煤炭資源開發項目管理

撰文／王祖和 王海鑫

煤炭資源開發項目是實現煤炭行業固定資產擴大再生產的經濟活動，包括建筑物和構筑物的建筑工程和機械設備的安裝工程；固定資產的購置；勘察設計、土地征購、培訓、大型臨時設施、生產準備、試生產等建設工作。由此可見，因煤炭資源開發項目涉及眾多工程，采用項目管理是行業發展的必然趨勢。

煤炭資源開發項目管理的特點

以自然資源為生產對象

煤炭資源開發項目是以自然資源為生產對象，以資源的合理開發為目的而進行的建設，是為了企業和社會發展所需要的能源要求而進行的投資活動。煤炭資源開發項目必須要經過國家有關部門的同意，才能進行一系列開采措施的落實。

系統性強

煤炭資源開發項目是一個龐大的系統，由眾多相互關聯、相互制約、相互影響的子項目構成，每個子項目都是煤炭資源開發項目中的一部分。在整個項目投資決策中，一個工程決策的終點，可能就是另一個工程決策的起點。從項目的上游到下游再到終端，形成了一個有機的價值鏈。另外，煤炭資源開發項目的整體效益不僅為各環節效益之和，甚至更大，這在客觀上要求項目決策要具有戰略性、綜合性和系統性。

安全為天，質量第一

煤炭資源開發項目安全風險大，易發安全事故，安全管理難度大，因此，“安全為天”是煤炭資源開發項目管理的重要原則之一。煤炭資源開發項目建成后，其生產期很長，要想保證在如此漫長的時間內安全、可靠、穩定生產，項目質量就非常重要，可謂“百年大計，質量第一”。

多風險

煤炭資源開發項目面臨大量的風險因素。因此，在項目實施過程中，需要對可能出現的風險因素進行全面識別并確定應對預案；對已出現的風險因素，應進行協調和處理。

對環境影響大

煤炭資源開發項目除了受自然條件的影響，還受地下水、火、瓦斯、煤塵、地質構造等多種因素的影響。同時，煤炭資源開發項目占用農田，容易導致地面坍塌、地下水水位下降、矸石排放、廢水排放、廢氣排放、施工工地的噪聲、固體廢棄物和粉塵等，對環境的污染和影響很大。

多主體

煤炭資源開發項目建設過程中，涉及規劃、勘探、設計、建設、監理、施工、材料與設備供應、建設行政主管部門等多主體，任何一個主體都會對項目產生影響。

專業性強

煤炭資源開發項目具有較強的專業性，而通用性較弱。

目標控制難度大

煤炭資源開發項目需要實現的目標眾多，如時間、質量、安全、費用、環境、健康、可持續發展、節能減排等，各目標之間相互影響，且整個項目處于極不穩定的環境中，所以煤炭資源開發項目目標控制難度很大。

煤炭資源開發項目管理主要做法與經驗

我國煤炭資源開發項目管理先后采用過四種主要組織方式：建設單位自營方式、指揮部管理方式、建設項目總承包方式和三元結構方式。我國現行的煤炭資源開發項目建設程序如圖1所示。

圖1 我國現行的煤炭資源開發項目建設程序

大力推進全過程咨詢

（1）發布《煤炭建設項目全過程工程咨詢服務導則》團體標準。為進一步深化建筑業“放管服”，加快產業升級，增強咨詢企業的核心競爭力，促進建筑業持續健康發展，住房和城鄉建設部印發了《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市〔2017〕101 號）。2017年11月發布的國家發展和改革委員會（下稱“發改委”）令第9 號《工程咨詢行業管理辦法》，從多個角度對全過程工程咨詢做了推進、闡釋和規范工作。2019年3月，發改委及住房和城鄉建設部印發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515 號）指出：“有關行業協會應當充分發揮專業優勢，協助政府開展相關政策和標準體系研究，引導咨詢單位提升全過程工程咨詢服務能力；加強行業誠信自律體系建設，規范咨詢單位和從業人員的市場行為，引導市場合理競爭。”2019年10月，中國煤炭建設協會發布了《煤炭建設項目全過程工程咨詢服務導則》團體標準，推行煤炭建設項目全過程咨詢。

（2）針對煤炭建設項目特點推進全過程咨詢。為了適應我國投資體制改革和建設項目組織實施方式改革的需要，提高工程建設管理水平，增強工程監理單位的綜合實力及國際競爭力，“十三五”期間，煤炭行業推進有條件的大型工程監理單位創建工程項目管理企業，形成投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等專業化的咨詢服務業態。

有關行業協會應當充分發揮專業優勢，協助政府開展相關政策和標準體系研究，引導咨詢單位提升全過程工程咨詢服務能力；加強行業誠信自律體系建設，規范咨詢單位和從業人員的市場行為，引導市場合理競爭。

（3）推行 “1+N”模式。隨著我國建設項目固定資產投資建設水平的逐步提高，為了更好地實現煤炭建設項目投資意圖，一批綜合實力較強的煤炭建設咨詢單位由于集中了設計、招標、造價、工程管理等各方面的技術人員，在招標文件上能夠對設計標準、工作內容界定、施工技術標準、合同價格和價格調整原則、材料設備品牌范圍及技術參數要求等內容進行清晰定義，圍繞項目業主的投資目標，高度整合勘察、設計、監理，造價、招標等業務資源，提供全過程一體化的項目決策咨詢和全過程管理控制服務，充分發揮建設項目咨詢服務業務的專業領域寬、業務范圍廣及整合能力強的優點，實現了建設項目全生命周期綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務，讓全過程工程咨詢服務企業較早介入到項目中，更早理解委托人意圖，熟悉建設圖紙和設計理念，明確投資控制要點，預測風險并制定合理、有效的防范對策，以避免或減少損失，節約投資。

煤炭建設項目全過程工程咨詢以“1+N”（“1”為主業，立足主營業務；“N”為上下游延伸服務領域，如項目咨詢、資源勘查、設計、招標代理、造價咨詢、項目管理、監理、現場監督等多元化業務）模式為主，在立足主營業務的基礎上，向上下游延伸服務領域提供項目咨詢、資源勘查、設計、招標代理、造價咨詢、項目管理、監理、現場監督等多元化的“菜單式”咨詢服務，并逐步做大做強，最終形成全過程工程咨詢業務。

采用煤電聯營的管理辦法

目前，我國煤電聯營主要有六種模式，分別為煤電一體化運行模式、煤炭企業專業化辦電廠模式、電力企業專業化辦煤礦模式、煤炭企業參股電廠模式、電力企業參股煤礦模式，以及煤炭企業和電力企業互相參股模式。

（1）煤電一體化運行模式。煤電一體化運行模式是基于地理位置接近的煤礦項目與電廠項目納入統一法人實體進行管理和運行，而法人實體可以是電力企業、煤炭企業單獨投資建設或電力企業和煤炭企業聯合投資。煤電一體化運行模式能夠降低項目投資成本，減少運行成本，減少資源浪費。但該模式對人力資源要求較高，煤礦對外部市場適應能力差，電廠無法選擇外部的廉價煤炭。目前，在我國大型煤電基地傾向于采用煤電一體化發展模式。

在煤炭價格市場化和電價政府管制的條件下，煤炭產業和電力產業經營業績往往呈反向發展，大量參股電廠的煤炭企業通過電力產業獲利，進而緩解了企業經營的困難。

（2）煤炭企業專業化辦電廠模式。煤炭企業專業化辦電廠模式是指煤炭企業成立電力事業部或專業化電力公司專門負責企業的電力業務運行。該模式有利于發揮專業優勢，提高電廠的技術和經營管理水平，可形成穩定的煤炭市場，有助于煤炭主業的健康發展。該模式還能規避煤炭企業經營風險，在煤炭企業普遍虧損的情形下，擁有煤電業務的煤炭企業具有較強的生存能力。但該模式也存在一定的缺點，主要表現在煤炭企業電力業務開拓能力弱、電力人才缺乏等方面。

（3）電力企業專業化辦煤礦模式。電力企業專業化辦煤礦模式是指電力企業成立煤炭事業部或專業化煤炭公司專門負責企業的煤炭業務運行。該模式適用于煤炭采購成本較高和電煤消耗量大的電力企業，可以為電力企業提供穩定的煤炭供應，平抑電煤供應價格。目前，我國多數煤炭資源富集區制定專門的煤炭資源配置政策，優先向煤炭利用項目配置煤炭資源，其中包括發電項目。電力企業專業化辦煤礦模式比較容易獲得煤炭資源配置，進而有利于獲得煤礦項目的開發機會。但該模式也存在一些劣勢，主要表現在電力企業缺乏煤炭方面的人才，獲得優質煤炭資源比較困難。

（4）煤炭企業參股電廠模式。煤炭企業參股電廠模式是指煤炭企業為了鞏固煤炭銷售市場，選擇目標市場范圍內的電廠參股，優先銷售煤炭，而電廠則優先采購參股煤炭企業的煤炭。煤炭企業參股電廠模式可以鞏固煤炭大用戶，保障企業的煤炭銷售。在煤炭價格市場化和電價政府管制的條件下，煤炭產業和電力產業經營業績往往呈反向發展，大量參股電廠的煤炭企業通過電力產業獲利，進而緩解了企業經營的困難。該模式的缺點是煤炭銷售存在一定的風險，若其他煤炭或進口煤更有競爭力，電力企業會從市場采購其他煤炭。

（5）電力企業參股煤礦模式。電力企業參股煤礦模式是指電力企業為獲得穩定、可靠和經濟的煤炭供應，選擇合適的煤礦參股，電力企業與煤礦互惠互利。電力企業參股煤礦主要為獲得穩定和優惠的煤炭供應，參股的目標煤礦是電力企業電煤的主要供應煤礦。電力企業通過與參股目標煤礦簽訂協議，確保煤炭供應量，獲得價格優惠。該模式的缺點是參股煤礦對電廠的煤炭供應存在不確定性。此外，電力企業對煤礦經營的影響較小，煤礦的煤炭生產將市場因素放在首位。

（6）煤炭企業和電力企業互相參股模式。煤炭企業和電力企業互相參股模式是指煤炭企業和電力企業對距離接近的煤礦和煤電項目共同投資，煤炭企業控股煤礦，電力企業控股電廠，煤礦項目和電廠項目屬于不同的法人，分別由煤炭企業和電力企業負責經營。該模式已發展成為目前比較流行的煤電聯營模式，遵循煤炭企業負責煤礦運行和電力企業負責電廠運行的原則，以資本為紐帶將煤炭企業和電力企業的利益有機地結合在一起。該模式充分發揮企業雙方優勢，實現煤炭和電力項目效益的最大化。但該模式中的煤礦與電廠相互依賴性較強，二者形成相對封閉的市場。煤炭主要供應聯營電廠，對其他煤炭市場的開發能力薄弱；而電廠主要采用聯營煤礦的煤炭，對廉價市場煤炭選擇余地較小，當聯營煤礦煤炭價格高于當地市場電煤價格時會影響電廠市場競爭力。

煤炭資源開發項目管理面臨的困難及發展趨勢

煤炭資源開發項目管理面臨的困難

（1）礦區可持續發展面臨挑戰。受煤炭資源賦存條件、企業特點和區域性差異的影響，煤炭資源開采條件差、開采歷史長的老礦區和資源枯竭型企業，經濟效益差、人才流失嚴重、轉型發展困難。

（2）煤炭產能總體寬松與結構性供應緊張并存。傳統的主要產煤地區產量大幅下降，全國煤炭生產越來越向晉、陜、蒙地區集中，煤炭產能總體寬松與區域性、品種性和時段性供應緊張的問題并存。

（3）推動煤炭清潔高效開發利用亟待政策支持。煤炭綠色開采及煤炭高效洗選、煤炭高效燃燒與清潔轉化技術，是煤炭清潔高效開發利用的有效途徑，但相關支持性政策和稅收優惠政策不明晰，落實困難。

（4）整體技術水平低。先進與落后生產能力并存，煤炭資源開發整體技術水平低。

（5）安全基礎薄弱，安全生產形勢嚴峻。我國許多國有重點煤礦相繼進入了衰老、報廢高峰期，抵御事故災害的能力不足。

煤炭資源開發項目將加大大型整裝煤田地質勘探與評價工作力度，為資源枯竭礦區產能轉移和礦井接續提供基礎，還將加大生產煤礦深部區勘探力度，為礦井水平延伸、提高礦井服務年限提供支持。

（6）資源綜合利用程度不夠，礦區生態環境亟須改善。“十一五”以來，全國煤炭產量大幅增長，高強度的資源開發加劇了礦區生態環境的惡化，而治理力度卻落后于開采強度，加重了環境破壞程度。此外，煤炭生產和加工過程中產生的煤泥、劣質煤、與煤伴生礦物，以及礦井水等資源尚未得到有效利用。

煤炭資源開發項目管理的發展趨勢

指導思想

堅持新發展理念，貫徹落實能源安全新戰略，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，推進煤炭清潔高效利用，推動煤炭產業技術升級、產品升級、質量升級、管理升級，促進煤炭上下游產業協同、煤炭與多能源品種協同發展，培育新模式、發展新業態、提升新動能，推進行業治理體系和治理能力現代化，推動礦區生產、生活環境持續改善及建設現代化煤炭經濟體系，推動煤炭行業由生產型向生產服務型轉變，由傳統能源向清潔能源轉型，實現煤炭工業高質量發展。

主要目標

到“十四五”末，國內煤炭產量控制在41億噸左右，全國煤炭消費量控制在42 億噸左右。全國煤礦安全生產形勢實現根本好轉，煤礦百萬噸死亡率達到世界領先水平。

重點任務

（1）提高礦區地質保障程度。煤炭資源開發項目將加大大型整裝煤田地質勘探與評價工作力度，為資源枯竭礦區產能轉移和礦井接續提供基礎，還將加大生產煤礦深部區勘探力度，為礦井水平延伸、提高礦井服務年限提供支持。

（2）優化煤炭資源開發布局。根據我國煤礦區開發歷史、資源潛力、區域經濟特征，推進大型煤炭基地建設，增強煤炭供應能力。根據國民經濟發展和煤炭需求情況，我國按照“上大關小、產能置換、優化結構”的原則，加快大型煤炭礦區總體規劃工作。

（3）推動煤炭產業轉型升級。通過化解過剩產能、淘汰落后產能，抓好煤礦企業兼并重組，繼續大力整頓并關閉布局不合理、不符合安全標準、浪費資源和不符合環保要求的小型煤礦，加快調整煤炭產業結構，建設先進產能，建立一大批智能化煤礦。

（4）推動煤炭科技創新發展。加強對煤炭綠色智能開采、煤礦重大災害防控、煤炭清潔高效轉化等基礎理論研究，提高煤炭科技原始創新能力。以煤炭安全、智能化開采和清潔高效集約化利用為主攻方向，以技術升級示范為主線，以國家能源戰略技術儲備和產能儲備為重點，深入推進核心技術攻關，加快智能工廠和數字化車間建設，推動智能化成套裝備與關鍵零部件、工業軟件研發，進而推動煤炭行業兩化（信息化與工業化）深度融合，促進行業向人才、技術密集型轉變。

（5）推動礦區生態文明建設。因地制宜推廣充填開采、保水開采、煤與瓦斯共采等綠色開采技術，做好煤炭資源開發與生態環境保護總體規劃和礦區規劃，實現煤炭資源開發、建設、生產與生態環境保護工程同步設計、同步實施，提高礦區生態功能，建設綠色礦山。同時，統籌考慮煤炭礦區建設歷史，對區域經濟社會發展的影響與生態功能區范圍進行設計，對生態功能區與煤炭礦區重疊區域的保護性開發與關閉退出進行科學評價，實現煤炭資源開發與經濟社會、生態環境協調發展。

（6）推動煤炭智慧物流體系建設。發揮5G、大數據、信息化和智能化技術優勢，加快發展煤炭現代物流和智慧物流，推動現代化煤炭市場交易體系建設和煤炭行業大數據體系建設，促進煤炭產供儲銷體系與行業大數據融合，構建全國煤炭智慧物流網絡系統，研究適合煤炭產品標準化、規格化、參數化的運輸方式和數據化管理模式。

（7）推動老礦區轉型發展。建立政府、企業、社會共同參與的采煤沉陷區治理體系，推行市場化運作、科學化治理模式，充分發揮老礦區土地、廠房、資源等優勢，培育發展新產業、新產品、新業態，推動老礦區及企業轉型發展。

（8）做好煤炭資源綜合利用、煤炭加工轉化項目管理。不斷加大煤制油、煤氣化等項目的研發力度，盡量降低煤炭作為終端能源使用的比例，推動煤炭資源清潔化利用，減少對生態環境的污染，實現可持續發展。

（9）建設示范工程。按照煤炭工業高質量發展的目標方向和重點任務，開發引領作用大、技術含量高、經濟效益和社會效益好的示范工程，形成可復制、可推廣的經驗，推動新技術、新產品、新模式、新業態在煤炭行業的廣泛應用。

因地制宜推廣充填開采、保水開采、煤與瓦斯共采等綠色開采技術，做好煤炭資源開發與生態環境保護總體規劃和礦區規劃，實現煤炭資源開發、建設、生產與生態環境保護工程同步設計、同步實施，提高礦區生態功能，建設綠色礦山。