論國家安全法律制度的體系化構建

肖君擁

(北京理工大學法學院,北京 100081)

自黨的十八屆四中全會首次提出 “貫徹落實總體國家安全觀,構建國家安全法律制度體系”以來,我國通過不斷的立法實踐,開啟了構建國家安全法律制度體系的進程。 特別是《中華人民共和國反間諜法》(2014)(以下簡稱《反間諜法》)、《中華人民共和國國家安全法》(2015)(以下簡稱《國家安全法》)、《中華人民共和國反恐怖主義法》(2015)(以下簡稱《反恐怖主義法》)、《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》(2016)(以下簡稱《境外非政府組織境內活動管理法》)、《中華人民共和國網絡安全法》(2016)(以下簡稱《網絡安全法》)、《中華人民共和國國家情報法》(2017)(以下簡稱《國家情報法》)、《中華人民共和國核安全法》(2017)(以下簡稱《核安全法》)、《中華人民共和國密碼法》(2019)(以下簡稱《密碼法》)、《中華人民共和國香港維護國家安全法》(2020)(以下簡稱《香港維護國家安全法》)、《中華人民共和國生物安全法》(2020)(以下簡稱《生物安全法》)、《中華人民共和國出口管制法》(2020)(以下簡稱《出口管制法》)、《中華人民共和國反外國制裁法》(2021)(以下簡稱《反外國制裁法》)、《中華人民共和國數據安全法》(2021)(以下簡稱《數據安全法》)、《中華人民共和國陸地國界法》(2021)(以下簡稱《陸地國界法》)等法律的出臺,為國家安全法律制度體系的構建打下堅實的基礎,國家安全法律制度體系的雛形初具。 習近平總書記指出: “當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富。” 國家安全是 “集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系” 。因應 “總體國家安全觀” 下國家安全概念的擴充,2015 年《國家安全法》突破了1993 年《國家安全法》主要關注反間諜領域的局限,由傳統安全領域向傳統和非傳統安全兩個方向、11 個大領域擴展。 以2015 年《國家安全法》為綱,國家安全立法提速,一個全新的法律部門已經隱隱若現。國家安全法律制度體系作為中國特色社會主義法律體系的一部分,如何通過立法活動加以構建,是否要隨著 “總體國家安全觀” 概念的擴展向各領域延伸,如何處理國家安全法律制度體系與現有的其他法律部門既有法律之間的種屬關系,如何確立國家安全法律制度體系的邊界,是構建國家安全法律制度體系需要考慮的重要問題。

一、構建國家安全法律制度體系的既有研究與簡評

當前國內學者對國家安全法律制度體系構建的研究,大致可從時序層面、法域空間層面和體系化評估層面進行梳理。

(一)時序層面

從時間上看,以 “總體國家安全觀” 的提出為界,對國家安全法律制度體系的研究可以分為兩個階段。 前一階段重點關注的是政治安全領域,特別是反間諜領域,后一階段在 “總體國家安全觀” 的指引下,對國家安全法律制度體系的研究范圍相應拓寬。

在 “總體國家安全觀” 提出之前,國家安全法律制度并未能形成一整套體系,而是孤立地分散在各部單行法中。 我國在新中國成立以后至改革開放以前,對國家安全的范圍沒有清晰的認識,甚至在一定程度上將維護國家安全等同于打擊 “反革命” 。 1993 年《國家安全法》以及隨后《中華人民共和國國家安全法實施細則》的出臺,國家安全法真正進入了學術研究的視野。 李竹、吳慶榮合著的《國家安全法學》和王京建所著的《國家安全法學教程》是這一時期的代表,兩部著作既關注到域外的國家安全立法、制度與實踐,又立足我國國家安全法律的立法和實踐。 值得一提的是,有的學者意識到國家安全立法上的局限性,提出了《國家安全法》名實不副的問題。

在 “總體國家安全觀” 提出以后,我國立法和制度改革的進程實際上已經走在了學術研究的前面,研究者多從實證研究的角度出發對國家安全法律進行研究。 學者通過梳理域外國家安全立法的情況總結出國家安全立法有 “分散式” “專門式” 和 “綜合式” 三種立法形式,以及 “混合型Ⅰ” 模式(即 “分散式” + “專門式” )和 “混合型Ⅱ” 模式(即 “分散式” + “專門式” + “綜合式” )兩種主要的域外立法模式;而我國國家安全立法模式為 “有關國家安全的憲法條文+國家安全基本法+國家安全具體領域的專門性立法+散布于各部門法或單行法中有關國家安全的規定” 的四層次體系性結構。然而,研究主要在部門法的范疇內,沒有對低位階的法規作進一步探討。

(二)法域空間層面

從國家安全法律制度體系所屬的法域空間維度上來看,以國內外法域為界,可以分為對域外國家安全法律制度體系開展的比較研究和立足國內法律規范對我國國家安全法律制度體系構建開展的研究兩種路徑。 有關域外國家安全法律制度體系構建的研究,比較系統地翻譯、介紹了外國國家安全領域的法律法規,對我國起到了參考和借鑒作用。 如黃愛武博士的《戰后美國國家安全法律制度研究》,系統梳理了美國戰后國家安全情報體制、機構的法律職能和演變過程,總結了美國國家安全法制建設的內在規律和特點,并對美國《1947 年國家安全法》做了系統的翻譯,使我們對以美國《1947 年國家安全法》為代表的美國國家安全法律制度體系有了較為深入的了解。關于我國國家安全法律制度體系構建的研究,主要立足在中國特色社會主義法律體系內探索國家安全法律制度的體系化構建問題。 此外,有的研究運用比較法,以域外國家安全法律制度體系構建為參考系,探索形成我國國家安全法律制度體系化構建的框架,則綜合運用了前兩種研究方法。 譬如,楚盛男的《俄聯邦國家安全立法體系發展及其啟示》對俄羅斯聯邦(蘇聯)的國家安全觀、國家安全立法沿革、國家安全法律制度體系進行了介紹,并提出了對我國構建國家安全法律制度體系的啟示。

(三)體系化評估層面

有的研究立足國內文本規范,對我國現行國家安全立法進行實證考察。 如康均心、虞文梁的《后〈國家安全法〉時代的國家安全法律制度體系建設》通過對2015 年《國家安全法》的法條進行分析,嘗試對《國家安全法》進行定位和定性,厘清其與其他法律淵源的關系,但對《國家安全法》的定位仍比較模糊,既是 “國家安全領域的‘基本法’” ,又是 “帶有濃厚刑事性質的特別刑法” , “在本質上屬于行政法范圍” ,由于定位不清,邊界不明,實際上也就很難把握與其他部門法的關系。李志鵬將我國的國家安全法律制度體系總結為 “以《憲法》及憲法相關法為統籌駕馭全局(傘面),《國家安全法》貫穿整體引領方向(傘軸),極力凸顯《反間諜法》《反恐怖主義法》的依托作用(傘柄),輔之《刑法》《刑事訴訟法》《人民警察法》《保密法》《郵政法》等子法律(傘稱),構成了當前總體國家安全觀法治化的基本態勢和既成格局” 的傘狀結構。魏勝強認為我國國家安全法律制度體系 “遠沒有建立” ,橫向上非傳統安全領域立法與傳統安全領域立法數量上不對稱, “存在著比較大的立法空缺” ;縱向上國家安全立法需要 “專業化、精細化” ,現有法律法規的位階有提升的空間。郭永輝、李明立足我國國家安全法律制度建設實際,從立法空白、法律內容不完善、法律效力銜接存在沖突、未形成國家安全法有效體系等方面展開評析,建設性提出完善我國相關法律體系的具體路徑。

二、正視國家安全法律制度體系的構建目標與現實之間的差距

體系化是立法者的理想追求狀態,其能為執法、司法、守法帶來明確完整的預期,予以社會管理者和被管理者行為指引、預測、教育、評價等諸種便利,也是權衡國家治理法治化水平的一項重要指標。構建國家安全法律制度體系的目標是要依據《憲法》,落實 “總體國家安全觀” 的要求,形成覆蓋國家安全各相關領域,在國家安全法律制度體系內部所統領的各單行法律之間能夠融通自洽,與體系外部各法律制度能夠有機銜接的法律制度體系。 按照這個目標看,當前的國家安全法律制度體系雖已初具規模,但與理想完備的國家安全法律制度體系相比,仍有很大差距。 從國家安全法律制度體系的實施方式上看,在國家安全法律制度體系的立法、執法、司法層面,仍有可以加強和完善之處。

(一)立法層面

國家安全法律制度體系不僅僅體現在具有內容上的相關性,而且在邏輯上和學理上被歸為體系,更可表現為一個以《國家安全法》為核心,可以自成一體的法律部門,甚至未來將國家安全法律法典化。 從 “總體國家安全觀” 提出以來的立法實踐上看,我們可以看到立法者通過積極推動立法,填補國家安全領域法律缺失的空白所做的努力,如下表所示:

表1 :總體國家安全觀提出后國家安全領域部分立法

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由于立法準備時間相對較短,政策性強,內容多表現為綱領性條款,在制定法律的過程中,立法者傾向于在具體條款上做總括式或宣示性的規定,同時預留接口,通過后續的立法活動或下位法的制定,實現法律的自我完善。 最典型體現在《國家安全法》作為一部關于國家安全的總體性法律,力圖覆蓋國家安全的方方面面,雖然失之于細節,但通過設置接口,做到了內部的自生性與外部的銜接性,已經衍生出若干部新的法律。 同樣如《網絡安全法》第四章提及的網絡信息安全,也是《網絡安全法》本身所無法完全覆蓋的,但通過設置專章做總體性規定作為未來創設法律的接口,為后來的《個人信息保護法》與《數據安全法》出臺奠定了基礎。

因此,在這種從總體法到領域法,從一般法到特別法的立法過程中,不能滿足于表面上法律領域類別的完備,更重要的是要推動下位立法不斷地跟進。

(二)司法層面

在司法層面,國家安全法律制度的體系化構建,一是要注意與外部法律部門的銜接性;二是在自身內部要實現法律的可訴性。

在外部方面,要在有中國特色的社會主義法律體系內實現與其他部門法的有效銜接,特別是在司法層面上與相關的實體法和程序法的有效銜接。 如前所述,國家安全法律制度體系構建上的由上至下和預留接口的特征,使得相繼出臺的法律之間的銜接存在一定的困難。 如《反間諜法》第38 條對五種間諜行為進行了定義,與刑法第110 條、第111 條對間諜罪等罪名的規定相比,擴大了間諜行為主體的范圍,具體可以細分為三類主體和準三類主體,其他間諜行為與《刑法》的相應條款相比也出現一定程度的擴張,并加入了兜底性的條款,但缺乏對間諜等概念的定義,因而需要進一步厘清兩部法律的差異,以統一訴訟的依據。

在內部方面,國家安全法律體系內的法律條文要具體明確,具有可訴性。 在國家安全法律制度體系中各領域法律的編纂上,相當一部分法律條文是對政策性語言的引用,成為宣示性條款。 在司法訴訟中,此類法條不便于援引,難以達到定紛止爭的司法效果。 如《反外國制裁法》第13 條和第15 條中的 “危害我國主權安全……” 的,表述只是對于可依據法律和采取必要反制措施條件的陳述,不具有可訴性。 由于該法第7 條只明確了國務院有關部門依據該法第4 條至第6 條規定作出的決定是最終決定,那么假定實踐中有關部門依據該法第13 條的規定對危害我國主權、安全、發展利益的行為采取了反制措施,此時是否可訴、如何訴訟都不明確。

(三)執法層面

在執法層面要完善國家安全法律執法的組織形態,做到權責明確,條文規范,以確保法律的有效執行,具體而言:

第一,在執法權力的設定上,對執法主體應進一步明確,特別是涉及多個執法主體時,如何明確界定各個執法主體的權限仍具有挑戰性。 以下選取《國家安全法》《反間諜法》《反恐怖主義法》《境外非政府組織境內活動法》《國家情報法》為例,考察各法律條文對執法主體的規定,如下表所示:

表2 :部分國家安全法律設定的執法主體比較

從上表可以看出,國家安全相關法律對于執法主體的確立,大致存在有領導機構、主管機關和配合、協調機關三種法定設置。 考察每部法律關于執法設計都有獨特之處。 換言之,在國家安全法律的體系構造上,缺乏總體性和一致性的考慮。

一是在領導機關的設置上,在深化改革的大背景下對領導機構法律上有一定的保留,缺乏具體明確的指向。 2014 年的《反間諜法》前瞻性地考慮到了領導機構的設置問題,在中央國家安全委員會成立的情況下,僅籠統地指出反間諜工作堅持中央統一領導。而在《反恐怖主義法》和《國家情報法》中,則進一步指向反恐怖主義工作領導機構和中央國家安全領導機構,但仍缺乏進一步的明確指向,可以看出為未來深化改革進程做了一定保留。 而《境外非政府組織境內活動管理法》針對的對象是境外非政府組織在境內的活動而非國家機關和國家行為,在領導機構上未作明確的設置,因而與其他三部法律的體系上有一定差距。

二是在主管機關的設定上,除《反間諜法》規定了單一主管機關即國家安全機關(其他機關為配合、協調機關)外,其他三部法律都存在多個主管機關,對于多個主管機關之間職責的劃分還缺乏界定。 在三部法律的指向性上,除了《國家情報法》規定的主管機關明確指向國家安全機關和公安機關情報機構、軍隊情報機構外,另兩部法律在不同程度上存在著指向性不夠明確的情況,如《反恐怖主義法》第8 條第1 款的 “其他有關國家機關” 及《境外非政府組織境內活動管理法》第6 條第2 款的 “國務院有關部門和單位、省級人民政府有關部門和單位” ,具有一定的模糊性。

三是在配合、協調機關的設定上,各部法律的規定都不夠明確。 《境外非政府組織境內活動管理法》沒有設定配合、協調機關,因為該法第6 條在主管機關的設定上已經比較寬泛,除公安機關外,將國務院有關部門和單位、省級人民政府有關部門和單位都納入其中。 《反恐怖主義法》和《國家情報法》對配合、協調機關的設定比較模糊,《反恐怖主義法》第8 條規定: “有關部門應當建立聯動配合機制” ;《國家情報法》第5 條規定: “各有關國家機關應當根據各自職能和任務分工,與國家情報工作機構密切配合” 。 相對而言,《反間諜法》的規定比較明確,該法第3 條規定: “公安、保密行政管理等其他有關部門和軍隊有關部門” 按照職責分工,密切配合,加強協調,依法做好有關工作。

第二,要避免指向性條款、重復性條款的出現,導致法律條文繁冗。 國家安全法律制度體系中設定的法律責任,主要是行政法律責任,但在國家安全法律制度體系的一些法律條文中,有將刑事法律責任與行政法律責任混而為一的傾向,或僅僅將法律責任指向刑事法律責任。 如下表所示:

表3 :部分國家安全法律關于法律責任一章中出現刑事責任字樣情況的比較

除了指向刑事實體法律責任,一些法律責任還指向了刑事程序法律、其他行政法律,甚至涉及民事責任。 如《反間諜法》第36 條第(一)項規定: “涉嫌犯罪的,依照刑事訴訟法的規定處理” ;《國家情報法》第30 條規定的 “冒充國家情報工作機構工作人員或者其他相關人員實施招搖撞騙、詐騙、敲詐勒索等行為的,依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定處罰” ;《網絡安全法》第74條第1 款規定: “違反本法規定,給他人造成損害的,依法承擔民事責任” 。

第三,在一些法律中,行政法律責任的設置還存在不均衡。 比如關于公職人員違法違紀,以及行政復議、行政訴訟等救濟手段在各部法律出現重復的時候,一些主要的行政責任行為采取的行政措施相對存在空缺。 如下表所示:

表4 :部分國家安全法律涉及的行政責任和相關規定之比較

從上表可以看出,涉及國家安全的各法律在主要行政責任的設置上有如下特點:一是在行政處罰的設置上,人身罰的重視程度要高于財產罰。 除了《反恐怖主義法》有9 處涉及罰款類行政處罰外,其他法律在罰款項行政處罰的設置上均作了保留,這與各項涉及國家安全的行政執法工作的實際需要是不相適應的。 二是在刑事強制措施和行政強制措施的程序性規定上,除《反間諜法》有涉及外,其他法律并未涉及。 三是在行政處分的設置上,除了《反間諜法》和《國家情報法》有涉及外,其他法律在內部行政行為處分的設置上沒有體現。

三、構建國家安全法律制度體系的重要兩步

(一)理解法律層次,認知國安法 “柱梁”

1.以《憲法》作為國家安全法律制度體系構建的根本依據

《憲法》第28 條和第54 條從國家打擊犯罪和公民義務的兩個角度對維護國家安全進行了規定,是構建國家安全法律制度體系在憲法中的直接依據。《國家安全法》和其他的涉及國家安全的專門法律都在法律條文中寫明了憲法依據,如《國家安全法》第1 條,《反間諜法》第1 條,《反恐怖主義法》第1 條,《國家情報法》第1 條等等,都出現了 “根據憲法,制定本法” 的規定。 因此,《憲法》是國家安全法律制度體系的上位法和立法依據,根據《憲法》構建國家安全法律制度體系,彰顯了國家安全法律制度體系的重要性。

2.以《國家安全法》作為國家安全法律制度體系的基本法

《國家安全法》是 “統領國家安全各領域工作的基本法律” , “明確了維護國家安全的基本原則和任務,規定了國家安全的基本制度,覆蓋了國家安全各領域的工作,是一部名副其實的國家安全基本法。”對于將《國家安全法》的定位為一部特殊刑法或行政法,筆者認為是不準確的。《憲法》是對國家根本問題的總體回應,而國家安全又涉及國家的根本問題。 《憲法》在國家安全層面的回應既包括對于國家職權的規定,又包括公民個人權利和義務的內容,所以《國家安全法》是對國家安全問題的相對細化。 《國家安全法》所關注的國家權力和公民權利,是國家法學研究的重要內容。在國家安全法律制度體系成為獨立的部門法之前,《國家安全法》理應被納入國家法學和憲法部門法體系下,作為一部憲法性法律。同時,《國家安全法》由全國人大常委會而非全國人大審議通過,雖然在現實效果上立法程序的不同并不代表法律的位階上有上下位法的區分,但《國家安全法》的立法程序與其作為國家安全領域基本法的地位仍有差距。

3.以專門性法律作為國家安全法律制度體系的有效支撐

國家安全法律制度體系的專門性法律除了各領域的專門安全法律及國家維護國家安全的行政行為法律,還應該包括國家安全的組織法律、保障法律、程序法律、監督救濟法律,以及特定時期或特定地域的特殊法律。

(1)專門領域法。 “總體國家安全觀” 的提出,將國家安全的范疇擴充至政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等11 大安全領域。 因此,在構建國家安全法律制度體系的研究中,專門領域安全法律的構建一直是人們所關注的重點。 特別是在非傳統安全領域,領域安全的立法缺失相當嚴重,《核安全法》《網絡安全法》的出臺也回應了相關領域的立法需求。 在相對單一的領域,立法復雜度相對較低,但在一些復雜領域,單一的專門領域法很難覆蓋本領域安全事項的規制。 如果以專門的單一領域立法難度很大,解決的方式可以采取分散式立法,如軍事領域存在多部立法;或者以一總法帶動后續立法和下位立法的方式,如《網絡安全法》及其后續的單行法和下位法規。

(2)專門行為法。 專門行為法以國家相應的專門行為進行立法。 典型的如《反間諜法》《反恐怖主義法》《反外國制裁法》。 另外,還有一系列管理法,如《中華人民共和國公民出境入境管理法》《境外非政府組織境內活動管理法》。 此類法律在國家安全法律部門單獨成型以前可以歸入行政部門法,其執法主體也相對單一,往往是某些行政執法機關或軍事單位執法的依據。

(3)專門組織法。 法律的實施離不開明確的執法主體的參與,然而除了專門的行為法所規定的行政行為或軍事行為外,涉及國家安全的事項往往涉及多個領域,需要多個執法主體相互協調。 如果缺乏組織協調,往往出現推諉或不作為的情形。 因此通過專門的組織法,明晰執法主體和職責權限,很有必要。 特別是作為《國家安全法》中的中央國家安全領導機構在法律上的定位問題,既是一個政治制度問題,也是一個法律問題。

(4)專門保障法。 國家安全所涉及的諸多事項和配套措施,如宣傳、教育,人員的招錄、培訓和管理,特定群體的人身保護和安置保障等,在新時期僅依靠政策可能難以為繼,而按照一般的保障法律規定,往往又不能適應國家安全專門保障的要求,因此需要有專門的立法予以規定。

(5)專門程序法。 國家機關在涉及國家安全的行政行為和刑事行為上,往往存在一些例外。 傳統上是通過在法條中設立但書等方式作為例外,予以排除或豁免。 如我國《刑法》第56 條規定 “對于危害國家安全的犯罪分子應當附加剝奪政治權利” ;第66 條規定 “危害國家安全犯罪……的犯罪分子,在刑罰執行完畢或者赦免以后,在任何時候再犯上述任一類罪的,都以累犯論處” ;第277 條規定 “故意阻礙國家安全機關、公安機關依法執行國家安全工作任務,未使用暴力、威脅方法,造成嚴重后果的,依照第一款的規定處罰” 。 《中華人民共和國監察法》第五章關于監察程序的特殊規定,對于國家安全工作也有一定的借鑒意義。 可以考慮設立一部 “國家安全調查程序法” 或在未來并《國家安全法(典)》之中。

(6)專門的監督和救濟法。 國家安全事項往往涉及國家秘密或國家重大利益,對相對人特別是公民個人的權利往往需要進行克減,實際上造成了國家公權力和公民個人的權利之間的一種張力,相對而言公民個人尋求救濟的途徑比較受限。 對于特殊的權力更要進行特別嚴格的監督,即便公民的權利受到克減,公民因此尋求救濟的權利也不應被克減。 對國家安全機關的監督與一般的行政機關相比往往也比較特殊,因而,專門的監督立法顯得特別必要。

(7)專門的特殊法,包括時間上的特殊法和空間上的特殊法。 特殊的時間與常時相對,一般是指緊急狀態期間,甚至可以是戰時。 與常時相比,在特殊時間節點上,一些權利和權力的存續可能需要調整。 雖然緊急狀態期間,可以做出臨時性的調整,但在常時更需要不斷推演,形成預案。 特殊的空間法對應的是超越了我國法域的法律,可以是物理上的域外世界,也可以是現實以外的虛擬世界。 隨著我國開放水平的不斷深入,海外利益保護和推進共同安全的需求不斷增大,當域外法律和國內法產生規范的沖突,管轄及相應的豁免,這是國際法和域外法都需要進行考慮。 虛擬空間在當下主要是網絡虛擬空間,網絡空間不是法外之地,《網絡安全法》《數據安全法》的出臺正當其時。

4.以下位規范落實國家安全法律制度體系形成有效補充

在法律之下,涉及國家安全的行政法規、軍事法規、地方性法規以及更低階的規章甚至規范性文件,在國家安全法律制度體系中也占有一席之地。 事實上,國家安全屬于中央事權,大量地方性涉及國家安全事項的法規應該隨著改革的不斷深化而慢慢淡出。 一些規范性文件、政策,在特定行業的技術標準,也都有法律化的需要。

(二)明確國家安全法律制度體系的邊界

只有明確國家安全法律制度體系的邊界,才能明確國家安全法律制度體系和其他部門法的關系,做好相關的銜接。

一方面,中國特色社會主義法律體系已經初步形成,因此一些固有的邊界應該得到承認。 如《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》,一些條文可能涉及國家安全事務,但不應該被納入國家安全法律制度體系之內,這樣才能更好地發揮銜接刑事法律和行政法兩大法律部門的作用。 同樣,在涉及國家安全職能的法律領域內,不能因為涉及對行為的認定可能采取刑罰處罰或行政處罰時,將其簡單納入刑法或行政法部門中去,國家安全法律制度體系的存在恰好可以在刑事領域和行政領域平衡出一定的緩沖區域。

另一方面,基于 “總體國家安全觀” 的思路,國家安全法律制度體系和一些部門法的邊界還不夠明確。 例如《刑法》分則第一章專門設置了危害國家安全罪,但這些罪名主要是圍繞傳統安全領域設置的,其他章節中非傳統安全的罪名達到一定程度時,也會危害國家安全。 類似于暴恐犯罪、利用極端主義犯罪、組織利用邪教組織犯罪等到達一定程度就會危害國家政治安全,如何確定罪名既體現危害國家安全的特征,又不違反罪刑法定原則? 能否適用調查國家安全犯罪的特殊程序? 如何與《國家安全法》有效銜接,體現出 “總體國家安全觀” 的規定? 這些問題都是國家安全法律制度體系和部門法間邊界不明的表現。

國家安全法律制度體系的邊界的擴充問題,主要體現在國家安全領域在向非傳統安全領域擴充的前提下,是否隨著安全理念將法律體系進一步擴充。 國家安全法律制度體系在各領域的擴展可以順應總體 “國家安全觀” 的要求,形成國家安全法律在各個具體領域的覆蓋。 對政策意義上的總體國家安全觀進行簡單的法律映射,上升為各領域安全法,我們可以發現,各領域法不僅存在交叉,事實上也存在未能被領域安全法所覆蓋的國家安全領域。 將國家部門權責、公民權利義務在領域范圍內做出明確的劃分和規制,更需要嚴謹地設計。 此外,每個領域安全法獨立立法的必要性也值得商榷。 特別是需要考量各領域的分散立法,是否必然優于概括性的集中立法? 把國家安全劃分為各個領域進行立法,是否會導致維護國家安全力量的碎片化以及法律權威的虛化? 總之,安全立法的邊界肯定會有延展,但要 “謙抑” ,點到即止,不求面面俱到。 一條需要堅守的原則是,國家安全概念不能泛化。

四、結語