中部分指標的設定與實際管理工作中的要求不一致，在對機構進行項目檢查打分時易出現偏差。因此，評價指標的設定有待細化［9］。

2.綜合評價結果應用不到位

綜合監(jiān)管結果協(xié)同運用機制要求將綜合評價結果與實際工作相結合，以評價結果促進工作的改進，綜合評價結果是否應用到位關系著協(xié)同運用機制在傳染病防治監(jiān)督管理中的有效實施。目前，在實際工作中發(fā)現，衛(wèi)生行政部門未能與其他政府部門搭建良好有效的溝通橋梁，導致綜合評價結果應用不到位，主要體現為兩方面：①衛(wèi)生行政部門和疾病預防控制機構在許可、校驗及日常業(yè)務管理工作中，對發(fā)現的醫(yī)療衛(wèi)生機構違法違規(guī)行為未能及時移交或不移交至衛(wèi)生監(jiān)督機構，致使日常管理中發(fā)現的違法行為未能得到應有處罰；②衛(wèi)生監(jiān)督機構未及時將行政處罰結果告知相關部門，后者在醫(yī)療衛(wèi)生機構校驗中未將行政處罰情況作為一項考核內容，導致校驗與監(jiān)督檢查脫節(jié)，綜合評價工作管理機制未能真正發(fā)揮規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生機構落實主體責任的作用［10］。

3.信息報告系統(tǒng)有待優(yōu)化

建立一個完善的信息報告系統(tǒng)是醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治監(jiān)督管理水平提升的關鍵。綜合評價結果來源于現場監(jiān)督檢查后的數據統(tǒng)計與分析，因此信息報告系統(tǒng)的實用性和可操作性至關重要。目前，綜合評價工作采用國家衛(wèi)生監(jiān)督信息報告系統(tǒng)中新增的“監(jiān)督檢查、監(jiān)測填報”模塊進行數據填報與統(tǒng)計分析，衛(wèi)生監(jiān)督員在完成現場監(jiān)督檢查評價后，按規(guī)定將評價表打分情況上傳至系統(tǒng)，相較于以往采用EpiData 軟件進行數據整理與分析更高效。但該系統(tǒng)的數據統(tǒng)計分析功能仍需加強，問題主要體現為三方面：①數據上傳系統(tǒng)后僅能自動導出針對全國整體檢查情況的評價結果匯總表，無法導出按地區(qū)分類的分析結果，妨礙了各地對評價結果的應用。②以全國為單位從系統(tǒng)中直接導出的數據與以各省份為單位計算出的數據不一致；被納入綜合評價范疇的醫(yī)療衛(wèi)生機構數與實際接受各項檢查的機構數不一致，例如2021年度被納入綜合評價范疇的醫(yī)療衛(wèi)生機構數為391 981，而接受綜合管理項檢查的機構數為385 043。③系統(tǒng)內部分信息無法及時更新，不利于評價結果信息實時共享。信息報告系統(tǒng)中存在的問題導致綜合評價數據的有效利用率較低［12］，因此，優(yōu)化信息報告系統(tǒng)勢在必行。

（三）機遇（Opportunities，O）

1.良好的政策環(huán)境有利于綜合評價模式的持續(xù)推進

我國政府高度重視綜合評價工作的開展，陸續(xù)頒布多項政策鼓勵并指導綜合評價模式的應用。2020年10月，國家衛(wèi)生健康委法規(guī)司發(fā)布《中華人民共和國傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿），規(guī)定，“對疾病預防控制機構、醫(yī)療機構、采供血機構的傳染病防治工作進行分類監(jiān)督綜合評價”，“評價結果納入日常管理考核內容”是縣級以上人民政府、衛(wèi)生健康主管部門及其委托的衛(wèi)生健康監(jiān)督機構對傳染病防治工作履行監(jiān)督檢查的職責之一［13］。

2.“互聯網+”賦能傳染病防治監(jiān)督管理水平提升

2019年國務院出臺的《關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18 號），提出要深入推進“互聯網+監(jiān)管”，依托國家“互聯網+監(jiān)管”系統(tǒng)，加強監(jiān)管信息歸集共享，深化信息采集、數據分析、監(jiān)督執(zhí)法及在線監(jiān)測等業(yè)務應用，充分運用大數據技術，推廣信息化監(jiān)督執(zhí)法模式，提升監(jiān)管精準化、智能化水平。

3.國家疾病預防控制局的成立為綜合評價模式帶來新的發(fā)展契機

2021年4月28日，中華人民共和國人力資源和社會保障部宣布國家疾病預防控制局成立。國家疾病預防控制局貫徹落實黨中央關于疾病預防控制工作的方針政策和決策部署，在履行職責過程中堅持黨對疾病預防控制工作的集中統(tǒng)一領導，其成立意味著疾控機構職能正朝向改變重醫(yī)療輕疾控現狀的方向努力，從單純預防控制疾病向全面維護和促進全人群健康轉變。國家疾病預防控制局內設機構“綜合監(jiān)督一司”，承擔醫(yī)療機構疾病預防控制監(jiān)督工作，組織對醫(yī)療機構開展疾病預防控制工作的督導、檢查和考核，依法組織查處傳染病防治重大違法行為，指導建立疾病預防控制監(jiān)督員制度，且主要職責之一為“統(tǒng)籌規(guī)劃并監(jiān)督管理傳染病醫(yī)療機構及其他醫(yī)療機構疾病預防控制工作，指導建立疾病預防控制監(jiān)督員制度，制定疾病預防控制系統(tǒng)隊伍建設的方針政策并組織實施”。因此，國家疾病預防控制局的成立對于理順各機構傳染病防治職能，進行新一輪的資源整合和優(yōu)化并形成監(jiān)管合力有重要意義，為綜合評價模式的應用帶來新的發(fā)展契機。

（四）威脅（Threats，T）

1.各省份醫(yī)療衛(wèi)生機構綜合評價模式應用不平衡

我國持續(xù)推進綜合評價模式應用，且合理規(guī)劃綜合評價監(jiān)管制度的發(fā)展方向，但各省份綜合評價模式推進不一致，開展不平衡，在不同地區(qū)、類型的醫(yī)療衛(wèi)生機構中表現尤為明顯［5］，例如不同地區(qū)被納入綜合評價范疇的機構數量不一致，尤其是新疆地區(qū)參評數量最少，從信息報告系統(tǒng)中導出的結果顯示，2021年新疆地區(qū)僅有158家醫(yī)療衛(wèi)生機構被納入檢查，與參評數量為60 116家的山東省差距甚大。

2.基層醫(yī)療衛(wèi)生機構對傳染病防治重視度不高

傳染病防治在醫(yī)療衛(wèi)生機構涉及的內容專業(yè)性較強，且基層醫(yī)療衛(wèi)生機構具有構成復雜、數量多、分布廣、規(guī)模小和管理水平參差不齊等特點。從近幾年的綜合評價數據分析結果可以看出，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室，對于綜合評價模式的理解度不高，存在不同程度傳染病防治管理意識淡漠、傳染病防治人力不足和專業(yè)水平不高等問題［14］。

四、基于SWOT分析的綜合評價模式持續(xù)推進建議

根據綜合評價模式所面臨的內外部環(huán)境，全面分析上述優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅四個方面，制定出SO，WO，ST，WT四種發(fā)展策略，見表1。

表1 我國醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治分類監(jiān)督綜合評價模式的SWOT分析矩陣

（一）SO發(fā)展戰(zhàn)略——增長型戰(zhàn)略

結合國家疾病預防控制局關于“組織擬訂傳染病預防控制及公共衛(wèi)生監(jiān)督的法律法規(guī)草案、政策、規(guī)劃、標準，負責疾病預防控制網絡和工作體系建設”的職責任務，完善傳染病防治法律法規(guī)和標準體系建設。健全綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)［15］，建立方便高效的數據分析系統(tǒng)，應用大數據對綜合評價結果進行評估、預警，提高傳染病防治綜合評價效率，以此不斷鞏固傳染病防治在醫(yī)療衛(wèi)生機構監(jiān)管體系中的作用與地位［16］。

（二）WO發(fā)展戰(zhàn)略——扭轉型戰(zhàn)略

把握國家疾病預防控制局成立為綜合評價模式帶來的發(fā)展契機，結合醫(yī)療衛(wèi)生機構工作實際，加強指標的可操作性，嚴格落實評價結果的應用。重視傳染病防治信息化建設，優(yōu)化信息報告系統(tǒng)，開發(fā)和提升信息系統(tǒng)功能，從評價結果數據錄入、匯總分析、監(jiān)測預警和結果查詢等環(huán)節(jié)著手完善功能。一是完善信息系統(tǒng)中各省份的本底信息，以便查詢各地綜合評價模式推進情況；二是增強系統(tǒng)的統(tǒng)計分析功能，彌補現階段無法導出各地區(qū)現場監(jiān)督檢查評價結果以及八大項檢查項目中具體檢查內容完成情況的弊端，以提高評價結果的有效利用率，便于各地衛(wèi)生監(jiān)督部門針對薄弱環(huán)節(jié)進行整治；三是提升信息報告系統(tǒng)自檢功能，對錯誤信息及時進行提醒，同時改善基層數據化建設相對落后的情況，做到國家與地方數據及時更新并同步信息，以提高信息報告系統(tǒng)運行速度。以“互聯網+衛(wèi)生監(jiān)督”為支撐，通過完善信息報告系統(tǒng)功能，提高評價結果數據利用率，以充分發(fā)揮綜合評價模式在醫(yī)療衛(wèi)生機構傳染病防治中的作用［5］。

（三）ST發(fā)展戰(zhàn)略——多元化戰(zhàn)略

首先，建立綜合監(jiān)管結果協(xié)同運用機制。建立健全綜合評價結果與醫(yī)療衛(wèi)生機構日常監(jiān)管、信用評價等的掛鉤機制，以及與其他有關部門的信息共享及聯動懲戒機制，推進綜合評價結果統(tǒng)籌運用。其次，全面推行醫(yī)療衛(wèi)生機構自評報告制度［12］，強化主體責任意識。最后，加強人才隊伍建設。通過微信公眾號、微博及抖音等網絡交流平臺，創(chuàng)新性地開展以“傳染病防治知識及監(jiān)督檢查要點重點”為核心內容的線上培訓與交流會，及時宣傳普及傳染病防治衛(wèi)生監(jiān)督最新知識與相關資源信息，提高衛(wèi)生監(jiān)督員基本知識素養(yǎng)，促進其監(jiān)督管理能力與效率的雙提升，打造專業(yè)化的綜合監(jiān)管隊伍。

（四）WT發(fā)展戰(zhàn)略——防御型戰(zhàn)略

首先，以問題為導向，創(chuàng)造幫帶環(huán)境，由國家衛(wèi)生健康委綜合監(jiān)督局牽頭，聯合各地各級衛(wèi)生監(jiān)督部門，構建不同地區(qū)、類型醫(yī)療衛(wèi)生機構之間的學習橋梁，發(fā)揮“以好帶差”作用，謀求共同進步的效果。其次，提高醫(yī)療衛(wèi)生機構對傳染病防治監(jiān)督管理的重視程度，增強其傳染病防治法律意識［17］。最后，綜合評價監(jiān)督的重點在基層醫(yī)療衛(wèi)生機構，必須加強對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的監(jiān)督管理力度，督促基層醫(yī)療衛(wèi)生機構開展傳染病防治知識及法律法規(guī)學習，定期開展綜合評價自查，以及時發(fā)現本單位傳染病防治監(jiān)督管理的不足之處并積極整改。