論《能源法》中的海洋能定位*

田 其 云

2020年《能源法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)第47條第1款規定，“國家實施……大型水電基地建設，適度開發中小型水電站，堅持集中式和分布式并舉、本地消納和外送相結合的原則發展風電和太陽能發電，因地制宜高效開發利用生物質能。國家鼓勵推廣地熱能和太陽能熱利用，積極推進海洋能開發”。該規定將可再生能源的開發利用分為兩個層次，以太陽能為例，第一層次是太陽能的熱能利用(一次能源利用)，第二層次是通過太陽能發電轉化為電力利用(二次能源利用)。根據該規定，海洋能開發與太陽能熱利用并舉，屬于第一層次的開發利用，第二層次的開發利用規定了水能發電、風能發電和太陽能發電，未明確規定海洋能發電；這與現實中大力推進海洋能發電不符。建議在《能源法》中將海洋能開發定位于海洋能發電。

一、可再生能源發展邏輯

隨著對全球氣候變化的關注，以及將化石能源開發利用中排放溫室氣體與應對氣候變化聯系起來，世界各國都在限制化石能源開發利用，扶持清潔能源發展，以清潔能源替代化石能源，不斷提升非化石能源在能源結構中的比重。我國《能源生產和消費革命戰略(2016—2030)》指出，到2020年、2030年非化石能源占比分別達15%和20%，展望2050年非化石能源占比超過一半。這是一場曠日持久的、以可再生能源和能效為核心的生態革命。為應對能源開發中的生態環境問題，政府推動可再生能源發展。可再生能源發展的邏輯起點是應對環境問題，是綠色能源革命下國家能源發展的戰略選擇。為實現戰略目標，《能源法》的制度設計需要窮盡各類可開發利用的可再生能源，全方位壯大水能、風能、太陽能、生物質能、地熱能和海洋能發展規模，這是可再生能源發展的邏輯。

“征求意見稿”體現了綠色能源戰略，第3條明確了我國實施節約優先、立足國內、綠色低碳和創新驅動的能源發展戰略，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。可再生能源的發展實質是提升其在能源體系中的地位。“征求意見稿”第4、32、44、47、62條分別對可再生能源發展進行規定：要求國家調整和優化能源產業結構和消費結構，優先發展可再生能源；確立可再生能源目標制度，將可再生能源列為能源發展的優先領域，制定全國可再生能源開發利用中長期總量目標以及一次能源消費中可再生能源比重目標，列入國民經濟和社會發展規劃以及年度計劃的約束性指標；確立節能政府采購制度，優先采購使用可再生能源、新能源，以及節能的產品和服務。

“征求意見稿”將海洋能歸屬于非化石能源和可再生能源。提高可再生能源在能源消費中的比重，海洋能與水能、風能、太陽能等可再生能源一樣有獨特的貢獻。在發電技術可行、具備發電能力的情況下，海洋能發電量盡管不能與水能、風能、太陽能的發電量相比，但海洋能發電的法律地位與水能、風能、太陽能發電的法律地位應該是平等的。“征求意見稿”第47條關于可再生能源開發利用的規定，包括一次能源開發利用和轉化為二次能源電力的開發利用，僅規定水能、風能、太陽能發電，未規定海洋能發電，顯然有悖于窮盡各類可開發利用的可再生能源發展邏輯，有損于《能源法》邏輯結構的嚴謹性。國家實施水能、風能、太陽能發電，也要實施海洋能發電，而不僅僅是鼓勵、推進海洋能開發，實施與鼓勵推進是兩個不同的層面。

二、我國海洋能開發實踐需要《能源法》的立法支持

我國擁有長達1.8萬多千米的大陸海岸線，蘊藏豐富的海洋能資源。20世紀50年代我國興起潮汐能發電建設的熱潮，據不完全統計，當時修建了42個小型潮汐電站，總裝機容量500千瓦，但現在基本廢棄了。20世紀70年代再次出現利用潮汐能源的勢頭，建成8座電站，總裝機容量6120千瓦。海洋能發電幾十年的實踐積淀了經驗和技術，在2012年第一屆中國海洋可再生能源發展年會上，諸多研究者證實了海洋能發電的技術可行性：潮汐能發電技術成熟，浙江溫嶺的江廈站總裝機容量3200千瓦，浙江玉環的海山站總裝機容量150千瓦，山東乳山的白沙口站總裝機容量640千瓦，均運行良好，其中江廈站的潮汐能發電已并網運行；潮流能和波浪能發電技術逐步完善和成熟，已在沿海研建了一批示范試驗電站，如長島潮流能總裝機400千瓦的獨立電力系統，大唐榮成4個300千瓦海流能電站，中國科學院廣州能源研究所先后完成3千瓦、20千瓦以及100千瓦岸基式波力試驗電站，在廣東油尾市成功地實現了把不穩定的波浪能轉化為穩定電能；溫差能和鹽差能發電掌握了部分關鍵技術，建立了實驗臺。

從海洋能發電技術研發到并網發電，我國已成為世界上為數不多的掌握規模化開發利用海洋能技術的國家之一。江廈潮汐電站已穩定運行30多年，在建海洋能發電項目總裝機規模超過10,000千瓦。海洋能開發實踐已證實海洋能發電是可再生能源開發利用的內容之一。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》將發展可再生能源作為推動能源結構優化升級的重點，并提出積極開發沿海潮汐能資源；《可再生能源發展“十三五”規劃》為實現2020年非化石能源占能源消費比重15%的目標，也明確要求推進海洋能發電技術示范應用；《海洋可再生能源發展“十三五”規劃》確定海洋能發電目標，到2020年，全國海洋能總裝機規模超過50,000千瓦，建設5個以上海島海洋能與風能、太陽能等可再生能源多能互補的獨立電力系統。

在海洋能發電的實踐中，《可再生能源法》和《電力法》并未專門規定水能、風能、太陽能發電而排斥海洋能發電。《可再生能源法》對可再生能源開發強調的是國家鼓勵和支持可再生能源并網發電，電網企業全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，《電力法》也強調國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電。江廈潮汐電站已充分享受到《可再生能源法》規定的可再生能源發電全額收購制度的惠益。《能源法》作為能源領域的綜合性法律，在明確規定水能、風能、太陽能發電的同時，也應將海洋能發電納入其中，這是海洋能開發實踐的迫切需求。

三、能源普遍服務中的海洋能發電

公平公正是法律的價值所在，《能源法》要保障能源消費公平。黨的十九大以來，新時代能源體系建設倡導的綠色能源革命包括能源消費公平革命，新時代社會主義建設的紅利要惠及全國各地各民族，無電網覆蓋的偏遠地區居民也享有能源消費公平的權利。“征求意見稿”第12條規定，國家健全能源普遍服務機制，保障公民獲得基本能源供應與服務，并在第52條規定國家重點支持少數民族、邊遠和貧困地區的農村能源建設。據此規定，遠離祖國大陸的海島沒有電網覆蓋，我們也應該保障島上軍民的電力供應與服務，以彰顯能源消費公平。

我國有島嶼6500個，其中有人居住的島嶼超過430個，孤立的地理位置使其無法實現電網覆蓋，島上軍民的用電緊張問題較為突出。海島的地理位置特殊，海洋能資源豐富，開發利用海洋能發電是落實能源普遍服務、保障島上軍民電力供應與服務的有效路徑。長島潮流能總裝機400千瓦的獨立電力系統，通過一個輸配電控制中心向島上的水產養殖場、海水淡化廠、賓館及居民供應電力，滿足島嶼生產生活用電，為我國偏遠海島獨立電力系統的建設提供了良好的示范。但海島的海洋能發電成本高，又在《可再生能源法》固定電價制度適用范圍之外，為落實“征求意見稿”中能源普遍服務的要求，需要《能源法》明確規定國家實施海洋能發電，通過國家重點支持少數民族、邊遠和貧困地區的農村能源建設，來保障海島海洋能發電的開發利用。

在海島電力發展實踐中，包括海上風能、太陽能、海洋能等可再生能源在內的海島微電網，可以實現多能互補，保障島上軍民的電力供應與服務。可再生能源發展的邏輯起點是應對環境問題，多數海島是鳥類聚集地、候鳥遷移地，風機及噪聲對海鳥物種的影響、太陽能板反光對候鳥遷移的影響等，可能會惡化海島脆弱的生態環境。海洋能發電裝備位于海上，對海島生態環境影響不大，海洋能發電在海島微電網建設中的地位和作用是不容忽視的。《電力法》第8條規定國家幫助和扶持少數民族地區、邊遠地區和貧困地區發展電力事業；《可再生能源法》第24條規定國家財政設立可再生能源發展專項資金，用于支持偏遠地區和海島可再生能源獨立電力系統建設。廣東、福建、浙江、山東等地先后開展的大管島、大萬山島、東澳島、嵊山島、齋堂島、岱山島和中央山島等多能互補示范電站工程和電網系統工程建設，均涉及海洋能發電，為海島居民、海島旅游、航標燈塔等提供電力。考慮到海島微電網建設實踐以及《可再生能源法》和《電力法》的制度建設，“征求意見稿”第47條明確規定了風能、太陽能發電，也應該明確規定海洋能發電，以指導保障海島微電網建設的法律制度設計。

四、“雙碳”目標下的海洋能發展

2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“制定2030年前碳排放達峰行動方案”，力爭“2060年前實現碳中和”。這一“雙碳”目標對調整能源結構、提升可再生能源消費比例提出了前所未有的挑戰，海洋能發展正處于大有可為的戰略機遇期，開發海洋能無疑會有助于實現“雙碳”目標任務。

在能源管理體制中，可以將海洋能納入國家能源主管部門統一管理。長期以來，海洋能發展由原國家海洋局管理，《海洋可再生能源發展“十三五”規劃》有明確的海洋能發電目標，《可再生能源發展“十三五”規劃》不僅對水能、風能、太陽能、生物質能、地熱能進行了規劃，也對海洋能進行了規劃，因地制宜開展海洋能開發利用。2018年國務院機構改革，原國家海洋局的職能分別并入生態環境部與自然資源部，時至今日未見海洋能發展的“十四五”規劃。《可再生能源發展“十四五”規劃》錨定碳達峰碳中和目標，規劃可再生能源高質量躍升發展，但可再生能源發展目標體系中未出現海洋能發展目標，涉及海洋時強調了海上風電發展目標，對海洋能只要求穩妥推進示范化開發。2021年9月22日，中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》指出“大力發展風能、太陽能、生物質能、海洋能、地熱能等”，在“雙碳”目標下，海洋能與風能、太陽能等具有同等的地位。《能源法》要推動碳達峰碳中和進程，在能源管理制度設計中應當將海洋能納入國家能源主管部門統一管理，以指導《可再生能源法》修改中將海洋能發展納入可再生能源發展規劃，統一管理海洋能發電。

在可再生能源分布式發電制度建設中推動海洋能發展。《能源法》建立能源分布式發展與多能互補制度，在“雙碳”目標下推動風電和光伏發電分布式開發及微電網建設，擴大分布式可再生能源發展規模，海島微電網適用可再生能源分布式發電制度。作為可再生能源的風能、太陽能、海洋能等大量存在于海島及周邊海域，是高效、無污染的清潔能源，對海島發展不會造成惡劣的影響，非常適合應用于生態環境脆弱的海島。根據海島資源特點及能源需求狀況，集成余熱利用技術和可再生能源發電并網技術，倡導海島分布式供能。海島分布式供能系統可以提供海島居民生活所需的各類能源，如在我國南海海域因地制宜開展海洋能、海上風能、太陽能多能互補分布式供能系統，滿足有居民海島的用電需求，提升海島居民的生活水平以及促進海島資源的有效開發。在我國南海海域利用豐富的溫差能和波浪能資源，持續、穩定和可靠地為深遠海海洋觀測儀器設備提供電力補充，保障其長期和穩定運行，有利于海洋防災減災和海洋權益維護。在我國島礁主權爭議區域、我軍潛艇活動海域，目前迫切需要進行長期綜合監管和安全防護，但是受限于電能供應不足，大功率監視探測設備,無法長期布放于中遠海域。充分利用海上可再生能源豐富的特點，將風能、太陽能和潮流能等發電方式互補與配合運行，充分利用各自的優點，建設分布式供能系統，通過多種供電結合的方法進行供電，可為島礁監視探測設備提供持續穩定的供電電壓。

在可再生能源配額制制度建設中，可以將可再生能源綠色證書交易機制延伸到海洋能綠色證書，提升海洋能發電的市場競爭力。在實現“雙碳”目標的市場機制建設中，完善可再生能源市場化發展機制，以競爭性方式配置可再生能源，實施強制性的市場份額及可再生能源電力綠色證書制度，通過綠色證書市場化交易補償可再生能源發電的環境成本，逐步減少可再生能源發電的政府財政補貼強度，提升可再生能源電力消納水平，建立全國統一的可再生能源綠色證書交易機制。可再生能源配額制是保障可再生能源產業走向成熟，降低成本提升利潤的市場機制。雖然《可再生能源法》還沒有接受配額制，但在可再生能源戰略、規劃中圍繞總量目標制度逐漸在實施配額制、目標考核制等可再生能源發展政策，可再生能源制度變革正在有條不紊地進行。國家發展改革委、國家能源局2019年發布《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，明確了可再生能源配額制的具體實施機制。

總結提煉可再生能源配額制提升可再生能源產業市場競爭力的制度經驗，《能源法》應該原則性規定可再生能源配額制，以指導《可再生能源法》和《電力法》修訂中強化發電企業、電網企業、能源消費企業的可再生能源發展責任，規定可再生能源強制性配額主體及其權利義務與責任，通過可再生能源發展總量控制制度來落實可再生能源配額義務，設計可再生能源綠色證書交易機制。這樣的制度設計可以讓市場主體承擔的強制性環境成本部分轉化為發展可再生能源的強制性配額，有效降低水能、風能、太陽能發電成本，提升其市場競爭力。將這種綠色證書交易機制延伸到海洋能綠色證書，特別是電網企業通過完成可再生能源強制性配額義務，購買海島微電網的可再生能源綠色證書，降低海島微電網電力系統成本，能有效保障海島軍民電力消費公平的落實。