歐盟的法國化趨向及其影響
2022-11-04 13:11:52張健
現代國際關系 2022年2期
張健
[內容提要] 近年來，歐盟在一體化發展方向、經濟發展理念及戰略文化等方面均出現了明顯的法國化趨向。一是歐元區的貨幣政策及歐盟層面的財政政策具有更多的再分配性質，體現法國的團結要求；二是法國根深蒂固的“經濟愛國主義”更多轉化為歐盟層面的工業政策及保護主義；三是法式概念“歐洲主權”“戰略自主”正成為歐盟的地緣政治訴求。歐盟的法國化趨向既是馬克龍政府努力的結果，更與世界形勢及歐盟內部變化密切相關，特別是美國社會、政治生態變化及英國脫歐。綜合看，歐盟的法國化是長期趨勢，但亦非線性發展，可能隨著法國政府、歐盟內部及世界形勢的變化而出現階段性調整；其最終結果也不確定，歐盟可能更為聯邦化，也可能因內部緊張加劇而分裂和倒退。歐盟的法國化發展態勢將產生深遠的地緣政治影響。
歐盟是一個主權國家的聯合體，性質與權力介于主權國家與一般意義上的國際組織之間，并處于持續的演進之中。近年來，歐盟內一個突出的變化是法國（而非德國）關于歐盟發展的政策主張正在更多變為歐盟的實際政策。換言之，歐盟正在經歷某種程度的法國化。那么，這種法國化是長期趨勢還是短期現象，背后的推動因素是什么，對歐盟發展、全球地緣政治格局、中歐關系等又將產生何種影響，本文試著就此作初步探析。
近年來，歐盟內外政策均發生了一些較為明顯的變化，法國的印記更為清晰，即出現法國化趨向。
首先，在歐洲一體化發展方面，歐盟進一步邁向財政聯盟和轉移支付聯盟。通過歐元區的貨幣政策以及歐盟層面的財政政策，北方富裕國家或主動或被動，以隱形及顯形等多種形式向南部及東部相對落后國家轉移更多資源，歐盟層面的再分配性質更為凸顯，這體現了法國的團結要求。當然，歐盟內部的轉移支付一直存在，作為利益交換，富裕的工業國家通過歐盟單一市場獲得更大的商品銷售市場和投資場所，競爭力較差的國家則通過歐盟共同預算獲得補貼。但這一轉移支付是有限的，因為成員國之間存在分歧和矛盾。北方富裕國家更注重財政紀律和結構性改革以提升競爭力，南方國家則希望有更多的風險共擔。這一分歧在主權債務危機期間異常尖銳，法國從自身利益出發，主張團結，呼吁建立歐元區共同預算，發行歐元區債券，建立銀行業聯盟等，但德國卻心懷戒備，擔心歐元區成為以德國納稅人為代價的“轉移支付聯盟”。
所謂團結，很大程度上意味著歐洲一體化的深化發展。歐盟要有力量，首先就要團結，要內部整合，而要做到內部整合，就必須有一系列的機制性安排，如主權債務危機期間設立的“歐洲穩定機制”。當然，團結表現在諸多方面，比如難民分攤，在一個成員國與第三方發生沖突時支持這一成員國等。但由于主權債務危機的嚴重性及其造成的長期后果，加上世紀疫情的沖擊，“團結”一詞更多用于貨幣經濟財政領域。從這方面來看，歐盟近年來、特別是新冠疫情暴發以來，取得了明顯進展。在貨幣政策領域，歐洲央行不斷逼近其權力邊界，更具有主權國家中央銀行的特征。早在主權債務危機時期，面臨歐元區解體風險，歐洲央行已經開始扮演最后貸款人的角色，即與美聯儲、日本央行一樣，實施量化寬松政策，大規模購買成員國國債。這一政策背后是法國、意大利、西班牙等國的大力推動，并得到德國的默認。2012年9月6日，歐洲央行行長德拉吉宣布推出名為“直接貨幣交易”的購債計劃，宣布歐洲央行將在二級市場上無限量購買歐元區重債國三年期以內的國債。這一措施是史無前例的，在歐盟內部引起較大爭議，德國多名經濟學家還將歐洲央行訴至歐洲法院，指其行為超出歐盟法律授權，但歐洲法院最終裁定歐洲央行沒有違反歐盟法律。禁忌一旦打破，便開始成為慣例，所謂量化寬松也成為了歐洲央行的常規政策。
新冠疫情暴發以來，歐洲央行擴大了購債規模。2020年3月12日，歐洲央行決定2020年年底前額外增加1200 億歐元資產購買計劃；3 月18 日，歐洲央行又宣布7500億歐元緊急資產購買計劃，還放寬了購買歐元區成員國國債的條件；12 月10 日，歐洲央行宣布將應對新冠疫情的緊急資產購買計劃規模增加5000億歐元，緊急資產購買計劃規模由此前的1.35 萬億歐元擴大至1.85 萬億歐元，購債至少持續至2022 年3 月。當前，在經濟恢復、通脹走高的情況下，歐洲央行雖然面臨縮減購債規模以及加息的壓力，但相較美聯儲及英國央行則更為謹慎。2021 年12 月16 日，歐洲央行決定，緊急資產購買計劃2022 年3 月底到期后將不再延續，但與此同時又決定將對緊急資產購買計劃下的到期債券本金進行再投資，并至少持續至2024年底。歐洲央行還決定在2022 年臨時擴大常規資產購買計劃。因為有歐洲央行這樣確定的買家，即便像希臘這樣的重債國也可以放心發債。2020 年，歐元區國家新發債券的95.5%都是為歐洲央行所購買。
在歐洲央行的強力干預下，希臘、意大利、葡萄牙等重債國的國債收益率與德國這樣信譽良好的國債收益率相差無幾。鑒于希臘國債已經占到GDP 的205.6%，意大利高達155.8%，法國也達到116.3%，如果沒有歐洲央行的大規模購債，這些國家的國債收益率將會大幅走高，其債務將變得無法承受。正因如此，歐洲央行任何放棄購債計劃的風吹草動都可能引發新一輪的主權債務危機。鑒于歐洲央行的資產負債表是包括德國在內的所有歐元區國家共同承擔的，所以，歐洲央行的大規模購債事實上是德國等富裕國家對意大利、希臘等國的隱性財政轉移。歐洲央行雖然只是在二級市場購債，沒有直接印錢給希臘、意大利等國財政部，也就是說沒有明確違反歐盟法律關于財政貨幣化的禁令，但通過在二級市場大規模購債，事實上執行的是財政貨幣化的政策。
歐洲央行基于德國央行保守的貨幣學說而成立，這是德國同意創立歐元、放棄馬克的先決條件。但過去10 余年來，特別是近年來，歐洲央行大幅偏離保守理念，在擴張性貨幣政策方面越走越遠，也可以說是越來越法國化，而且走得越遠，也越難以回頭。在財政政策領域，歐盟聯邦層面的財政統籌功能更加凸顯。歐盟只有貨幣聯盟，沒有財政聯盟，這是歐盟的機制性缺陷。歐盟雖然有預算，但是預算項目嚴格限定，很難挪用，而且沒有大規模發行長期債券的權力，這大大限制了歐盟的財政再分配能力。法國關于歐盟財政一體化的夢想之一就是發行“歐元債券”，所謂歐元債券，即以歐元區所有成員國作擔保，向市場發行“國債”。歐元區目前雖然有共同貨幣，但19個成員國卻是各自發行其國債，由于經濟質量和信譽的不同，各國國債受市場的認可也不同，如德國國債受追捧，但希臘國債卻被認為違約風險較高。如果有“歐元債券”，歐盟主權債務危機就不可能發生，法國也不用擔心自己高達116.3%且難以降低的國債水平，歐元將更為穩固，相比美元也將更有競爭力。因此，自從歐盟主權債務危機爆發以來，法國一直在推動歐盟發行歐元債券，但卻遭到德國等國的堅決反對。
2020 年，在疫情肆虐之際，法國聯合意大利等國再次提出，歐盟需要展現團結精神，以共同發行債券籌集資金的形式幫助成員國抗擊疫情。2020年7月21日，歐盟就設立總額7500億歐元的恢復基金（“下一代歐盟”基金）達成一致，其中3900億可用作無償撥款，3600 億作為低息貸款。這對歐盟來說是一個巨大的突破。歐盟首次從聯邦的層面以赤字的形式應對危機。歐盟27個成員國共同擔保，由歐盟委員會負責向市場籌措資金，而且其中的較大部分將以贈款的形式發放給成員國，特別是受疫情沖擊較為嚴重的意大利等國將得到更多的贈款，具有明顯的轉移支付性質，因而也體現了法國的團結精神。雖然恢復基金是新冠疫情之下的一項特定項目，還達不到歐元債券的標準，但歐洲一體化的任何項目都不是一蹴而就的，如果“恢復基金”效果良好，未來也有可能常態化運行。
其次，在經濟發展理念方面，歐盟委員會對經濟的干預力度加大，法國“保護的歐洲”理念正在落實，其所謂“經濟愛國主義”正上升為歐盟層面的工業政策和保護主義。法國的經濟愛國主義根深蒂固。2005 年，美國百事公司準備收購法國達能公司（這一公司以其酸乳酪出名），遭到法國政府反對。“戰略性的酸乳酪”一度成為法國過度保護主義的代名詞。法國時任總理德維爾潘曾毫不掩飾地宣稱法國需要“一種真正的經濟愛國主義”，強調“當世界在變化的時候，我們要集聚法國的力量來捍衛法國式的東西”。當時的法國受到了歐盟委員會的批評，被認為是妨礙自由競爭。但從現在來看，歐盟的政策主張正在向法國加速靠攏。“主要由于法國的原因，歐盟在采取防衛性的經濟和貿易政策方面更為咄咄逼人”。
法國通過打造“歐洲冠軍”、加大投資保護力度等方式保護歐盟經濟利益。歐盟此前一直強調公平自由競爭和消費者保護，有最為完善的競爭法規，歐盟委員會在這一領域享有廣泛的權力，忠實充當了歐盟競爭法規的守護者。2017 年9 月，德國西門子和法國阿爾斯通宣布就合并鐵路業務達成協議，準備打造軌道交通行業新的“歐洲冠軍”。這一計劃得到法德兩國大力支持。但在2019 年2 月6日，歐盟委員會否決了這一計劃，理由是這一合并會構成壟斷、不利于市場競爭。這一否決在兩國及歐盟內部引發廣泛爭論。歐盟反壟斷法是應該強調消費者利益還是有助于形成全世界范圍內的“歐洲冠軍”，歐盟內各方看法不一。從目前態勢看，歐盟已經明顯轉變工作思路，2019 年底產生的新一屆委員會更理解法國“歐洲冠軍”的愿望。歐盟委員會在醞釀修改歐盟反壟斷法，在給歐盟內企業的兼并重組留下更大空間的同時，制定新的工業發展戰略，加大政府層面的干預力度，以更為積極的產業政策扶持某些戰略性行業，比如電池和半導體、云計算等領域。在投資領域，在法國等國的一再敦促下，從2016 年開始，歐盟開始醞釀歐盟層面的投資保護機制。2019 年4 月，歐盟投資保護新規正式生效，用以保護歐盟內所謂戰略性產業和資產。此外，法國還試圖抵制外國主要是美國高科技公司在歐盟市場上的壟斷地位。2016 年4 月制定、2018 年5 月正式生效的《通用數據保護條例》，旨在加大對谷歌、臉書等高科技企業的監管力度。法國于2019年7 月引入數字稅，準備對大型數字企業征收銷售稅，在法國之后，意大利等多國也開始跟進，歐盟層面也正在討論制定數字稅計劃，并積極推進《數字市場法案》和《數字服務法案》的立法進程，打造應對外國高科技大型企業壟斷地位的“工具箱”。
法國還以“對等”、氣候變化為名行保護之實。在法國的推動下，歐盟于2012 年和2016 年兩次提出“國際采購工具”立法建議，但因為一些成員國，特別是北歐國家擔心該法案有保護主義嫌疑，并且可能因為排除價格優惠的產品損害本國納稅人利益，并不熱心，但現在得到了德國等更多國家的支持，正在加緊制定，意圖將中國等諸多國家排除在歐盟的公共采購市場之外。在氣候變化領域，早在薩科齊總統時期，法國就不斷鼓吹對進入歐盟的境外產品征收碳關稅，以應對所謂不公平競爭。2019年，在法國的游說之下，德國也改變之前對可能引發貿易戰的擔憂，同意設立某種形式的碳關稅。目前，歐盟正在醞釀出臺碳邊境調節機制，實際上就是碳關稅，這也是法國2022年上半年擔任歐盟輪值主席國期間的一項重要任務。
再次，法國的理念“歐洲主權”及“戰略自主”正成為歐盟的地緣政治訴求。2017 年9 月26 日，法國總統馬克龍在索邦大學就歐洲政策發表的演講中提出“歐洲主權”這一理念，其中關鍵性領域是防務、邊界保護、外交政策及生態、數字和經濟等。馬克龍還提到了食品主權、技術主權、衛生主權及太空政策等。馬克龍所提的歐洲主權理念引發了歐盟內部爭議，一些成員國有疑慮，但這可能正是法國想要達到的效果，即激發歐盟內部關于獨立性的討論。法國希望歐盟不僅要有經濟思維，還要有更多的地緣政治思維，“主權構建”這樣大膽和刺激性的提法更容易激發討論。
主權是“國家對內的最高權和對外的獨立權。在國際法上是國家的根本屬性，是國家基本權利的基礎”。從這個意義上講，歐盟并不是一個獨立的主權行為體。雖然歐盟也有一些主權屬性，比如，歐盟法律優先于成員國法律；歐盟有所謂專屬權力，在關稅、競爭政策、貿易政策、貨幣政策（限于歐元區）、漁業政策等領域，歐盟機構的權力凌駕于成員國之上；歐盟有較大規模的預算，相當于歐盟GDP 的1%，有自己的收入來源，如關稅。但所謂歐洲主權顯然也是有限的、相對的、不完整的，并無真正意義上的歐洲主權。比如歐盟在預算、稅收、財政、外交和軍事等領域就很難有真正的主權。馬克龍在提出歐洲主權的說法后，一些成員國難以接受，北歐富裕國家不愿財政一體化，中東歐國家雖然有賴于歐盟在資金上的團結，但任何聽起來好像要脫離美國的說法都讓其不適。盡管如此，過去幾年來，“歐洲主權”逐漸成為歐盟政治中的主流詞匯。歐盟委員會前主席容克就對此極為熱心，其2018 年的盟情咨文標題就是《歐洲的主權時刻》。現任歐盟委員會主席馮德萊恩雖然不常用歐洲主權的說法，但卻頻繁提及“歐洲數字主權”。德國也開始更多接受歐洲主權這一用語，德國前外長馬斯就曾多次使用，提出要建立一個“主權的和強大的歐洲”。德國2021年12月成立的新政府執政目標之一就是“增加歐洲的戰略主權”。“歐洲主權”這一理念提出四年多來，其內在涵義已開始成為歐盟政治思維主流，追求歐洲主權意味著歐盟必須克服其弱點，減少對外依賴，增強其力量；意味著歐盟不再甘于經濟力量的身份，開始追求一些主權上的屬性，如防務、安全、戰略技術等等；意味著像法國這樣的大國更多從歐洲層面來追求自身的獨立自主；也意味著對所謂“主權主義者”的反證，即通過構建歐洲主權，反而能得到更大的自主權。
“戰略自主”與“歐洲主權”內涵相近，但因為政治性稍弱、技術性更強在歐盟內得到了更廣泛的使用。“戰略自主”是達成“歐洲主權”的路徑和手段，即如果歐洲要享有主權，就必須在戰略上能夠自主；只有戰略上實現了自主，才能有真正的主權。在現實政治中，“戰略自主”和“歐洲主權”這兩個詞是經常作為同義詞互換使用的。“歐洲主權”這一提法是法國的原創，“戰略自主”同樣源自法國。戴高樂主義的核心要義就是自主、獨立，也就是戰略上的自主權，特別是獨立的核威懾戰略。2013 年，法國國防與國家安全白皮書就提到了“法國決策與行動的自主性”。2017 年法國戰略評估再次強調，法國必須保有自主決策及單獨行動以捍衛自身利益的能力。法國也一直在歐盟層面推廣戰略自主理念，試圖按本國理念塑造歐洲共同的戰略文化。1998 年12 月4 日，法國與英國發表《英法圣馬洛聲明》，提到“由可靠軍事力量支持的自主行動能力”。在歐盟官方層面，2013 年12 月20 日，歐洲理事會專門討論防務問題，首次提及“戰略自主”，2016 年歐盟全球戰略多次提及“戰略自主”。2017 年歐盟理事會關于在安全與防務領域實施歐盟全球戰略的結論中，對“戰略自主”進行了定義：“在安全與防務領域，歐盟在可能時與伙伴一道行動、在必要時單獨行動的能力”。2019 年1 月，馬克龍和默克爾簽署的“法德合作與一體化條約”（又稱《亞琛條約》）也提出要構建歐洲自主行動的能力。當前，歐盟正在制定并準備于2022 年3 月正式發布的“戰略指南針”，目的之一就是要形成歐盟共同的戰略文化。歐盟不僅在討論“戰略自主”，也開始采取行動。自2016 年以來，歐盟創立了防務基金，獲70 億歐元預算撥款（2021～2027 年），開始為成員國防務工業的聯合研發項目提供資金支持。在經濟、金融、科技等領域，歐盟的戰略自主行動則更多，也更富成效，如建立電池聯盟、半導體聯盟、歐洲云、推動歐元國際化等等。
“歐洲主權”某種程度上仍只是一個口號，一個聯邦化的歐盟在可預見的將來仍難以想象；“戰略自主”得到更多的接受和認可，但其最終實現也可能遙遙無期。盡管如此，這兩個概念成為歐盟內部焦點話題，已經在很大程度表明，歐盟的戰略思維開始有更為明顯的法國印記。值得指出的是，2019年底新一屆歐盟委員會上任時，馮德萊恩宣稱要構建一個“地緣政治的委員會”；歐盟外交與安全政策高級代表博雷利聲稱歐盟要“學會使用權力的語言”，都很明顯受到了法國的影響。
法國作為創始成員國，一直將歐盟視為自身力量的倍增器。戴高樂曾明確提出歐洲是法國的“阿基米德杠桿”，他說，“歐洲之于法國，就是要讓法國再次獲得在滑鐵盧之后失去的地位：世界第一”。法蘭西第五共和國的歷任總統均聲稱自己是戴高樂派，也就是說，法國對于歐洲建設有獨特的情懷，致力于以法國為模板塑造歐洲。所以，戴高樂極力反對英國加入當時的歐共體，因為戴高樂認為英國加入后將成為美國的特洛伊木馬，歐洲也將因此不可能成為法國的歐洲。法國希望將歐洲建設成為一個“團結的歐洲”“保護的歐洲”“政治的歐洲”“防務的歐洲”，讓歐洲成為一支真正的全球性力量，而這與英國的“松散的歐洲”“貿易的歐洲”及“跨大西洋的歐洲”理念格格不入。
法國給歐盟打下了一些法國的印記，如20世紀60 年代形成的“共同農業政策”，體現了法國“團結”（意味著德國等國需要補貼法國農業）、“保護”（從歐盟層面保護法國農業）的歐洲建設理念；1974 年法國倡導成立歐洲理事會，開始協調歐共體層面的政治合作；90 年代歐盟的成立及歐元的創建等，都反映了法國將歐洲建成為世界一極的主張。但總體而言，幾十年來法國塑造歐洲的努力不太成功，原因有二。一是兩德統一后，法國在歐洲地位和影響力相對下降，而德國的大西洋主義與歐洲主義同樣深厚，在貿易、經濟、對美關系等領域，德國經常與英國而非法國有更多的共識，法國無法改變德國和英國經濟上的自主主義和外交上的跨大西洋主義；二是東擴，法國無力阻止英、德兩國聯手推動歐盟東擴，一如法國所料，11 個中東歐國家的加入讓歐盟更難駕馭，也讓法國的歐洲理想更加遙不可及，“歐洲杠桿”因此遠未發揮作用。法國總統馬克龍2019 年在接受英國《經濟學人》雜志采訪時曾哀嘆：“自從90年代以來，歐洲忘記了自己是一個共同體，越來越將自己看作是一個市場，將擴大作為最終目標。這是一個根本性錯誤，因為這降低了歐洲項目的政治視野。市場顯然不是共同體，共同體更強，它有團結和趨于一致的觀念，有政治思想，但這些我們都丟失了”。從馬克龍的理想看，他有理由對歐洲現狀感到失望，因為歐洲離成為世界真正一極的力量還太遠，但他的哀嘆也可能是想刺激歐洲加快前行。
近年來，法國塑造歐洲的努力之所以取得進展，可以說是天時、地利、人和綜合作用的結果。
第一，全球地緣政治的變化可謂天時。其中最大的變化是美國。長期以來，歐洲一直認為美國是可以依靠的盟友、志同道合的伙伴。但美國國內政治的變化卻一再打擊進而逐漸動搖歐洲這一信念。特朗普政府推進“美國優先”單邊主義霸凌政策，視歐盟為經濟和貿易上的“敵人”，對歐洲人的周邊安全問題漠不關心，攻擊歐洲人賴以自傲的歐洲一體化和歐洲建設等。特朗普震驚了歐洲，將歐洲從長遠依賴美國的迷夢中喚醒，即便是最為親美的歐洲國家，對跨大西洋聯盟的前景也出現了疑慮。拜登放棄了“美國優先”的口號，對歐洲人也更多采取懷柔政策，甚至放低姿態，拉攏歐洲盟友，修復受損的跨大西洋聯盟。但一年來，歐洲人痛苦地發現，美國人變的只是形式，單邊主義霸凌政策的實質并未改變。從阿富汗撤軍即是一例，拜登政府完全沒有考慮歐洲國家的感受，執意完成撤軍。美國背著法國及歐洲搞秘密外交，伙同英國一起與澳大利亞簽署美英澳三邊安全協議，不惜以此嚴重損害歐洲盟友利益，此事再次表明美國對所謂歐洲盟友的漠視和無情。
美國對歐政策變化與全球地緣格局變化相關。美國認為中國是其最大對手，自奧巴馬政府開始，美國戰略重點就開始轉向東方，從“亞太再平衡”到所謂“印太戰略”，目的都是遏制中國。歐洲自然也必須服務于這一戰略，特朗普政府強迫歐洲國家選邊站隊，拜登政府表面上說不要求歐洲盟友選邊站，實際上執行的是與特朗普一樣的政策，甚至力度更大，如策動歐盟內部一些小國在對華政策上走極端。很難想象，沒有美國的慫恿，立陶宛會允許臺灣地區設立所謂“駐立陶宛臺灣代表處”。美國的圖謀是以此類問題綁架中歐關系，中歐陷入敵對狀態，得利的是美國，受害的是歐洲。美國從維護霸權角度看中國，但歐盟仍主要從經濟和價值觀角度看中國。盡管歐盟官方將中國視為制度上的對手，但絕大多數歐洲人并不認為中國對其生活方式構成威脅，也傾向于在任何中美沖突中都保持中立。美國一再逼迫歐洲選邊站，無視歐洲自身利益，自然會加大歐洲的焦慮心理。
2017 年法國首次提出歐洲主權倡議時，歐盟內應者寥寥，北歐和中東歐的親美國家尤其不以為然，但現在則得到了更多的理解和認真對待。值得指出的是，即便在安全上極為依賴美國，極不愿意疏遠美國的一些中東歐國家，也加入了旨在加強歐盟防務自主的“永久結構性合作”。出于顧及美國感受等原因，這些國家不會像法國那樣大聲，但可能都無言地承認“馬克龍是對的”。簡言之，歐洲人似乎認識到，未來要更多地靠自己。
第二，英國脫歐引發歐盟力量格局向有利于法國的方向演進，可謂地利。英國是歐洲三大國之一，對歐政策主張鮮明，是典型的“國家主權主義者”和“自由主義者”，即反對歐盟深化一體化，將歐盟視為經濟項目而非政治工程，也是強烈的大西洋主義者，反對任何有可能削弱北約的歐盟防務領域一體化，在重大安全與防務問題上更多與美國而不是歐盟站在一起。因此，英國脫歐對歐盟力量格局產生了立竿見影的影響。一方面，英、法、德曾是歐盟的穩定三角，無論在一體化、經濟還是歐盟的獨立自主外交方面，英、法都是對立的兩端，德國處于中間位置，起到調和作用。三角變雙邊后，法國對德國影響力增大，德國很難再以英國反對為由而后縮，出于對歐盟未來發展的擔憂和熱忱，德國盡管懷疑法國宏大理想后面的私心，但是仍感到有義務支持法國的歐洲主張，比如構建歐洲主權、推進戰略自主。另一方面，歐盟內南、北國家在資源稟賦、對歐情感、經濟和外交政策重點等方面存在較大差異，比如，南歐國家都是歐元區成員國，北歐國家除芬蘭外都不是，中東歐的核心三國波蘭、捷克、匈牙利也都不是，南歐國家的天然領袖是法國，英國則在諸多方面與北歐、中東歐國家志同道合。英國脫歐讓北歐、中東歐國家在很大程度上失去領導者，也更容易遭受來自法國等國的壓力；而南歐版塊在歐盟內影響力相對上升，意大利希望與德國、法國一起形成歐盟新的三駕馬車。
英國脫歐帶來了廣泛而深遠的影響。一是強化了歐盟內的一體化主義者，或者說聯邦主義者、歐洲主義者。英國素來反對歐盟任何可能導致成員國主權受損的一體化舉措，所以英國不加入歐元區、不參加申根協定。2011 年，在歐債危機的緊張時刻，歐盟討論修改穩定與增長公約，訂立新的財政契約，但英國拒絕參加，導致歐盟其他成員國不得不以政府間條約的形式訂立財政契約，而無法將之上升為歐盟法律。2020 年，在法國和意大利的極力推動下，歐盟建立了恢復基金，以所有成員國共同發債的形式籌措資金應對新冠疫情。如果英國仍然是歐盟成員國，很難想象歐盟會走到這一步。
二是強化了歐盟內部的保護主義勢力。一般而言，英國和北歐國家是歐盟內部的自由貿易主義者，法國和南歐國家則傾向于保護主義，推動歐盟以各種理由征收反傾銷稅、反補貼稅，阻止外國企業并購本國企業等等。近年來，由于極右翼民粹主義的興盛，自身競爭力的下降，歐盟內部保護主義明顯上揚。即使像荷蘭這樣傳統傾向自由主義的國家，也開始搞保護。2020年6月，荷蘭議會表決反對歐盟與南方共同市場的自由貿易協定。荷蘭還與法國聯手發表政策文件，要求歐盟對外貿易協定要更多地考慮勞工和環保標準（通常被認為是保護主義的美化說法）。英國脫歐后，歐盟內的自由主義聲音更為弱化，保護主義成為主流。
三是弱化了歐盟內部的大西洋主義。歐盟內的北歐及中東歐國家是積極、熱情的大西洋主義者，主張在任何情況下都不能弱化美國對歐洲安全的保證。在這方面，他們指望得到英國的支持和領導。英國脫歐后，歐美關系雖無明顯變化，但隨著英語圈國家特別是五眼聯盟形成更為密切的關系，歐盟從親疏遠近來說已經排在了英國和英語國家的后面，不可能得到美國的足夠信任。美英澳三邊安全協議就是一個很好的例子。法國不是第一次被美國羞辱，但這一次無疑最為嚴重。法國雖然表面上恢復了與美國的關系，但其怨恨仍在，而且還會潛滋暗長。法國當然不能完全代表歐盟，但作為一個最有政治活力的國家，會極力引導歐盟成為一個不同于美國的經濟、科技、政治、外交和安全實體，會極力在歐盟內將美國塑造為一個不可靠、不可依賴的伙伴，當然也會極力推動歐盟構建歐洲主權、建設戰略自主能力。沒有了英國的掣肘，法國在歐盟內無疑處于一個更為有利的地位。這也是“戰略自主”概念在歐盟內被日益接受的一個重要原因。
第三，馬克龍總統的親歐立場是法國贏得其他成員國特別是歐盟機構支持的重要因素，可謂人和。戴高樂以來，法蘭西第五共和國歷任總統雖然都是歐洲聯合的積極支持者，但大體都主張建設一個“民族國家的歐盟”。也就是說，成員國特別是大國在歐洲事務上應該處于中心位置。戴高樂總統反對歐洲建設的聯邦主義傾向。1965 年，為反對歐洲共同體從一致表決過渡到多數表決（法國失去一票否決權），戴高樂領導的法國政府制造了長達6個月“空椅子危機”，拒絕派法國代表出席理事會會議。但隨著法國國力的持續相對下降，以及全球地緣政治形勢的變化，法國開始逐漸調整對歐策略，將歐洲主權視為法國主權的延伸而非限制，接受甚至推動歐盟超國家機構特別是歐盟委員會擁有更多的資源和權力。2017 年，馬克龍打著親歐的旗號當選法國總統。上任五年來，馬克龍對歐洲建設表現出前所未有的熱情，雖然沒有自稱聯邦主義者，但實際上支持歐盟機構集權，也就是支持歐盟的聯邦化發展。馬克龍不再主張“法國冠軍”，轉而支持打造“歐洲冠軍”，如支持法國阿爾斯通與德國西門子鐵路部門的合并，支持歐洲電池聯盟和半導體聯盟建設等。馬克龍支持歐洲團結一致，2019 年訪問中國時，他的代表團里有一名歐盟貿易委員、一名德國部長，還有眾多德國企業老板，在發表貿易政策演講時，言必稱歐洲，刻意不提法國。盡管馬克龍本質上仍從法國利益出發，但由于是以歐洲的名義，其他成員國即使不認可也難以反對。
2019 年歐盟領導人換屆時，馬克龍提名和支持的政治領導人都獲得了重要職位，如德國人馮德萊恩會說法語，在很多問題上與法國立場相近，由馬克龍提名擔任歐盟委員會主席,她上任后被指責“太親巴黎”。歐洲理事會主席米歇爾是馬克龍的親密盟友。歐盟外交與安全政策高級代表博雷利與馬克龍政見相似。法國人拉加德擔任歐洲央行行長等。這些人都是所謂的歐洲主義者。歐盟機構特別是歐盟委員會有內生的集權傾向，希望獲得更多的權力，無論是“團結的歐洲”“保護的歐洲”，還是“歐洲主權”“戰略自主”建設，都需要成員國向歐盟層面讓渡更多的權力，以更好地整合力量，贏得全球地緣政治經濟競爭。因此，馬克龍的歐洲建設主張可以說與歐盟機構訴求高度契合。歐盟機構樂于配合法國的地緣政治雄心，反過來這也讓法國的歐洲主張有了更多的合法性，更容易得到其他成員國認可和支持。
當然，歐盟的法國化趨向并不意味著法國在歐盟內完全的主導地位，也不意味著法國的任何政策主張都能在歐盟得到推進。法國想要讓歐盟如臂使指，充分發揮“阿基米德杠桿”的作用，還面臨諸多阻力。
一是德國的不完全配合。在歐洲的貨幣政策、財政政策、對美政策以及出口管制等諸多至關重要的政策領域，法、德之間都存在較大分歧。比如歐洲央行的貨幣政策在德國國內一直備受爭議。2021年10月，德國央行行長魏德曼就因為長期不滿歐洲央行過于寬松的政策，在任期還有6 年的情況下宣布將在2021年底前辭職。此前，歐洲央行里已有多名德國代表因為不滿歐洲央行的寬松貨幣政策而辭職。德國媒體曾將歐洲央行前行長、意大利人德拉吉比作吸取德國儲蓄人鮮血的吸血鬼，稱現任歐洲央行行長、法國人拉加德為“通脹女士”（指其濫印鈔票導致物價飆漲，民眾購買力縮水）。德國聯邦憲法法院也多次因德國國內人士控告歐洲央行量化寬松政策超出法律授權作出裁決。2020年5 月，該法院曾判決歐洲央行的購債行動違反法律。盡管這一判決最后得以軟著陸，但卻進一步收緊了歐洲央行未來的操作空間。在歐盟財政一體化方面，德國對“轉移支付聯盟”的前景一直有顧慮，恢復基金被視為僅此一次，未來會不會出現真正的“歐元債券”并不確定。2022 年，歐盟還需要確定是否修改“穩定與增長公約”，目前，法國總統馬克龍與意大利總理德拉吉已聯名發表文章，闡述自身主張，要求放松財政紀律、推出更多寬松措施。“穩定與增長公約”的修訂也將成為法國影響力的試金石。德國更為親美，大西洋主義勢力仍然根深蒂固。德國出口管制也更為嚴格，這也對法德兩國及歐盟層面的武器研發形成較大阻力。
二是北歐及中東歐國家的反彈。北歐及中東歐國家雖然屬于歐盟的外圍小國，但也習慣抱團，在諸多政策領域與德國立場相近，但更加激進。比如不愿承擔南歐國家債務風險，2020 年歐盟恢復基金談判期間，由丹麥、瑞典、荷蘭、奧地利四國組成的所謂“節儉集團”就曾極力反對以共同擔保的形式籌資，特別是反對以贈款形式發放。這些國家對所謂“歐洲冠軍”可能損害本國消費者也有更多的擔憂，在對美、對俄政策上與法國的立場差異更大。這些國家對法國的歐洲議程，特別是放松財政紀律約束、歐洲主權、戰略自主、尋求與俄羅斯對話、擺脫對美國的依賴等等都心懷疑慮。波蘭前總理（現為副總理）希德羅就曾宣稱：“歐盟戰略自主不能意味著歐洲對北約防務及遏制潛能的削弱。”
三是美國因素。冷戰期間，美歐同仇敵愾。冷戰后，雙方對敵人和威脅的認知分化，歐洲作為一個整體不再自動跟隨美國行動。近年來，隨著美國國力的相對下降，維持霸權地位更加力不從心，對歐政策由支持一體化轉為更多以分化手段影響、控制歐洲，這一政策在特朗普時期走到極致。拜登政府分化、控制歐洲的目標并未改變，改變的只是手段。法國在歐盟內推動的政策，特別是構建歐洲主權和戰略自主，不在中美之間選邊站（即歐洲不會跟隨美國遏制中國）等，都有違美國利益。所以，美國將不遺余力地通過影響德國、北歐及中東歐國家，防止歐洲成為法國的歐洲。歐洲的法國化前景可以說是美國最不樂見的，這是法國推進其歐洲議程的最大阻力。
因此，歐盟的法國化是一個進程、一種博弈，是曲線而非直線，其過程中的突破或挫折、最終結果的成功或失敗取決于諸多因素，包括法國在歐盟內實力地位的消長、美國國內政治的影響（如特朗普派是否會卷土重來）、國際形勢的變化等等。2022年4 月，法國將迎來總統選舉，馬克龍連任希望較大，但仍面臨一些挑戰。普遍認為，馬克龍將進入總統選舉第二輪，如果是極右的勒龐或澤穆爾進入第二輪，那馬克龍將確定贏得選舉；如果是共和黨的佩克雷斯進入第二輪，結果有一定的不確定性。佩克雷斯立場溫和，對歐政策與馬克龍無原則性差異。因此，即使馬克龍下臺，下屆法國政府對歐政策可能作出一些調整，但不會發生根本性變化。值得指出的是，馬克龍雖然顯得更為親歐，并不反對甚至支持歐洲的聯邦化發展，其歐洲立場并沒有背離自戴高樂以來歷屆法國政府的歐洲政策傳統，即塑造歐洲，將其變為一個大號的法國，即使歐盟機構獲得更多權力，只要其總體仍有利于擴大法國全球影響力，就能得到法國支持。
2022 年1 月1 日至6 月30 日，法國將擔任為期半年的歐盟輪值主席國。在其工作計劃里，法國設立了三大議程，其中第一大議程就是建設一個“更主權的歐洲”，提出“加強歐盟的戰略自主將是法國作為輪值主席的中心工作”。2022年1月19日，在烏克蘭危機加劇的背景下，法國總統馬克龍在歐洲議會發表演講，闡述法國在輪值期間的優先議程，再次提出要“創建一個獨立的歐洲，有能力決定自己的未來而不是依賴其他外部大國的決定”；“歐洲需要開辟與俄羅斯對話的另一條道路”（不同于美俄對話），并宣稱歐洲需要“重新武裝”。法國的輪值計劃既著眼當下，包括應對疫情，更注重長遠，因為戰略自主建設決非一朝一夕所能完成,而是一個持續的過程。
歐盟的法國化結果雖然并不確定，但這一過程本身就極為重要，將給歐洲一體化發展、歐盟與世界的關系以及中歐關系等帶來重要影響。
首先，未來歐盟將更加集權，歐盟機構與成員國的主權之爭也將更為突出。歐盟的權力來源于成員國的主權讓渡，《羅馬條約》及隨后對其修訂的多個條約是歐盟的根本大法，也是歐盟行使權力的依據和保證。2009 年通過的《里斯本條約》是歐盟迄今修改基礎條約的最后一次嘗試。在很難通過修訂條約來擴大權力的情況下，通過立法拓展權力，或者將條約的灰色地帶明晰化，成為歐盟擴權的主要手段。
法國的歐洲主張，無論是團結、保護還是戰略自主，都意味著歐盟要加大統籌和監管力度，也意味著歐盟更大的權力。例如，歐盟通過出臺投資審查條例，歐盟委員會獲得了對成員國投資政策的管轄權，而此前歐盟在這方面是無從置喙的。又如，歐盟27國通過共同擔保的形式，讓歐盟委員會從市場籌措資金設立7500 億歐元的恢復基金。圍繞基金的設立、使用及后續的還款，成員國必須達成一系列創新性的安排，這些安排將大大增加歐盟機構特別是歐盟委員會的權力。其一，成員國向歐盟委員會申請資金時必須提交經濟計劃書，經濟計劃必須符合歐盟的宏觀經濟規劃，否則，歐盟委員會可以拒絕發放資金。而成員國需要有特定的多數才能推翻歐盟委員會的決定。這一安排使歐盟委員會具有了準財政部的性質。目前看，恢復基金雖然是一次性的，只是針對世紀疫情設立，但未來仍有可能常態化，歐盟委員會對成員國經濟的結構性改革將具有更大影響力。其二，為了恢復基金不被濫用，歐盟還設立了關于法治的條款，如果歐盟委員會認為某一成員國在法治方面沒有達到歐盟規定的標準，就可能拿不到這筆款項。正是以此為由，歐盟委員會至今仍拒絕向波蘭和匈牙利兩國放款。其三，借的錢是要還的，一種途徑是各國從其國內預算中劃撥給歐盟，但在財政資金吃緊的情況下，各國都不愿從財政出這筆錢。所以成員國同意讓歐盟委員會創設自有財源還款。2021 年12 月22日，歐盟委員會向歐洲議會和歐盟理事會提出了立法建議，準備將歐盟范圍內碳排放交易稅的25%、碳邊境調節稅的75%以及所謂數字稅的15%等，作為歐盟自有財源，從2026 年開始，歐盟委員會每年將能有170億歐元進項。隨著歐盟擁有征稅權以及自有財源的擴大，歐盟相對于成員國的權力和影響力也將增大。
為推進戰略自主，打造地緣政治斗爭的工具箱，在法國的推動下，歐盟委員會經過幾年的醞釀，于2021年12月8日出臺了“保護聯盟及其成員國免受第三國經濟脅迫”的提案。很明顯，這一提案不是一項簡單的貿易政策，具有強烈的政治性質。歐盟的所謂“經濟脅迫”指“第三國在貿易或投資領域對歐盟或其成員國施加壓力，迫其作出特定政策選擇的行為”。歐盟的應對舉措包括使用關稅、限制投資等手段進行制裁等。這一提案將極大擴大歐盟委員會的權力，因為其可以認定第三國行為是否屬于脅迫性質，并可不經成員國同意自主采取行動，除非成員國能以特定多數否決,從而繞開了歐盟在外交領域需要一致通過的表決機制，實際上是歐盟機構從成員國奪取更多權力的一次嘗試。法國表面理由是將此打造為應對大國博弈的地緣政治工具，實際上也有保護主義的動機。法國已經表明，將在其擔任歐盟輪值主席國期間推動提案的立法進程。
歐盟機構權力的增大即意味著對成員國控制和干預的增強，由于歐盟層面并無真正的民主，這自然會遭致歐盟內所謂“主權主義者”的反對。2021 年10 月7 日，波蘭憲法法院判決認為，歐盟條約中部分條款有違波蘭憲法。這一判決對歐盟法優先于成員國法這一法律慣例構成嚴重挑戰。如何處理波蘭問題，避免其引發多米諾骨牌效應，是當前歐盟面臨的一大挑戰。如果一個國家不遵守歐盟法律且不承認后果，的確可能引發其他成員國的效仿沖動。歐盟成員國對歐盟試圖突破條約邊際、搞“靜悄悄一體化”的做法感到不滿和擔憂。未來所謂“歐洲主權”與“國家主權”的博弈還可能更趨激烈。即使在法國也是如此，比如極右的總統候選人澤穆爾就聲稱，將恢復法國法律對歐盟法律的優先地位；另一個極右翼總統候選人勒龐主張建設一個“民族國家的歐盟”，宣稱“不存在歐洲主權，因為沒有所謂的歐洲人民”，反對歐盟“將其法律強加給歐盟成員國”。博弈的結果可能決定歐盟的最終走向，歐盟有可能進一步聯邦化，變得更像一個擁有主權的政治實體。但是也蘊含極大風險，如果矛盾累積，管控不力，一如英國脫歐一樣，未來可能會有更多的國家脫離歐盟，而作為歐盟核心的歐元區也仍有崩潰解體的可能。
其次，歐盟與世界的關系也將發生變化。歐盟在世界的形象主要是一個“經濟大國”“規范大國”“貿易大國”“貨幣大國”，以及“環境大國”“發展援助大國”“宇航大國”等，但還遠遠算不上是一個“外交大國”，更不用說是“軍事大國”了。隨著歐盟法國化的發展，歐盟雖然在短期內仍很難成為一支真正意義上的外交和軍事力量，但其政治性將明顯增強，與外部世界的互動將更為復雜。一是加強世界的多極化發展趨勢。歐盟在經濟、金融、科技等領域是能與美匹敵的力量，一個有獨立追求、更注重捍衛自身利益的歐盟也肯定不愿完全充當美國的附庸，這有助于形成世界格局中獨立的歐洲一極。二是加強歐美關系的長期疏離趨勢。拜登政府上臺以來，歐美關系在較大程度上得到改善，原因主要是美國政府加大了對歐洲的拉攏力度。但歐美關系中的結構性問題仍在，包括經濟上的競爭性、地緣政治重點的差異性、控制與反控制的斗爭等。歐盟的法國化趨向部分是由于這一原因，反過來又將持續加大歐美差異性，二者互為因果，相互強化。三是加強歐盟與英國的關系競爭性。英國脫歐后，面向海洋，尋求與英語國家抱團，特別是尋求加強與美國關系，甘當美國附庸；而沒有英國的歐盟開始更多尋求戰略自主，二者戰略方向開始出現根本性差異。法國在英國脫歐談判期間持強硬立場，英國脫歐后，法國在愛爾蘭議定書的遵守、漁業以及非法移民等問題上，也持強硬立場，兩國關系陷入歷史性低迷。鑒于法國較強的脫美趨向及英國更強的貼美趨向，雙方彼此猜疑將有增無減。鑒于法國在歐盟內重要地位，歐英關系很難改善。四是損害與其貿易伙伴關系。2019 年，歐盟與南方共同市場簽署了自由貿易協定，但法國等國由于擔心巴西等國農產品大量進入歐盟市場沖擊自身農業，迄今遲遲不予批準，引發雙方特別是法國與巴西之間的外交爭端。歐盟準備推進的碳邊境調節稅，被世界上多數國家視為貿易保護主義行為，很可能遭到他國報復，引發貿易爭端。另外，歐盟正在加緊制定的所謂“反脅迫法”，一旦推行，很可能成為歐盟的又一項保護主義工具，從而也將不可避免引發貿易爭端。即便是歐盟眼中的所謂志同道合者日本等國也對此提出了擔憂，認為其存在較大風險。
再次，中歐關系中的戰略性與競爭性均將增強。1964 年中法建交無疑是一個具有戰略性意義的事件，因為其打破了東西方截然的分野與對立。歐盟距真正的主權獨立體尚有很長的路要走，也很難完全擺脫對美國的依附狀態。但一個趨于法國化的歐盟也不會完全成為美國的附庸，有自身利益追求和價值取向。這也意味著歐盟會有自己相對獨立的對華政策，合作始終是歐盟對華政策的重要內容之一。這與美國完全從遏制角度思考與制定對華政策有本質的不同。事實上，在遏制美國的霸權主義和單邊主義、反對極化政治和陣營對抗等方面，中歐有共同的利益。中歐均為有全球性影響力的重要力量，雙方合作及進一步深化合作的可能性對美國霸權主義具有重要的抑制作用。正是因為中歐聯手維護世界和平與穩定的可能性始終存在，美國才不敢肆意妄為，這也是拜登政府極力拉攏歐洲的原因所在。歐洲自主性越強，中歐關系的戰略性也會越強。
與此同時，歐盟更強調在全球范圍內拓展其權力、影響力和所謂歐洲價值觀，“大國”意識更強，競爭性一面更加突出。歐盟打造“歐洲冠軍”、推廣歐洲標準和規范，均是著眼未來的大國競爭。中歐經貿關系將面臨更多障礙，比如歐盟的貿易和投資保護主義以及經貿政策的政治化、泛安全化等，都會讓中歐經貿關系復雜化。當然，歐盟眼中的競爭對手不僅僅是中國，還包括美國。歐盟所謂自主、獨立，很大程度上意味著從美國獲得自主和獨立。但由于中歐制度的不同，歐盟眼中的中歐競爭還多了一項內容，即所謂的制度競爭。歐盟對中國的三重定位，即合作和談判伙伴、經濟上的競爭者和制度上的對手，后兩重都是旨在競爭。2021 年12 月1日，歐盟高調公布其“全球門戶”戰略，擬在2027 年前投入近3000 億歐元，在發展中國家建設基礎設施。“全球門戶”戰略考慮之一就是與中國“一帶一路”競爭。由于歐盟內部問題繁多、整合不力，成員國經常在外交問題上自行其是，在全球地緣政治、經濟博弈中容易處于弱勢地位，這使得歐盟在所謂制度競爭問題上有特別的敏感性，也加大了中歐之間在這方面的分歧和摩擦。
