多源流視角下我國3歲以下嬰幼兒照護服務政策的實施條件分析

劉 婷，李俊華，宋 宇

1.貴州大學醫學院，貴州 貴陽 550025；2.上海師范大學哲學與法政學院，上海 200233

黨的十九大報告指出，必須健全“幼有所育”等方面的國家基本公共衛生服務制度體系，增強人民福祉，進一步滿足人民群眾的幸福感和獲得感。近幾年來，我國生育率大幅下滑，人口結構發生重大改變，為積極應對人口老齡化，提高生育意愿，我國連續出臺“二孩”“三孩”相關政策文件。在這樣的政策實施背景下，預測未來我國嬰幼兒照護服務需求將持續上升，為做好生育政策相關的配套措施，2019年5月，《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）出臺，明確提出要更加重視3 歲以下嬰幼兒的照護服務，促進嬰幼兒照護服務健康有序發展。在2020年召開的全國兩會上，政府再一次聚焦0～3 歲嬰幼兒托育問題，并指出適度地發展普惠型托育服務是完善3 歲以下嬰幼兒照護服務體系的關鍵。相關文件的出臺，表明政府對嬰幼兒照護服務工作的高度重視以及當前資源建設的緊迫性，同時也意味著我國兒童福利事業正式開啟了一個全新的發展階段。

美國政治學家金登的多源流理論被國內外廣泛用于解釋社會問題與政策，能較好地詮釋政策議程的形成。基于此，本研究從金登的多源流理論視角出發，從問題源流、政策源流和政治源流三個方面分析當前我國廣泛開展3 歲以下嬰幼兒托育項目的必要性和合理性，并就當前我國地方廣泛開展該項民生工程所具備的條件和尚未具備的條件提出未來發展方向的對策建議，以期更好地發揮社會福利。

一、多源流政策分析

金登的多源流理論最早是在科恩、馬奇和奧爾森的垃圾桶模型基礎上提出的，后來在《議程、備選方案與公共政策》一書中對其進行了具體闡述，并將其用到國家層面的政策制定過程中。該理論是一種過程理論，通過分析問題源流、政策源流和政治源流在政策制定中的互動過程，解釋了“為什么某些公共問題能引起決策者注意并被提上政策議程，而另外一些問題卻被忽略”［1］。其中，問題源流考慮社會問題在成為政策議題之前是如何被識別并定義的，只有問題能被明確感知，決策者的注意力才有可能被吸引并將這些問題納入政策議程［2］；政策源流指的是圍繞某一問題的解決所提出的政策主張或備選方案等［3］，這些主張方案經過不斷討論設計、篩選、再討論設計的過程；政治源流則指的是推動政策形成的政黨意識、國民情緒、利益集團等各種政治性因素在政策議程中發揮的作用［4］。這三條源流本是處于分離狀態，彼此之間互不影響，只有當問題源流和政治源流出現巨大變動時會與政策源流結合起來，進而打開“政策之窗”［5］，隨之引發觸發性事件，促使政策議程建立，由此政策文件得以出臺。

（一）問題源流

在問題源流中，與其他問題相比，重要指標、重大突發性事件等因素［6］影響了政府官員對實際情況的了解程度，成為觸發公共政策的催化劑，進而決定了這類社會問題是否能成為影響政策議程的問題。

1.生育政策出臺，托育服務供需失衡

隨著“二孩”“三孩”政策的出臺，在對影響女性生育意愿的調查中，家庭經濟負擔較大［7］、“孩子無人照料”“養不起”［8］等成為降低生育意愿的主要因素。《2006—2016年中國生育狀況報告》顯示，33.2%的育齡婦女將“沒人帶孩子”列為不愿生育的主要原因［9］。除此之外，對二孩家庭的調查也表明，高達86.5%的家庭將“沒人照管”列為生育二孩的最大困難［10］。有學者針對北京、上海等城市做了3 歲以下嬰幼兒托育需求調查，結果顯示，35.8%的城市嬰幼兒家長存在托育需求［11］。在照護模式上，中國家庭普遍選擇“隔代照料”，但這同時也是產生家庭育兒觀念沖突的重要原因，在社會發展的過程中，祖輩照料也將顯得越發無力。在未來的經濟社會發展中，社會對嬰幼兒照護服務的需求總量以及需求內容都將持續增加。

現階段，我國嬰幼兒數量在4 000 萬左右，調查顯示，當前超過三成的嬰幼兒家庭存在托育需求，但即使面對如此大的需求量，我國目前的托育率也僅為5.5%。與發達國家相比，我國3 歲以下嬰幼兒照護服務供給體系呈現出供給主體單一、服務模式難以滿足多樣多層次服務需求的問題。在供給主體方面，教育部2020年發布的統計數據顯示，接收2 400 萬0～3 歲嬰幼兒的各機構中，教育部門僅占34.80%，民辦機構占比則高達57.30%［12］。這樣的供給主體分布不僅導致公益性嬰幼兒服務的缺失，也引起托育市場混亂等問題。

同時，在對國外3 歲以下嬰幼兒照護服務形式的研究中發現，自由主義福利制度的英國更加重視家庭責任，為了解決女性就業與家庭之間的矛盾而設立了托兒所與半日制或計時制的托育服務；美國針對不同月齡的嬰幼兒設置了相應的照護服務，如為0～2歲嬰幼兒設立的兒童保育中心和家庭式日托服務［13］；日本針對不同家庭情況設置了0～5歲保育所［14］。2019年的《指導意見》中提及，我國目前托育的類型主要是全日托、半日托、臨時托和計時托，雖然鼓勵發展各類形式的托育服務，但是處于起步階段的嬰幼兒照護體系建設還不完善，類型單一，難以滿足人民群眾日益多樣化的需求，供需出現嚴重失衡。

2.虐童事件頻發，托育機構亂象層出

頻發的虐童事件和被曝光的托育機構亂象，對3 歲以下嬰幼兒照護服務政策的出臺發揮了至關重要的作用。隨著媒體的不斷曝光，托育機構虐童引起社會公憤。2017年，網絡媒體曝光了兩段某親子園工作人員虐童的視頻，該視頻迅速在網上流傳并引發熱議，之后案件當事人、受害孩童家屬、親子園方面和上海市婦聯等先后發聲；同年，另外一起北京某幼兒園疑似給幼兒扎針、喂食不明白色藥片的事件引起關注，當日熱度不斷上升，隨之教育部、北京市教委同時發聲開展幼兒園安全大檢查，《人民日報》也發表評論文章《虐童事件再現，“幼有所育”的底線不容擊穿》；2019年，上海市某早期教育機構再次發生疑似虐童事件，浦東新區人民政府發布新聞表示該機構不具備相關資質，已對相關人員采取強制措施。

此外，有調查顯示，不少托育機構面臨生源不足、運營虧損而即將關閉的現狀［15］，托育機構“只托不育”“卷錢跑路”“不愿退款”等現象也是層出不窮。知名托育機構無征兆關店，許多家長反映費用無法退回，還出現拖欠工資、租金等情況。這些頻繁曝光的虐童事件和托育機構亂象一方面暴露出當前我國托育行業的一系列問題，另一方面這種輿論的方式將問題推到高潮，引起了相關部門的重視，使得問題被政府識別，問題源流進一步推進政策議程。

（二）政策源流

問題出現的四周，總是漂浮著許多意見主張和政策方案。政策源流認為，這些主張與方案主要是由政策共同體中的官員、專家學者以及智庫學者等提出，在經過了反復試驗和檢驗之后，形成的一些技術可行、價值觀可接受的政策主張被保留下來，對接下來的政策議程產生重要影響［16］。

1.政策企業家積極推動

2018年，上海市政協婦聯舉行專題座談會，會上就如何推動3歲以下幼兒托育服務健康有序發展進行了深入討論，會議提出要將托育服務納入政府的公共服務體系，從而建立長效的托育服務機制。楊雪燕等［17］在新公共服務理論框架下對0～3歲托育服務的模式作出了評估，認為應從政策、行業標準等多方面來提升托育的公共服務地位。

除此之外，人大代表和政協委員對3 歲以下嬰幼兒照護服務政策的出臺也起著至關重要的作用。在2016年和2017年的全國兩會上，多位人大代表和政協委員呼吁重視0～3歲嬰幼兒托育服務問題。其中，孟曉駟建議，應該大力發展3歲以下孩子的托幼公共設施及服務，在加強市場監管的同時，需要進一步提升人才隊伍建設。為解決全面“二孩”政策帶來的兒童學前壓力問題，原教育部部長袁貴仁認為單純的政府主導無法提供多種形式的學前教育資源，為吸納更多的社會力量參與，政府可以通過購買的方式來扶持民辦幼兒園，并根據學齡人口特點，在有條件的小學附屬辦學前班，依托公辦幼兒園的方式進行托育。2021年全國政協委員劉文賢就“托育難”的問題再次提出要大力發展托育服務機構，他建議，政府應積極探索托幼一體化建設，引導培育有條件的社區開展托育服務。

2.地方政府實踐經驗

在2019年5月下發《指導意見》文件之前，國家發改委已在全國范圍內開展城企聯動增加普惠性托育服務有效供給試點工作，各試點地方紛紛出臺政策，探索打造可行的嬰幼兒照護服務體系（表1）。

表1 部分地方嬰幼兒托育相關政策文件

2017年南京市政府辦公廳發布的《南京市0～3歲嬰幼兒早期發展工作提升行動計劃（2017—2020年）》，積極探索推廣“1+1+N”普惠型、社區化照護服務；湖北咸寧依托婦幼保健院在社區開辦兒童之家，形成了以社區為依托的托育體系；作為最早探索的試點城市之一，上海市教委在2018年提出了“1+2”政策文件，倡導“保育為主、教養融合”的托育理念。地方政府在開展試點工作的過程中，通過不同的部門牽頭，相互配合，通過實踐逐步驗證了這些政策主張的可行性，有利于為下一步頒布以需求為導向的托育政策提供依據。

（三）政治源流

作為西方舶來品，在中國的國情下，政治源流中的行政或立法上的換屆對我國政策議程產生的影響并不常見，主要以執政黨理念和國民情緒作為政治性因素探討對政策議程產生的影響。

1.“幼有所育”的執政理念

中華人民共和國成立以來，我國一直把包含嬰幼兒照護服務在內的兒童福利事業作為民生發展的重中之重。0～3 歲是嬰幼兒發展的重要起步階段，2018年我國進入新的發展時期，黨的十九大報告第一次提出了“幼有所育”的執政理念，同時也將3 歲以下嬰幼兒的發展作為嶄新的政策目標納入民生工程建設，提出要進一步健全嬰幼兒方面的基本公共衛生服務制度體系，讓全體人民群眾獲得更多的幸福感。隨后，李克強總理也在2020年的《政府工作報告》中指出，為深化供給側結構性改革，必須以解決民生問題為導向，發展養老、托育服務，夯實民生之本，增進民生福祉。

嬰幼兒照護服務事關千家萬戶，為將執政理念融入實踐，從中央上層到地方各政府，圍繞“幼有所育”理念的一系列方針政策文件出臺，3 歲以下嬰幼兒照護服務問題被提上政策日程，要求以需求為導向發展多種形式的嬰幼兒照護服務，為積極探索我國兒童福利政策體系提供了方向。

2.國民情緒推動政策議程建立

新時代我國人口發展形勢嚴峻，人口負增長下“少子老齡化”將成為常態，如何提高生育意愿的話題在不同專業、不同社會階層以及不同領域的人群中引起熱議，不少公眾表示，當前出現的生育率低源于“生育難”、越來越重的養育成本和“無人照料”，不完善的福利供給保障體系甚至引發了民眾對生育政策的負面抵觸心理。通過多元化的渠道，國民得以發表自己的看法，甚至引發輿論，這部分國民情緒成為政策領域不可忽略的內容。

（四）政策之窗開啟的可能性

多源流最大的特點就是將原本彼此分離的三條源流在關鍵的時間點進行“結合”。一般來說要打開政策窗口有兩種方式，一種是由緊迫的問題源流打開，另外一種是由政治源流中的重大事件打開［18］。

嬰幼兒照護體系中出現的供給和需求失衡問題已經清晰明了，地方政府的試點實踐以及學者專家提出的政策主張為打開政策之窗提供了政策選擇，國民“生育難”的情緒以及政府的執政理念形成了政治源流，由此，問題源流、政策源流和政治源流相互匯合打開了嬰幼兒照護的政策之窗。本文認為，近幾年人口出生率低的問題成為迫切需要解決的社會問題，這種自下而上的形式引發政府對該類事件的關注，進而推動各個地方政府積極進行試點實踐，為進一步推動政策議程提供政策方案。因此結合這樣的實際，嬰幼兒照護服務政策的出臺源于緊迫的問題源流開啟，同時，問題源流和政治源流已經匯合。

但是各地方政府開展的試點工作時間較短，目前我國出臺的嬰幼兒照護服務方案還處于起步階段，已有方案還存在許多不足之處，“政策之窗”尚未完全開啟。通過梳理各地方政府在執行政策過程中遇到的問題，可以更好地為完善政策源流提供對策建議。

二、我國3歲以下嬰幼兒照護政策實踐存在的不足

自2019年《指導意見》印發以來，各地有序開展相應的工作，可以發現在政策落地的過程中存在以下幾個問題。

（一）政策保障體系尚不完善

在管理機制方面，《指導意見》指出，衛生健康部門是發展嬰幼兒照護服務工作的牽頭部門，其他十余個部門按照各部門職責，從市場監督管理、技術、政策等方面加強對嬰幼兒照護服務的支持。各部門相互配合有利于發揮各自優勢，整合資源，加快推動3 歲以下嬰幼兒照護服務體系的發展建設。但是與其他國家相比，我國涉及的管理部門繁多，且《指導意見》對各部門都只是在宏觀上提出指導，并未細化部門間的職責，在實際的工作中容易導致相互推諉、部門間配合不當等問題。

在資金籌措方面，加大中央財政支持、多渠道進行資金籌措是發展普惠型嬰幼兒照護服務的重要經濟保障。在《指導意見》中，并未明確指出資金來源的渠道，也未明確中央對地方政府財政支持的方式，如何引入社會資本還需要進一步探索。

在政策保障機制方面，以家庭為主的產假政策、職業技術指導政策等尚未完全落實，以第三方包括托育機構、社區等為主的政策補貼、激勵機制以及稅收抵免也只有指導性意見，具體的政策條目有待進一步完善。

（二）政府宣傳力度有待加強

近年來，各地方政府陸續開展3 歲以下嬰幼兒照護服務建設工作，在前期調研中發現，許多市民對該政策的具體內容知曉度不高。在2020年浙江省關于3 歲以下嬰幼兒照護服務的調研中發現，20%的家庭對相應的服務了解程度較低，對自己周圍的托育服務資源及托育位置信息等并不清楚，信息獲取不對稱，導致無法入托或入托率低等問題［19］。2021年貴州省貴陽市在開展3 歲以下嬰幼兒照護發展規劃編制工作的調查時也發現，61.7%的受訪者表示不了解甚至沒聽說過0～3歲嬰幼兒相關的托育服務。

總體而言，目前我國政府對0～3 歲嬰幼兒照護服務的宣傳工作還遠遠不足，3 歲以下的嬰幼兒照護服務知曉度低，社會及家庭對嬰幼兒的早期發展仍然存在許多誤區。各地除了在政府官網對出臺的相應文件和政策進行解讀外，應多渠道多模式地進行宣講普及。

（三）服務內容難以應對多元化的服務需求

《指導意見》提出，社區和各類嬰幼兒家庭照護機構可根據實際情況提供不同類型的托育服務，以滿足多樣化的嬰幼兒照護服務需求，同時鼓勵社會力量參與提供多層次、全方位的照護服務。但在實際中，我國當前提供3 歲以下嬰幼兒照護服務以營利性機構為主，教育部門提供的比例較低甚至處于空白。相較于西方國家多樣化的托育服務，如兒童保育中心、家庭日托以及計時托育服務［13］，我國當前的嬰幼兒服務體系所提供的托育服務內容和照護模式較為單一，難以滿足人民群眾多樣化的市場需求。

三、總結與建議

綜合來看，我國3 歲以下嬰幼兒照護服務發展已具備一些廣泛實施的條件：幼兒照護問題亟須解決，有利于應對我國人口老齡化的問題；國民情緒和政府執政理念都支持嬰幼兒照護服務的發展。但是目前已出臺的政策以及各地方的實踐表明一些條件尚未具備：中央提出的指導意見尚不成熟，各地方在實踐過程中需要不斷摸索符合地方實際的方案；人民群眾對新事物的認知還需要進一步提升，要在我國大范圍發展3 歲以下嬰幼兒照護服務還需要時間。因此在多源流框架之下，為完善我國3歲以下嬰幼兒照護服務政策提出以下建議。

第一，堅持“幼有所育”的核心理念，完善生命全周期服務管理。嬰幼兒照護服務的問題是社會關切的民生問題，事關一個國家未來，政府應強化責任意識，積極承擔在嬰幼兒照護服務中的主導作用，堅持“以人為本”的中心思想，強化“幼有所育”的執政理念，從管理機制、資金籌措、組織實施、制度規范以及人才隊伍建設等方面整合資源，豐富嬰幼兒照護服務內容，有針對性地為家庭提供多樣化支持，發展普惠型托育服務，為人民提供全方位全周期健康服務。

第二，健全照護服務政策支持機制，強化政策引導作用。在國家發展的任何階段，家庭始終是嬰幼兒照護的中堅力量，在孩子的起步階段承擔主要責任，社會是促進嬰幼兒照護服務發展的補充力量，可采用政策激勵的方式來支持引導嬰幼兒照護服務事業的發展。一方面，家庭承擔著嬰幼兒照護的重擔，除了對家庭嬰幼兒照護提供科學的育兒指導和托育政策支持外，更應重視嬰幼兒家庭的社會發展，全面落實產假政策，可探索育兒假津貼、陪產假等方面的政策支持；另一方面鼓勵社會力量的參與，拓寬資金籌措渠道，應進一步完善對嬰幼兒照護服務的財政支持細則，明確對社會資本參與嬰幼兒托育服務的稅收抵免、政府補貼、專業指導等方面的政策支持。

第三，構建多方參與的服務體系，促進資源的整合利用。我國嬰幼兒照護以政府為主導、社區為依托、家庭為基礎的發展體系不變，致力于提供多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務內容的目標不變。在參與主體方面，應明確政府的主導地位、家庭的主體責任、社會的補充作用，政府通過多種方式了解人民群眾的需求，鼓勵社會力量參與，培養專業人才，依托社區等資源，為家庭提供多元化的照護服務。在服務內容方面，要以需求為導向，以多樣化、多層次的服務方式滿足不同階段嬰幼兒的照護服務需求、不同家庭特征的嬰幼兒照護服務需求，逐漸構建家庭—社區—社會的服務體系，由簡單的托育向“托+教”形式過渡，發展以家庭照護為主、社會托育為輔的供給模式。