資源開采地政府礦產資源收益：規(guī)模測算及政府間分享

張文龍 呂紅霞 牛富榮

1.山西財經大學金融學院 2.山西財經大學財政與公共經濟學院

一、引言

礦產資源是經濟發(fā)展的重要物質基礎，為資源開采地政府帶來了收益。由于礦產資源本身具有沉沒成本高、生產周期長、不確定性和可耗竭性等特點，也給開采地政府預測資源收益帶來了挑戰(zhàn)。我國資源型地區(qū)主要分布在中西部地區(qū)，這些地區(qū)以礦產資源開采、加工為主導產業(yè)，經濟發(fā)展往往依賴于資源收益。然而，開采地政府如果無法合理預測礦產資源收益的規(guī)模，僅僅作為“收益的接受者”，就會將資源收益的不確定性傳遞到公共支出，對經濟增長造成損害。因此，如何預測礦產資源收益就成為我國開采地政府需要解決的基礎問題。

隨著20世紀80年代我國礦產資源有償使用制度的逐步探索和建立，學者們開始對礦產資源收益的測算方法進行研究。由于礦產資源開采活動會產生預期現金流，王四光等提出可以采取國際上通用的貼現現金流（Discounted Cash Flow，DCF）分析方法，用貨幣來計量資產未來收益。收益現值法是被人們廣泛認同的一種計算礦產資源價值的方法，沈振宇等歸納了幾種用現值法計算礦產資源價值的模型，并進行了相應的分析。此外，計算礦產資源的收益現值，需要合理測算礦產資源未來的凈收益。通過建立未來凈收益的動態(tài)預測模型，實現對礦產資源資產凈收益的分析和預測。測算資源收益還要考慮貨幣時間價值，張金鎖等應用隨機時間序列理論和資產評估理論，提出了根據歷史數據預測折現率的方法。

在上述基礎上，有學者進一步提出了礦產資源收益預測模板，該模板是開采地政府測算資源收益規(guī)模的有效工具。首先，準確地測算礦產資源收益規(guī)模不僅需要考慮地質、價格、制度和開采技術的相互作用，還需要合理地估計開發(fā)成本、最終產量，并做出經濟和融資假設。其次，Bauer從時間維度探索并提出收益規(guī)模測算應涵蓋礦產資源生命周期內勘探、開采等相關經濟活動，以及考慮中長期內可能出現的價格波動和資源枯竭。最后，學者們從國家層面和項目層面建立了標準的礦產資源收益預測模板。Basdevant et al.從國家層面建立的財政策略模板，根據礦產資源開采和財政收入的歷史趨勢對未來資源收益規(guī)模進行測算。Luca et al.從項目層面提出的資源行業(yè)財政分析（FARI）方法作為一種收益預測工具，由詳細的、基于Excel的貼現現金流（DCF）模型組成，通過測算礦產資源項目的未來現金流得到開采地政府資源收益規(guī)模的總量。

然而，基于我國政府間收入劃分的制度安排，預測出的資源收益還需要在政府間進行分享。目前我國礦產資源收益已經形成了稅、費、金的格局，國內學者進一步圍繞礦產資源利益相關者收益分配方面進行了較為充分的探討。1994年實行分稅制以來，我國不斷推進中央與地方收入劃分改革，確定了不同收入在中央和地方政府間分享的方式及比例。同樣，礦產資源收益也要依法在中央和地方政府之間進行分配。從收益分享的角度看，礦產資源所有權收益的實際享有者是國家，國家又根據行政層級關系將收益在中央和地方政府間進行了進一步的分配。因此，在中央與地方政府分權的框架下，礦產資源收益分享成為平衡政府間財政收入的重要手段和工具。

梳理現有文獻可以發(fā)現，國內對資源收益測算和政府間分享的研究起步較晚，還未形成規(guī)范的預測模板，但國際上已經取得長足進展。由于我國理論和實踐經驗的不足，本文主要將修訂后的FARI模板應用到X省煤炭資源收益的預測中。對X省煤炭資源收益的預測一定程度上解決了開采地政府礦產資源收益量化的問題，也為我國其他資源型地區(qū)預測資源收益提供了經驗借鑒。

二、理論分析

（一）礦產資源生命周期

與礦產資源相關的投資和生產活動在很多情況下是不同于其他行業(yè)的。第一，基礎設施和資源開發(fā)的初始投資非常巨大，投資期限通常較漫長。第二，礦產資源開發(fā)的前置期長，勘探和開發(fā)過程中的支出一旦發(fā)生，即可視為沉沒成本。第三，礦產資源生命周期的各個階段會面臨很多不確定性，特別是在勘探和開發(fā)階段；運營階段也會面臨礦產價格的波動以及資源儲量大小的不確定性所帶來的風險。第四，礦產資源一旦枯竭，其盈利水平會受到影響。第五，由于礦產資源的一系列開采活動會給當地生態(tài)等造成破壞，需要考慮關閉成本。礦產資源開采活動所需時間很長，生命周期可以分為勘探、開發(fā)、運營以及關閉和關閉之后四個階段，每個階段有不同的生產和成本特征。資源項目的生命周期見圖1。

圖1 資源項目的生命周期

礦產資源勘探是生命周期的第一階段。國家擁有對礦產資源的所有權，礦產資源的勘察需要依法申請登記，領取勘察許可證。在取得探礦權后，確定和評估開采地區(qū)的地質情況、資源范圍和性質。這一階段費用大多數與進行地質調查有關。如果初步勘探成功，將進一步確定潛在礦床的質量和數量，并確定提取礦石的方法。

礦產資源開發(fā)是生命周期的第二階段。開發(fā)階段是所有階段中資本最密集的階段，這個階段的主要工作是估計礦產資源的潛在價值并確定開采項目是否有利可圖。開采項目建設時間主要取決于資源所在地點、規(guī)模以及開發(fā)的難易程度，包括基礎設施的需求。

礦產資源運營是生命周期的第三階段。這一階段會對礦產資源進行連續(xù)開采并加工成礦產品。運營階段持續(xù)時間會比較長，主要工作包括采掘、加工、運輸以及支持服務。在這個階段，運營成本主要包括勞動力、燃料和電力等重要支出。同時，還需要根據社會市場經濟條件、政治環(huán)境以及生產等問題，及時調整運營策略。

礦產關閉是生命周期的第四階段，將運營中的礦山有序、安全和環(huán)保地轉入關閉狀態(tài)。當儲量耗盡或生產不再有利可圖時，礦山就會關閉。提交關閉礦山報告并獲得批準后，需要完成有關勞動安全、水土保持、土地復墾和環(huán)境保護工作，或者繳清土地復墾和環(huán)境保護的有關費用。

（二）礦產資源收益構成

在礦產資源的經濟活動中，開采地政府主要通過征收稅收費用的形式獲得收益。我國現已建立了有償取得和有償開采相結合的礦產資源有償使用制度，資源開采地政府可以通過資源稅費、國有股權分紅等獲得部分礦產資源收益。具體的收益來源涉及一般性的增值稅、企業(yè)所得稅等稅收收入和對礦產資源單獨課征的資源稅、礦業(yè)權出讓收益、礦業(yè)權占用費等收入，還包括國有資本經營收入中的利潤上繳和股利、股息等收益。

增值稅是一種流轉稅，對礦產品在生產、流通、銷售等多個環(huán)節(jié)中產生的增值額進行征稅。根據2019年4月起實施的最新增值稅稅率表，銷售礦產品稅率進一步由16%降低到13%。增值稅的應納稅額為當期銷項稅額抵扣當期進項稅額后的余額，但是礦產品多是初級產品，為直接生產礦產品而購進及消耗的原材料很少，只有少量的進項稅額可以抵扣，因而礦產資源產出的絕大部分都要作為增值部分繳納增值稅。

礦產資源開采和運營過程中企業(yè)取得的經營所得和其他所得需要按照一定比例繳納企業(yè)所得稅，企業(yè)所得稅以凈所得為計稅依據，通常與資源項目盈利能力密切相關。《企業(yè)所得稅法》規(guī)定，在計算應納稅所得額時，與取得資源收益有關的合理成本、費用和損失等支出，準予扣除。根據最新企業(yè)所得稅稅率，當前我國礦業(yè)企業(yè)普遍適用25%的所得稅率。

在礦產開采環(huán)節(jié)，我國組織并征收資源稅。資源稅主要作為地方稅種，是對我國開采或生產應稅礦產品的單位和個人，就其收益征收的一種稅。《資源稅法》（2019）通過法律的形式，規(guī)定對礦產資源普遍實行從價計征。從價計征方式下應納稅額按照應稅資源產品的銷售額乘以具體適用稅率計算，征稅對象為原礦或者選礦的，應當分別確定具體適用稅率，礦產資源稅率由省級政府統籌考慮確定。

礦業(yè)權出讓收益是國家基于自然資源所有權，將探礦權、采礦權（簡稱“礦業(yè)權”）出讓給探礦權人、采礦權人（簡稱“礦業(yè)權人”）而依法收取的國有資源有償使用收入，礦業(yè)權出讓收益包括探礦權出讓收益和采礦權出讓收益。《礦業(yè)權出讓收益征收管理暫行辦法》（財綜〔2017〕35號）規(guī)定，可以通過招標、拍賣、掛牌等競爭方式出讓礦業(yè)權，礦業(yè)權出讓收益按招標、拍賣、掛牌的結果確定。按照協議方式出讓礦業(yè)權的，收益按照市場基準價就高確定。礦業(yè)權出讓收益在出讓時一次性確定，原則上以貨幣資金方式支付。

礦業(yè)權占用費是指國家將礦產資源礦業(yè)權出讓給礦業(yè)權人，并按規(guī)定向礦業(yè)權人收取的使用費。《關于印發(fā)礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號）規(guī)定，在礦業(yè)權占有環(huán)節(jié)，將探礦權采礦權使用費整合為礦業(yè)權占用費。將現行主要依據占地面積、單位面積按年定額征收的探礦權采礦權使用費，整合為根據礦產品價格變動情況和經濟發(fā)展需要實行動態(tài)調整的礦業(yè)權占用費。

礦產資源屬于國家所有，我國國有礦山企業(yè)是開采礦產資源的主體，需要按照一定比例上繳稅后凈利潤。由于大部分礦山企業(yè)都有國有控股或參股，國有資本經營收入還包括國有控股、參股的礦山企業(yè)國有股權（股份）獲得的股利、股息收入，以及礦山企業(yè)國有產權轉讓收入和清算凈收益中國家所得的部分。

三、X省煤炭資源收益的規(guī)模測算

X省煤炭資源豐富，是典型的資源型經濟地區(qū)，也是我國重要的能源供應基地。煤炭資源收益是當地政府重要的財政收入來源，以修訂后的FARI模板為基礎測算X省政府煤炭資源的收益規(guī)模。預測模板需要考慮資源項目整個生命周期在內的生產和成本概況、作出經濟和融資假設以及設定征收制度。還要計算項目稅前現金流和不同項目構成的收入，并在此基礎上得出政府資源收益規(guī)模。模板所需煤炭產量、成本和相關數據來自《X省統計年鑒》《中國能源統計年鑒》《中國稅務年鑒》等。

（一）模板數據設定

首先，在模板中需要輸入與生產和成本相關的數據。煤炭在開采和加工過程中可以生產多種礦產品，但從經濟角度來看，通常只有一種可清楚辨認的初級產品，假定X省只生產原煤這一種商品，因此項目年產量主要指的是原煤的噸數。同時，煤炭在不同的生命周期涉及到的成本類別也不一樣，預測模板中對這些成本進行了分類。在勘探階段，成本直接計入費用。在開發(fā)階段，資本支出包括開發(fā)成本和重置成本，開發(fā)成本包括有形支出（如不動產、廠房和設備的投資，往往進行折舊處理）和無形支出（如研發(fā)支出，往往在發(fā)生時計入費用）。在運營階段，涉及更多的細分活動，主要包括與開采過程直接有關的各項費用；與液體分離、洗滌、破碎和研磨等加工、精煉和選礦活動有關的成本；以及其他運營成本，如銷售費用和管理費用。所有的運營成本通常都是在發(fā)生時費用化。此外，還涉及到礦山關閉的成本，主要是礦山環(huán)境恢復治理基金。

其次，在模板中需要輸入融資假設和經濟假設。融資假設包括借款融資中的前期開發(fā)成本的百分比、回收期和借款的利率，目的是計算企業(yè)所得稅中的利息支出。經濟假設主要包括折現率、通貨膨脹率和資源價格等。折現率主要是考慮資金的時間價值，通過折現率來計算政府收益的凈現值。雖然項目成本數據和價格假設是按實際價值輸入模板的，但模板中計算的通貨膨脹因素是以名義價值進行的，這種方法確保了資本折舊和其他與稅收相關的計算能更好地反映市場價值。通貨膨脹率在現實中可能因不同的成本類別而不同，但為簡單起見，假設只使用統一適用于價格和成本的通貨膨脹率，并且假定煤炭價格不變。

最后，在模板中對資源收益構成的征收制度進行設定。資源稅以凈收入為計算基礎，按實際銷售額扣除合法取得的增值稅相關發(fā)票以及運雜費后的余額確定。企業(yè)所得稅針對礦產資源生產企業(yè)的經營所得和其他所得進行征收，按照會計準則對各種成本進行費用化或折舊的處理，以資源收入總額減去相關成本、費用和前期虧損為計稅依據。增值稅以資源商品在流轉過程中產生的增值額作為計稅依據。除此之外，為維護國家礦產資源所有者權益，我國在礦產資源出讓環(huán)節(jié)，征收礦業(yè)權出讓收益；在礦產資源占用環(huán)節(jié)，征收礦業(yè)權占用費；在礦產資源退出環(huán)節(jié)，為籌集治理恢復資金，征收礦山地質環(huán)境治理恢復基金。資源收益預測模板所需數據輸入見表1。

表1 模板數據輸入內容

（二）項目稅前現金流測算

在輸入所有必要的經濟參數、征收制度、生產和成本數據后，該模板可以計算出項目稅前凈現金流，這是后續(xù)計算資源稅、企業(yè)所得稅等收益項目的基礎。年度項目稅前凈現金流的計算公式如下：礦產資源項目稅前凈現金流=總收入（產量×價格）-交通和精煉加工總成本-勘探成本-開發(fā)成本-重置成本-運營成本-關閉成本。X省煤炭資源項目稅前現金流計算結果見表2。一旦確定了年度稅前凈現金流，就可以計算出兩個重要參數：給定折現率下的項目凈現值（NPV）和項目稅前內部收益率（IRR），這里折現率采用經濟假設中的政府折現率。項目凈現值計算公式如下：

表2 X省煤炭資源項目稅前現金流單位：億元

式中CF為第n年凈現金流量，r為折現率，內部收益率（IRR）是指項目現金流的NPV=0時候的折現率。

在上述價格、成本假設和稅前現金流的基礎上，可以計算出X省煤炭資源項目的實際內部收益率為27.1%，凈現值為3 841億元；項目的名義內部收益率為32.2%，凈現值為5 714億元。一般來說，如果一個項目的凈現值為正或者內部收益率高于公司的資本成本或預期回報率，它就被認為是稅前可行的。因此，從凈現值和內部收益率的角度來考慮，X省煤炭資源項目是可行的，可以進行后續(xù)的開采和生產。

（三）政府收益測算結果

X省政府收益主要來源于以下五個方面：（1）煤炭在銷售環(huán)節(jié)繳納礦產資源稅，當前X省對煤炭實行從價計征，稅率為8%，應納稅額按照應稅產品的銷售額乘以具體適用稅率；（2）礦業(yè)權出讓收益包括探礦權出讓收益和采礦權出讓收益，礦業(yè)權出讓收益X省通過出讓金額的形式征收，礦業(yè)權占用費按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標準為每平方公里每年1 000元；（3）企業(yè)所得稅是根據應稅收入計算的，其定義為凈收入減去允許扣除的部分，當前我國礦業(yè)企業(yè)一般適用25%的所得稅率；（4）礦業(yè)企業(yè)作為增值稅一般納稅人發(fā)生增值稅應稅銷售行為適用13%的稅率；（5）國有資本經營收入包括煤炭企業(yè)超額利潤和政府參股所得的收益。表3是模板測算出的政府收益結果。

表3 X省煤炭資源收益的分項測算結果 單位：億元

除了測算X省煤炭資源收益規(guī)模之外，觀察政府收益構成的時間分布也很重要。圖2直觀地反映了X省煤炭資源的收益規(guī)模和時間分布。從橫向來看，X省煤炭資源收益構成特征如下：收益主要來源于資源稅、增值稅、企業(yè)所得稅、礦業(yè)權出讓收益和礦業(yè)權占用費等，其中由于增值稅具有課征普遍、稅源充足的特點，是政府資源收益的重要組成部分；資源稅在整個生命周期為政府提供了一個相對適中和穩(wěn)定的收入來源；企業(yè)所得稅的彈性較大，隨著資源項目的不斷盈利，企業(yè)所得稅的收益也逐漸提高；礦業(yè)權出讓收益保證了政府盡早獲得收入；礦業(yè)權占用費可以持續(xù)產生收入，但其所占比例極低。從縱向來看，X省資源收益在生命周期不同階段特征如下：在勘探階段，政府收益主要來源于礦業(yè)權出讓收益；在開發(fā)和運營階段，礦產資源的相關活動為開采地政府帶來了持續(xù)且大規(guī)模的收益；在關閉階段，政府收益相對較少。

圖2 X省煤炭資源收益規(guī)模及時間分布

四、X省煤炭資源收益的政府間分享

政府間財政收入的分享機制是我國財政體制的重要內容。1994年分稅制改革劃分了中央與地方的事權和支出責任，也進一步劃分了中央與地方的收入。從礦產資源項目中獲得的收益同樣需要按照一定的比例在中央政府與地方政府之間分享，主要采取“自下而上”的方式進行。國務院《關于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知》（國發(fā)〔2003〕26號）規(guī)定，中央與地方所得稅收入分享比例按中央分享60%，地方分享40%執(zhí)行，資源項目獲得的企業(yè)所得稅收入按照6 4的比例進行分成。增值稅在中央和地方政府之間平均分配。《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（國發(fā)〔2016〕26號）將所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。《關于全面推進資源稅改革的通知》（國發(fā)〔2016〕53號）中規(guī)定按照現行財政管理體制，納入改革的礦產資源稅收入全部為地方財政收入，資源稅收入歸屬于地方政府可以發(fā)揮調節(jié)級差收入作用，促進資源行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。國務院《關于印發(fā)礦產資源權益金制度改革方案的通知》把礦業(yè)權出讓收益中央與地方分享比例確定為4 6，礦業(yè)權占用費中央與地方分享比例確定為2 8，兼顧礦產資源國家所有與礦產地利益，保持現有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定；礦業(yè)權出讓收益和礦業(yè)權占用費用于地質調節(jié)和礦山生態(tài)保護修復等支出，維護國家所有者權益的同時也提高礦產資源利用效率。表4基于X省煤炭資源收益規(guī)模的測算結果，根據不同收益項目下中央與地方政府間收益分享比例，得出了X省煤炭資源收入在政府間的劃分結果。

從表4的資源收益分享比例來看，對礦產資源專門課征的資源稅、礦業(yè)權出讓收益和礦業(yè)權占用費的分享比例主要傾向于地方政府，增值稅和企業(yè)所得稅等主體稅種在中央政府和地方政府間分享相對比較平均。在我國現有的收入分享機制下，X省煤炭資源收益更多流入了地方政府，擴大地方自主財力，滿足了政府財政支出的需要。由于事權與支出責任的對稱是政府間收益分享機制核心，對資源收益劃分比例側重于地方政府也就意味著X省相應承擔更多礦產資源事權和其他支出責任。中央政府擁有對礦產資源的所有權，但是并不能直接對礦產資源的開發(fā)進行管理，資源開采地政府依法負責礦產資源的管理和監(jiān)督。國務院辦公廳《關于印發(fā)自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2020〕19號）中明確了中央政府與地方政府在自然資源調查監(jiān)測、產權管理、生態(tài)保護修復等方面的財政事權和支出責任劃分，從而提高自然資源領域財政資源配置效率和使用效益，促進自然資源的保護和合理利用。因此，地方政府在獲得礦產資源收益的同時，不僅要提高資源收益的使用效率，還要合理利用和保護礦產資源以實現收益的可持續(xù)性。

表4 中央和地方政府收益劃分

五、結論與展望

礦產資源為開采地政府提供了重要的財政收入來源，有效預測資源收益也成為開采地政府管理資源收益的重要基礎。本文主要運用修訂后的FARI模板測算出X省煤炭資源收益的規(guī)模，并將資源收益在中央和省級政府間進行分享，最終預測出X省煤炭資源收益，并得出以下結論。一是開采地政府礦產資源收益主要由增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、礦業(yè)權出讓收益和礦業(yè)權占用費等構成，其中增值稅所占資源收益份額最大，約為50%，資源稅和企業(yè)所得稅在長期產生的收入流均較為穩(wěn)定，礦業(yè)權出讓收益和礦業(yè)權占用費占政府資源收益的比重較小。二是在礦產資源整個生產周期內，各個階段政府收益規(guī)模有所不同，開采地政府能夠持續(xù)且大規(guī)模獲得收益的階段集中于礦產資源開發(fā)和運營時期。三是從政府間收益分享來看，增值稅和企業(yè)所得稅等主體稅種在央地間分享比例比較平均，礦產資源專項收益的分享比例則更加側重于地方政府，從而大部分礦產資源收益歸屬于地方政府。

總之，預測資源收益有利于開采地政府明確未來礦產資源收益的構成和時間分布，從而為開采地編制預算收入、防范收益波動風險、進行敏感性分析等提供決策依據。但我國對資源收益的預測仍然處于起步階段，對于未來的研究可以從以下三個方面推進。首先，開采地政府資源收益的長期流入狀況得到估算，為開采地政府對資源收益的優(yōu)化配置提供了規(guī)劃前提，由此未來可對長期資源收益優(yōu)化配置的具體方案以及實施層面進行研究與拓展。其次，資源收益預測可以作為測算地方財權的工具與確定各級政府事權的基礎，按照政府間財政事權劃分，合理確定各級財政承擔的支出責任并理順省以下政府間收入關系。最后，資源收益預測結果是政府收集資源收益的數據基礎，為進一步完善我國礦產資源收益統計制度提供改革建議和政策思路。