國(guó)際碳中和發(fā)展態(tài)勢(shì)及前景
2022-11-04 13:11:52現(xiàn)代院能源安全研究中心課題組
現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系 2022年2期
現(xiàn)代院能源安全研究中心課題組
[內(nèi)容提要] 隨著《巴黎協(xié)定》的全面實(shí)施，碳中和成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)體宣布碳中和目標(biāo)，采取更嚴(yán)格的減排措施，國(guó)際碳中和行動(dòng)的規(guī)模和影響日益擴(kuò)大。但各經(jīng)濟(jì)體之間尚存在較大政策和認(rèn)知鴻溝，碳中和行動(dòng)的不對(duì)稱和不平衡性依然突出，各國(guó)內(nèi)部也面臨政治經(jīng)濟(jì)及技術(shù)等諸多挑戰(zhàn)。部分國(guó)家過(guò)于激進(jìn)的減排目標(biāo)和氣候問(wèn)題政治化傾向，引發(fā)了國(guó)際能源價(jià)格飆升、綠色貿(mào)易保護(hù)主義及地緣競(jìng)爭(zhēng)加劇等一系列沖擊。為順利推進(jìn)全球低碳轉(zhuǎn)型，恰當(dāng)?shù)臏p排戰(zhàn)略和節(jié)奏不可或缺，各國(guó)需把握好發(fā)展、安全及環(huán)保之間的動(dòng)態(tài)平衡，并以建設(shè)者的姿態(tài)深化國(guó)際低碳合作，積極縮小全球碳中和鴻溝。
碳中和概念問(wèn)世于20 世紀(jì)90 年代末期，最初主要是指?jìng)€(gè)體及組織通過(guò)購(gòu)買碳匯、植樹造林等方式實(shí)現(xiàn)個(gè)體行為及組織活動(dòng)的“凈零碳排放”。目前國(guó)際社會(huì)熱議的、在全球及國(guó)家層面提出的碳中和目標(biāo)，與全球氣候治理進(jìn)程密切相關(guān)，直接源起于2015 年的《巴黎協(xié)定》和聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）相關(guān)報(bào)告。2020年，歐盟、中國(guó)、日本等世界主要經(jīng)濟(jì)體先后宣布碳中和目標(biāo)，引起國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注，掀起國(guó)際碳中和行動(dòng)高潮。2021 年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26 次締約方大會(huì)（COP26）召開前后，俄羅斯、印度、沙特等又紛紛提出碳中和目標(biāo)，參與國(guó)際碳中和行動(dòng)的隊(duì)伍進(jìn)一步壯大。
目前，越來(lái)越多的國(guó)家將把碳中和作為擴(kuò)大國(guó)際政治影響、提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)綠色復(fù)蘇等的重要抓手，全球已有140 多個(gè)經(jīng)濟(jì)體提出了程度不等的碳中和目標(biāo)。與此同時(shí)，“氣候雄心”“零碳競(jìng)賽”等國(guó)際聯(lián)盟、團(tuán)體及諸多國(guó)際知名企業(yè)也積極響應(yīng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)際碳中和行動(dòng)有著廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，將成為國(guó)際氣候行動(dòng)的重要內(nèi)容，對(duì)全球氣候治理乃至國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生重要影響。但部分國(guó)家減排政策的激進(jìn)化和氣候問(wèn)題政治化傾向等，也引發(fā)了國(guó)際能源價(jià)格飆升、電力短缺等能源安全沖擊問(wèn)題，加劇了相關(guān)國(guó)家間的地緣政治與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，使許多國(guó)家和群體陷入“碳中和焦慮”，并進(jìn)一步增加了全球碳中和愿景的不確定性。
一、國(guó)際碳中和影響日趨擴(kuò)大
碳中和概念經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的演變過(guò)程。最早由環(huán)保人士倡導(dǎo)，問(wèn)世于20 世紀(jì)90 年代末期。后獲得越來(lái)越多民眾支持，由一個(gè)前衛(wèi)概念發(fā)展成大眾概念。一些明星、企業(yè)紛紛打出碳中和旗號(hào)，許多國(guó)際會(huì)議和體育賽事組織者也給會(huì)議或賽事定下了實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，通過(guò)購(gòu)買碳匯等方式實(shí)現(xiàn)個(gè)體行為及組織活動(dòng)的綠色環(huán)保，社會(huì)上也出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)碳中和項(xiàng)目的公司。2013 年7 月，國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)提出了航空業(yè)碳中和方案。早期碳中和運(yùn)動(dòng)基本局限于民間和企業(yè)層面，雖然也遭到一些質(zhì)疑和反對(duì)，但總體上喚起了越來(lái)越多的民眾對(duì)氣候變化問(wèn)題和碳減排的重視。
國(guó)家層面的碳中和目標(biāo)，與全球氣候治理進(jìn)程密切相關(guān)。從20 世紀(jì)90 年代至今，國(guó)際社會(huì)先后通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（1992 年）、《京都議定書》（1997年）和《巴黎協(xié)定》（2015年）三個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的重要國(guó)際法律文件，奠定了國(guó)際社會(huì)有關(guān)溫室氣體減排的法律基礎(chǔ)、基本框架和路線圖。特別是2015年的《巴黎協(xié)定》和IPCC 相關(guān)報(bào)告直接催生了全球及國(guó)家層面的碳中和目標(biāo)。2015年12 月，各國(guó)在《巴黎協(xié)定》中承諾，在本世紀(jì)末把全球平均氣溫升幅控制在較工業(yè)化前不超過(guò)2℃之內(nèi)，并爭(zhēng)取控制在1.5℃之內(nèi)。IPCC 1.5℃特別報(bào)告指出，要實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》規(guī)定的溫升控制在2℃ 和1.5℃ 的目標(biāo)，分別要求全球在2070 年左右和2050年左右實(shí)現(xiàn)碳中和。2017 年12 月，29 個(gè)國(guó)家在“同一個(gè)地球”峰會(huì)上簽署了《碳中和聯(lián)盟聲明》，作出了本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)凈零碳排放的承諾。2019年9月，66 個(gè)國(guó)家在聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)峰會(huì)上承諾碳中和目標(biāo)并組成“氣候雄心聯(lián)盟”。
根據(jù)《巴黎協(xié)定》，2020 年是提交“長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略”（LTS）的關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)，提交凈零排放目標(biāo)的期限年，《巴黎協(xié)定》鼓勵(lì)各締約方在2020年底前提交。從2016年11月起，越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)體向聯(lián)合國(guó)提交了“長(zhǎng)期低排放發(fā)展戰(zhàn)略”，并在其中提出了碳中和目標(biāo)，如歐盟委員會(huì)提出到2050年歐洲在全球范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)碳中和。2020 年9 月22 日，中國(guó)在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上鄭重宣布2030 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。隨后，日本和韓國(guó)等也相繼宣布各自的碳中和目標(biāo)。2021 年是《巴黎協(xié)定》全面實(shí)施之年，在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26 次締約方大會(huì)召開前后，又有不少國(guó)家提出碳中和及新的減排目標(biāo)。
《巴黎協(xié)定》簽訂后，“爭(zhēng)1.5 保2”的溫控目標(biāo)成為各國(guó)際組織的工作要點(diǎn)和世界多數(shù)經(jīng)濟(jì)體的減排方向。迄今，全球已有140 多個(gè)國(guó)家和地區(qū)提出了不同程度的碳中和目標(biāo)。經(jīng)過(guò)多年的努力，碳中和從一個(gè)流行概念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，從個(gè)人環(huán)保行為演變?yōu)榧w或機(jī)構(gòu)的減排行動(dòng)，進(jìn)而發(fā)展成國(guó)家層面和全球范圍的國(guó)際碳中和行動(dòng)。各類經(jīng)濟(jì)體的減排立場(chǎng)和態(tài)度均較前更為積極，部分“落后”國(guó)家的立場(chǎng)也發(fā)生了巨大的變化，社會(huì)、企業(yè)及民眾層面對(duì)碳中和的認(rèn)知也顯著增強(qiáng)。雖然各國(guó)的減排承諾與人們的預(yù)期仍有不小的距離，全球碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍面臨諸多挑戰(zhàn)，但總體上全球碳減排持續(xù)推進(jìn)，國(guó)際碳中和行動(dòng)隊(duì)伍和影響不斷擴(kuò)大。
一是歐盟繼續(xù)處于領(lǐng)跑地位。歐洲國(guó)家是碳中和行動(dòng)的主要推動(dòng)者，一直以來(lái)都是低碳發(fā)展的先行者，“碳達(dá)峰”“碳中和”等概念也都起源于歐洲，《巴黎協(xié)定》也由歐洲最先發(fā)起。2018 年11 月28 日，歐盟委員會(huì)發(fā)布?xì)W洲氣候中立戰(zhàn)略愿景文件，提議到2050年推動(dòng)歐洲實(shí)現(xiàn)氣候中立。2019年11 月，北歐國(guó)家芬蘭、瑞典、挪威、丹麥和冰島等五國(guó)在芬蘭首都赫爾辛基簽署的應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)合聲明中表示，將合力提高應(yīng)對(duì)氣候變化力度，爭(zhēng)取比世界其他國(guó)家更快實(shí)現(xiàn)碳中和。2019年12月，歐盟委員會(huì)公布“綠色協(xié)議”，提出要努力實(shí)現(xiàn)歐盟2050 年凈零排放目標(biāo)。2020 年3 月，歐盟向聯(lián)合國(guó)提交長(zhǎng)期戰(zhàn)略，進(jìn)一步確認(rèn)建立“碳中和大陸”的宏偉目標(biāo)。在成員國(guó)層面，英、法、德等相繼出臺(tái)具法律效力的碳中和目標(biāo)及戰(zhàn)略。
二是美國(guó)氣候立場(chǎng)發(fā)生積極變化。2017年6月1 日，特朗普正式宣布美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，將全球氣候治理拖入低潮。不過(guò)在州層面，2018 年9 月加利福尼亞州州長(zhǎng)杰里·布朗簽署了碳中和令，該州還通過(guò)一項(xiàng)宣布2045年前實(shí)現(xiàn)電力100%可再生的法律。拜登上臺(tái)后，著力扭轉(zhuǎn)特朗普時(shí)期消極的氣候政策，宣布重返《巴黎協(xié)定》，大力支持可再生能源發(fā)展，推進(jìn)氣候能源立法，積極推動(dòng)多邊氣候外交。在2021年4月22日華盛頓氣候峰會(huì)上，拜登總統(tǒng)宣布2030 年比2005 年水平降低50%至52%的新減排目標(biāo)，2050 年實(shí)現(xiàn)碳中和，并承諾增加對(duì)發(fā)展中國(guó)家的支持。拜登的新目標(biāo)雖然低于國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)的預(yù)期，但與特朗普立場(chǎng)相比仍有重大進(jìn)步。
三是亞洲國(guó)家減排態(tài)度漸趨積極。石油危機(jī)后，日本為降低對(duì)石油的依賴度推行能源多樣化政策，導(dǎo)致煤炭、天燃?xì)獾仁褂梅€(wěn)步增加，特別福島核事故后對(duì)化石能源需求急劇增長(zhǎng)，使日本政府減排立場(chǎng)較為消極。日本將2013 年排放峰值用于減排基準(zhǔn)年，遠(yuǎn)晚于大多數(shù)國(guó)家的1990 年或2005 年。安倍晉三在任期間，多次頂住國(guó)際社會(huì)要求提高2030 年目標(biāo)的壓力。菅義偉上臺(tái)后，開始強(qiáng)調(diào)采取氣候行動(dòng)的必要性。2020 年9 月22 日，在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，中國(guó)宣布2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和，隨后，日本和韓國(guó)也相繼宣布到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)。2021 年4 月22 日，菅義偉出席了華盛頓氣候峰會(huì)，表示將強(qiáng)化2030 年減排目標(biāo)，將此前目標(biāo)中在2013年基礎(chǔ)上削減26%提高到46%。
四是部分“落后”經(jīng)濟(jì)體立場(chǎng)發(fā)生巨變。在2021 年11 月COP26 召開前，中東國(guó)家搶先在減排領(lǐng)域采取系列動(dòng)作。10 月7 日，阿聯(lián)酋宣布將在2050 年實(shí)現(xiàn)碳中和。隨后沙特主辦“中東綠色倡議峰會(huì)”，王儲(chǔ)小薩勒曼承諾沙特將在2060 年實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。巴林緊跟沙特，同樣承諾在2060年實(shí)現(xiàn)碳中和。土耳其議會(huì)在10 月6 日全票批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》，成為最后一個(gè)批準(zhǔn)協(xié)定的G20 國(guó)家。隨后，一向被認(rèn)為不甚積極的俄羅斯和印度等的立場(chǎng)也發(fā)生較大變化。10 月底，俄羅斯總統(tǒng)普京宣布俄羅斯?fàn)幦〉?060 年實(shí)現(xiàn)碳中和。在COP26 召開期間，印度總理莫迪出人預(yù)料地提出到2070年實(shí)現(xiàn)凈零排放。
五是多數(shù)國(guó)際組織支持碳中和。世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、世貿(mào)組織、國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)等多數(shù)全球各大領(lǐng)域主要組織或機(jī)制對(duì)碳中和持積極立場(chǎng)。世界銀行表態(tài)支持《巴黎協(xié)定》和2050年長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，希望通過(guò)發(fā)展融資、氣候融資等方式，采用各種金融工具改善清潔項(xiàng)目的發(fā)展環(huán)境，降低新技術(shù)應(yīng)用的資金風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大清潔能源市場(chǎng)。為此，世界銀行設(shè)計(jì)了有關(guān)國(guó)別計(jì)劃、技術(shù)援助、貸款產(chǎn)品專門項(xiàng)目，幫助各國(guó)規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期脫碳。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為，氣候變化將對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生明顯影響，應(yīng)該通過(guò)政策工具來(lái)幫助實(shí)現(xiàn)2050 年凈零排放目標(biāo)。總干事奧爾基耶娃在一次研討會(huì)中表示，碳定價(jià)和綠色融資是重要的政策工具，要重視對(duì)碳稅等工具的應(yīng)用。
六是眾多國(guó)際知名企業(yè)積極響應(yīng)。除蘋果、亞馬遜、杜邦等國(guó)際知名企業(yè)外，道達(dá)爾、BP、殼牌等國(guó)際石油公司也紛紛制定碳中和目標(biāo)。為配合歐盟在2050 年實(shí)現(xiàn)凈零碳排放的目標(biāo)，BP、殼牌、道達(dá)爾、挪威石油等國(guó)際石油公司都通過(guò)更名、擴(kuò)大新能源業(yè)務(wù)等方式加速向綜合能源公司轉(zhuǎn)型，并相繼提出2050 年碳中和或凈零排放目標(biāo)。馬來(lái)西亞國(guó)家石油公司也提出到2050 年實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。2020 年1 月，丹麥能源公司Orsted 將2050 年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的計(jì)劃提前至2025 年。道達(dá)爾等企業(yè)還推出“碳中和油氣”概念，表示要通過(guò)各種低碳行為抵消油氣開采利用過(guò)程中的碳排放。
二、碳達(dá)峰經(jīng)濟(jì)體多數(shù)支持碳中和
從碳排放的視角看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體多已實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，其中很多歐洲國(guó)家在20 世紀(jì)80 年代左右就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，美國(guó)和日本也分別在2007、2010 年前后實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰。根據(jù)世界資源研究所統(tǒng)計(jì)，1990 年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的國(guó)家有19 個(gè)，2000 年增至33 個(gè)，2010 年49 個(gè)，2020 年 達(dá)53 個(gè)，占 全 球 排 放 量 的40%。《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》統(tǒng)計(jì)認(rèn)為，在包 含LULUCF（Land Use, Land-Use Change and Forestry，土地利用、土地利用變化和林業(yè)）情況下，碳達(dá)峰國(guó)家共計(jì)46 個(gè)，在不包含LULUCF 情況下，碳達(dá)峰國(guó)家共計(jì)44 個(gè)。碳達(dá)峰是實(shí)現(xiàn)碳中和的必要前提，多數(shù)實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰的發(fā)達(dá)國(guó)家明確了碳中和的時(shí)間表。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體作為一個(gè)整體無(wú)論是從意愿還是行動(dòng)能力上，都是當(dāng)今世界上推進(jìn)碳減排最為積極的一個(gè)群體，但內(nèi)部不同群體與國(guó)別之間也存在明顯的差異。
（一）歐洲減排力度大且政策約束力較強(qiáng)。相對(duì)于許多經(jīng)濟(jì)體提出的碳中和目標(biāo)，歐盟使用的是更高標(biāo)準(zhǔn)的氣候中立概念。相對(duì)而言，歐盟氣候目標(biāo)的法律約束力更強(qiáng)。2020 年3 月4 日，歐委會(huì)公布了作為《歐洲綠色協(xié)議》法律支撐框架的《歐洲氣候法》，將歐盟中長(zhǎng)期減排目標(biāo)訂立為歐盟法律。12 月，歐洲理事會(huì)批準(zhǔn)《歐洲氣候法》的一般立法程序。2021 年5 月10 日，歐洲議會(huì)環(huán)境委員會(huì)投票通過(guò)了《歐洲氣候法》草案。英國(guó)則是最早推進(jìn)碳中和立法的國(guó)家。早在2008 年，英國(guó)就正式頒布《氣候變化法》，成為世界上首個(gè)以法律形式明確中長(zhǎng)期減排目標(biāo)的國(guó)家。2019年6月，英國(guó)新修訂的《氣候變化法案》生效，正式確立到2050 年實(shí)現(xiàn)溫室氣體“凈零排放”，英國(guó)成為全球首個(gè)立法確立碳中和目標(biāo)的主要經(jīng)濟(jì)體。
盡管遭遇能源荒，未來(lái)歐洲相對(duì)積極的立場(chǎng)仍將持續(xù)。一是“陣痛”中推進(jìn)退煤議程。在格拉斯哥氣候大會(huì)上，數(shù)十國(guó)加入“助力淘汰煤炭聯(lián)盟”，承諾逐步淘汰煤炭，特別是煤炭大國(guó)波蘭的態(tài)度轉(zhuǎn)變將極大強(qiáng)化歐盟能源轉(zhuǎn)型集體行動(dòng)。二是與美共推甲烷減排。美歐在2021 年9 月主要經(jīng)濟(jì)體能源和氣候論壇上共同宣布了一項(xiàng)全球甲烷減排承諾，并積極推動(dòng)其他經(jīng)濟(jì)體加入。在格拉斯哥氣候大會(huì)上美歐繼續(xù)積極推動(dòng)該議程，100 余國(guó)加入。三是加速綠色復(fù)蘇。歐洲極為重視通過(guò)氣候行動(dòng)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全領(lǐng)域的綠色變革。在格拉斯哥氣候大會(huì)上，歐盟與美國(guó)牽頭啟動(dòng)《格拉斯哥突破議程》，承諾十年內(nèi)加快開發(fā)部署實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)所需的清潔技術(shù)和可持續(xù)解決方案。歐盟推出“全球門戶”計(jì)劃，擬在2027年前在全球范圍內(nèi)投資3000 億歐元用于基礎(chǔ)設(shè)施、氣候、能源等項(xiàng)目。
（二）美國(guó)政策轉(zhuǎn)向積極但連續(xù)性差。綜合來(lái)看，拜登政府氣候政策包含三個(gè)階段性目標(biāo)和四個(gè)重要支柱。三個(gè)階段目標(biāo)分別是2030 年比2005 年碳排放減少50%～52%、2035 年實(shí)現(xiàn)100%清潔電力、2050 年實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)。四個(gè)重要支柱包括：一是《美國(guó)國(guó)家氣候報(bào)告》，詳述2030 實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)做法，推動(dòng)2030 年比2005 年的碳排放減少50%～52%，實(shí)現(xiàn)2050 年凈零排放所需的技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施；二是《美國(guó)實(shí)現(xiàn)2050 年溫室氣體凈零排放的長(zhǎng)期戰(zhàn)略》，闡述實(shí)現(xiàn)當(dāng)前三個(gè)階段和長(zhǎng)期2050 目標(biāo)的路徑和全球行動(dòng)雄心；三是《美國(guó)國(guó)家溝通和兩年度報(bào)告》，詳述當(dāng)前美國(guó)氣候政策的信息和措施，以及在所有領(lǐng)域采取的行動(dòng)；四是《美國(guó)適應(yīng)性信息報(bào)告》，確定美國(guó)內(nèi)外加速適應(yīng)性和建立氣候復(fù)原力的優(yōu)先事項(xiàng)，詳述如何采取應(yīng)對(duì)氣候影響和改變氣候脆弱性方面的進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。
與特朗普時(shí)期相比，拜登政府的氣候政策發(fā)生了顛覆性調(diào)整。但美國(guó)氣候政策缺乏連貫性，每隔4～8 年新政府就會(huì)提出自己的能源優(yōu)先事項(xiàng)，選舉周期變化使許多項(xiàng)目很難取得真正進(jìn)展。共和黨與傳統(tǒng)能源利益集團(tuán)關(guān)系密切，其氣候政策相對(duì)保守，正是在共和黨執(zhí)政期間，美國(guó)氣候政策出現(xiàn)了數(shù)次倒退，如小布什政府退出《京都議定書》、特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》。而民主黨相對(duì)而言則是清潔能源和環(huán)境等產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)的代表，氣候政策更為積極。簽訂《京都議定書》、實(shí)施綠色新政、重返《巴黎協(xié)定》的分別是克林頓、奧巴馬和拜登等民主黨領(lǐng)導(dǎo)的政府。目前，拜登政府積極的氣候外交引起國(guó)際社會(huì)極大關(guān)注。布魯金斯學(xué)會(huì)高級(jí)研究員霍特曼認(rèn)為，拜登政府的努力正在讓美國(guó)再次成為全球氣候變化問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)者。但拜登減排雄心和相關(guān)立法進(jìn)程不斷遭遇國(guó)內(nèi)各種政治阻力，特別是不排除特朗普2024年再次角逐總統(tǒng)大選，增加了美國(guó)氣候政策的未來(lái)不確定性。在國(guó)際層面，美國(guó)的盟友也因擔(dān)憂三年后美政府氣候政策再次逆轉(zhuǎn)而行動(dòng)謹(jǐn)慎。
（三）日韓氣候政策具有較強(qiáng)的跟隨性。2020年日韓相繼宣布碳中和目標(biāo)，反映了兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、與歐美外交關(guān)系等方面有著諸多相似之處，氣候政策與國(guó)際戰(zhàn)略密切掛鉤。
日本主要突出戰(zhàn)略考量。2011 年福島核事故后，日本政府應(yīng)對(duì)氣候變化的態(tài)度發(fā)生了巨大變化，在全球氣候治理中采取保守甚至后退的立場(chǎng)，直到《巴黎協(xié)定》生效后才批準(zhǔn)該協(xié)定。2020 年9月，菅義偉執(zhí)政后，日本在應(yīng)對(duì)氣候變化立場(chǎng)再次發(fā)生改變，宣布到2050 年實(shí)現(xiàn)碳中和并調(diào)高2030年減排目標(biāo)。2021年10月，新任首相岸田文雄明確表示將繼承菅義偉的減排承諾。從根本上說(shuō)，此次日本氣候立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變主要是為了呼應(yīng)美國(guó)的政策轉(zhuǎn)向。日本在國(guó)際議題上往往傾向于看美國(guó)臉色行事，此前一段時(shí)間應(yīng)對(duì)氣候變化不積極也與美國(guó)政府的消極態(tài)度密切相關(guān)。在拜登參選美國(guó)總統(tǒng)并有望獲勝后，日本意識(shí)到美國(guó)回歸《巴黎協(xié)定》指日可待，在氣候變化問(wèn)題上很可能將要?jiǎng)诱娓瘢偌由鲜澜缍鄧?guó)紛紛提出碳中和目標(biāo)，菅義偉本人表示“切實(shí)感受到（在氣候變化問(wèn)題上的）世界潮流發(fā)生了巨變”。2020 年10 月，菅義偉執(zhí)政后不久便在其首次施政演說(shuō)中宣布了碳中和目標(biāo)，他的一名親信曾心有余悸地稱“幸好在拜登當(dāng)選前表了態(tài)”。
韓國(guó)緊跟歐美議程。2020 年10 月28 日，韓國(guó)總統(tǒng)文在寅在國(guó)會(huì)施政演說(shuō)中首次提出爭(zhēng)取2050年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，12 月正式發(fā)表《韓國(guó)碳中和宣言》，并以2017 年碳排量為基準(zhǔn)制定《實(shí)現(xiàn)可持續(xù)低碳社會(huì)的2050碳中和戰(zhàn)略》，修訂《2030國(guó)家溫室氣體減排目標(biāo)》，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)能源結(jié)構(gòu)與社會(huì)轉(zhuǎn)型。2021 年11 月18 日，韓國(guó)碳中和委員會(huì)審議通過(guò)了《2050 碳中和方案終案》。緊跟國(guó)際氣候變化議程、追求與全球同步是當(dāng)前韓國(guó)氣候政策的主調(diào)。韓國(guó)制定“2050 碳中和戰(zhàn)略”，一方面意在應(yīng)對(duì)美歐壓力，維持良好關(guān)系，另一方面希望銜接歐美經(jīng)貿(mào)規(guī)則，增加國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。而且韓國(guó)有意申辦COP28，也須發(fā)揮國(guó)際引領(lǐng)作用。不過(guò)，迄今韓國(guó)還不能明確已經(jīng)碳達(dá)峰，2017 年碳排量為7.09 億噸，2018 年增至7.29 億噸，2019 年才開始降為7.03 億噸。在新冠疫情和貿(mào)易保護(hù)主義雙重沖擊下，經(jīng)營(yíng)困難的韓國(guó)企業(yè)對(duì)減排更加謹(jǐn)慎，民眾不希望因?yàn)闇p排而影響生活品質(zhì)。文在寅政府將于2022年5月下臺(tái)，恐無(wú)力繼續(xù)推進(jìn)2050 碳中和戰(zhàn)略，此前李明博政府“綠色增長(zhǎng)”戰(zhàn)略就在其下臺(tái)后不了了之。在國(guó)際上，韓國(guó)氣候政策往往隨美歐起舞，未來(lái)一旦美歐“碳中和戰(zhàn)略”開始“放水”，韓國(guó)也將蕭規(guī)曹隨。
三、碳排放爬坡國(guó)家出現(xiàn)明顯分化
眾多的新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體發(fā)展水平差距較大，是目前全球新增排放的主體，多處于碳排放爬坡階段。在全球低碳轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)下，這些經(jīng)濟(jì)體希望加快能源和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能，減緩氣候變化的沖擊，總體上對(duì)碳中和持支持態(tài)度。不過(guò)，這些國(guó)家在對(duì)氣候變化認(rèn)知、能源結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和資金等方面明顯落后于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，普遍面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與排放掛鉤、平衡減排與增長(zhǎng)等巨大困難。面對(duì)國(guó)際碳中和大潮，這些國(guó)家立場(chǎng)趨于分化。雖然出于政治考慮或迫于國(guó)際壓力，一些經(jīng)濟(jì)體也提出了較為積極的碳中和目標(biāo)，但國(guó)內(nèi)低碳發(fā)展水平差強(qiáng)人意，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)困難重重。
（一）印度政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)間落差較大。印度作為農(nóng)業(yè)大國(guó)較易受到氣候變化影響，在180 個(gè)國(guó)家的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)脆弱性排名中居第20 位，到2040 年，貧困率將因?yàn)闅夂蜃兓瘜⒃黾?.5%，到2100 年印度將損失GDP 的3%～10%。但印度面臨能源需求增長(zhǎng)與減排的巨大矛盾。國(guó)際能源署（IEA）預(yù)計(jì)未來(lái)20年印度能源需求增長(zhǎng)將占全球能源需求增長(zhǎng)總量的25%，是增幅最大的國(guó)家。總體上，印度認(rèn)為碳中和目標(biāo)政治意義大于實(shí)際作用，遲遲不愿提出碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)。國(guó)內(nèi)對(duì)減排爭(zhēng)議較大，主流聲音認(rèn)為自己仍是發(fā)展中國(guó)家，需要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出碳排放空間，需要國(guó)際社會(huì)在資金和技術(shù)等方面的幫助。印度總理莫迪在COP26期間提出到2070年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，很大程度上是迫于國(guó)際壓力。《印度斯坦時(shí)報(bào)》文章稱，印度的凈零排放只是空洞無(wú)力的諾言，支持一個(gè)嚴(yán)格的凈零排放承諾是否正確還不清楚，實(shí)現(xiàn)碳中和承諾只是服務(wù)于印度的外交需要，而對(duì)改善印溫室氣體排放貢獻(xiàn)甚微。
未來(lái)，印度低碳轉(zhuǎn)型將受到對(duì)化石能源依賴嚴(yán)重、清潔能源發(fā)展不力、財(cái)政實(shí)力不足等諸多因素制約，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)難度巨大。一是政策目標(biāo)設(shè)計(jì)與實(shí)際落實(shí)差距較大。環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期存在運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足、監(jiān)管權(quán)力受限等問(wèn)題，各級(jí)政府部門無(wú)法有效地將各項(xiàng)減排政策落實(shí)到位。二是能源需求增長(zhǎng)與減排目標(biāo)沖突。印煤炭發(fā)電約占總發(fā)電量70%，到2040 年，印度能源消耗翻番，其中石油需求增長(zhǎng)74%，煤炭需求增長(zhǎng)31%。三是能源轉(zhuǎn)型過(guò)快動(dòng)搖現(xiàn)有利益格局。能源轉(zhuǎn)型觸及地方政府、國(guó)企、工人等多群體利益。恰爾肯德邦、奧利薩邦和中央邦等將煤炭作為重要收入來(lái)源，大幅壓減煤炭開采必將引起反彈。煤炭行業(yè)總就業(yè)（含間接就業(yè)）達(dá)400 萬(wàn)人，約1000～1500 萬(wàn)人從輔助就業(yè)及煤礦附近社會(huì)項(xiàng)目受益，龐大的“煤炭選票”令任何政黨都無(wú)法忽視。四是資金、技術(shù)短板嚴(yán)重。要實(shí)現(xiàn)2030 年前的相關(guān)承諾，印度需要投資2.5 萬(wàn)億美元，但近年來(lái)經(jīng)濟(jì)疲軟，疫情更是拖累財(cái)政收入，政府財(cái)赤嚴(yán)重。
（二）東南亞國(guó)家努力平衡增長(zhǎng)與減排。東南亞國(guó)家大部分人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都集中在沿海地區(qū)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和自然資源行業(yè)是部分國(guó)家的支柱行業(yè)，且國(guó)內(nèi)極端貧困水平仍然很高，非常容易受到氣候變化的影響。在全球最易受到海平面上升一米影響的25 個(gè)城市中，有19 個(gè)位于該地區(qū)，僅菲律賓就有7 個(gè)，印尼將成為該地區(qū)受沿海洪災(zāi)影響最大的國(guó)家，到2100 年預(yù)計(jì)每年約有590 萬(wàn)人受到影響。但與此同時(shí)，東盟也是世界上增長(zhǎng)最快的新興經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源消耗直接掛鉤，重視氣候變化將影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如在印尼，減排同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的矛盾十分突出。近年來(lái)其煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)高速增長(zhǎng)，2016～2020 年間年均煤產(chǎn)量達(dá)5.31 億噸，預(yù)計(jì)到2050 年達(dá)到4.2 億噸，占能源消費(fèi)的45%。印尼一方面提出碳中和目標(biāo)，“到2030 年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2070 年實(shí)現(xiàn)凈零排放”的目標(biāo)，另一方面又明確表示不會(huì)以犧牲經(jīng)濟(jì)為前提追求更為激進(jìn)的氣候目標(biāo)。2020年9月，印尼議會(huì)通過(guò)了頗受爭(zhēng)議的《新礦業(yè)法》，進(jìn)一步鼓勵(lì)礦企在不受環(huán)境或社會(huì)保障措施約束的情況下開采更多煤炭。
（三）拉美國(guó)家立場(chǎng)相對(duì)積極但成效存疑。拉美在減排方面走在發(fā)展中國(guó)家的前列，多數(shù)國(guó)家把碳減排視為重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，近年來(lái)許多國(guó)家都提交了本國(guó)的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)（NDC），巴西、阿根廷、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、智利等拉美主要國(guó)家均提出了碳中和目標(biāo)，部分國(guó)家提出了碳達(dá)峰時(shí)間表。墨西哥提出到2030 年溫室氣體排放在2017 年排放基礎(chǔ)上減少22%，2026 年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。烏拉圭提出2030 年實(shí)現(xiàn)碳中和。委內(nèi)瑞拉提出到2030 年其排放量將減少20%。危地馬拉提出到2030 年溫室氣體排放量在2005 年基礎(chǔ)上減少22.6%。智利提出到2025年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。2020年底，阿根廷總統(tǒng)費(fèi)爾南德斯將2030 年二氧化碳排放量由2016 年提出的不超過(guò)4.83 億噸更新為不超過(guò)3.59 億噸。在2021 年4 月美國(guó)氣候峰會(huì)上，巴西承諾到2050 年實(shí)現(xiàn)溫室氣體的凈零排放，比之前承諾的2060年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)提前了10年。
不過(guò)，拉美各國(guó)碳中和行動(dòng)面臨的挑戰(zhàn)仍不可小覷。一是各國(guó)立場(chǎng)和目標(biāo)差異較大。智利、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、危地馬拉、巴拿馬和秘魯?shù)戎行徒?jīng)濟(jì)體在氣候變化議題上十分積極，加勒比地區(qū)國(guó)家是小島嶼國(guó)家聯(lián)盟的重要組成部分，應(yīng)對(duì)氣候變化立場(chǎng)較為激進(jìn)。但大型經(jīng)濟(jì)體對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為看重。現(xiàn)任巴西總統(tǒng)博索納羅曾對(duì)氣候治理持消極態(tài)度，一度揚(yáng)言要追隨特朗普退出協(xié)定，阿根廷和以委內(nèi)瑞拉為首的美洲玻利瓦爾聯(lián)盟等堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展權(quán)，要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)歷史責(zé)任并率先采取減排行動(dòng)。二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)正面臨不少挑戰(zhàn)。包括政府更迭對(duì)政策延續(xù)性產(chǎn)生影響、政策實(shí)施效果不足等問(wèn)題，加上全球新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延，拉美發(fā)展遭遇全方位沖擊，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)加劇，也給地區(qū)國(guó)家氣候治理帶來(lái)影響。三是政治動(dòng)蕩影響相關(guān)政策實(shí)施。近年來(lái)，拉美國(guó)家左右博弈加劇。隨著政治力量更迭加快，部分國(guó)家內(nèi)外政策出現(xiàn)調(diào)整，能源政策也有所變化。巴西總統(tǒng)博索納羅與前幾屆政府不同，墨西哥總統(tǒng)洛佩斯·奧夫拉多爾重視油氣開發(fā)，前政府的能源改革被擱置。盡管一些國(guó)家作出碳中和承諾，但國(guó)內(nèi)政局不穩(wěn)，減排行動(dòng)恐有心無(wú)力。
四、主要產(chǎn)油國(guó)堅(jiān)持油氣優(yōu)先
與其他新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體相比，歐佩克等主要油氣出口大國(guó)受到氣候變化的沖擊更大，特別是國(guó)際能源低碳轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)將嚴(yán)重威脅油氣出口國(guó)的經(jīng)濟(jì)支柱，進(jìn)而影響社會(huì)及國(guó)家安全。近年來(lái)，在全球減排大趨勢(shì)下，許多產(chǎn)油國(guó)的立場(chǎng)也發(fā)生積極的變化，俄羅斯、沙特、阿聯(lián)酋等率先提出碳中和目標(biāo)。長(zhǎng)期看，這些國(guó)家雖然也會(huì)積極推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，但近期不希望全球減排行動(dòng)升溫導(dǎo)致油氣市場(chǎng)波動(dòng)沖擊本國(guó)經(jīng)濟(jì)。
（一）俄羅斯積極發(fā)掘傳統(tǒng)能源潛力。俄羅斯經(jīng)濟(jì)對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)有著慣性依賴，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)脫碳缺乏興趣和內(nèi)在動(dòng)力。正如俄羅斯高等經(jīng)濟(jì)大學(xué)教授馬卡羅夫所言，“歐盟將綠色議程和脫碳視為機(jī)遇，而其在俄羅斯則被視為威脅”。近來(lái)受多重外界壓力驅(qū)使，俄羅斯在應(yīng)對(duì)氣候變化方面出現(xiàn)一定的認(rèn)知和政策轉(zhuǎn)變。2021 年7 月，普京總統(tǒng)簽署了俄羅斯首部氣候領(lǐng)域的相關(guān)法律《2050 年前限制溫室氣體排放法》，提出2030 年俄羅斯GDP 碳強(qiáng)度要較2017年下降9%，2050年下降48%；2030年俄溫室氣體排放量降至1990 年水平的2/3。10 月6 日，俄經(jīng)濟(jì)發(fā)展部提交了最新版《2050 年前俄羅斯低碳發(fā)展戰(zhàn)略》。蘇聯(lián)解體后俄經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，其溫室氣體排放量在過(guò)去30 年間減少近50%，未來(lái)十年即使增排也能輕松實(shí)現(xiàn)2030年減排目標(biāo)。因此，在綠色新政具體落實(shí)障礙重重、可再生能源競(jìng)爭(zhēng)力有限的情況下，俄未來(lái)將著力發(fā)掘其化石能源、核能、水電及森林碳匯等優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目的潛力。格拉斯哥氣候峰會(huì)上各國(guó)同意“減少”而非“淘汰”煤電，為俄煤炭轉(zhuǎn)型爭(zhēng)取了時(shí)間，俄計(jì)劃在未來(lái)十年內(nèi)增加煤炭產(chǎn)量，以滿足亞太地區(qū)強(qiáng)烈需求。新出臺(tái)的“2035 年俄羅斯石油工業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃”“2035年俄羅斯天然氣工業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃”仍以擴(kuò)大油氣生產(chǎn)規(guī)模為前提。俄羅斯杜馬能源委員會(huì)主席扎瓦尼指出，現(xiàn)階段俄羅斯的主要任務(wù)是加速礦藏“貨幣化”，抓緊變現(xiàn)。
（二）中東產(chǎn)油國(guó)減排以油氣穩(wěn)產(chǎn)為前提。近來(lái)在氣候變化對(duì)生存環(huán)境和經(jīng)濟(jì)命脈的雙重沖擊和越來(lái)越大的國(guó)際壓力下，中東產(chǎn)油國(guó)對(duì)氣候變化問(wèn)題重視程度顯著增強(qiáng)。阿聯(lián)酋提出，到2030年其溫室氣體排放將相比依據(jù)2016 年減少23.5%，2050年將二氧化碳排放減少70%。2021 年3 月，沙特王儲(chǔ)小薩勒曼宣布“綠色沙特倡議”和“綠色中東倡議”，提出要減少相當(dāng)于全球總量4%的碳排放。伊拉克宣布將投資30 億美元，在2025 年永久停止伴生天然氣放燃。卡塔爾將國(guó)家石油公司名稱從“卡塔爾石油”改成“卡塔爾能源”，以示向新能源和低碳化的轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，中東產(chǎn)油國(guó)還加大新能源和可再生能源發(fā)展力度。不過(guò)，中東產(chǎn)油國(guó)的氣候政策是建立在減排與能源生產(chǎn)并行不悖的基礎(chǔ)之上的，其諸多減排措施也基于油氣產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，如發(fā)展綠氫和藍(lán)氫、消除天然氣放燃和在油氣生產(chǎn)中部署CCUS（碳捕集、封存與利用）設(shè)施等。產(chǎn)油國(guó)希望在確保油氣市場(chǎng)穩(wěn)定的前提下，加快推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)雙輪推進(jìn)，一面推進(jìn)油氣增產(chǎn)，一面著手限制油氣生產(chǎn)的碳排放總量和強(qiáng)度。卡塔爾大力宣傳“綠色液化氣”，沙特、阿聯(lián)酋等國(guó)則推出了“低碳石油”的口號(hào)，強(qiáng)調(diào)其油氣資源的碳排放強(qiáng)度低，有意將低碳作為其油氣資源的新賣點(diǎn)。沙特還主張，不應(yīng)該將溫室氣體減排同油氣資源減產(chǎn)掛鉤，油氣行業(yè)處在更優(yōu)先位置上，過(guò)于激進(jìn)的碳中和政策不利于全球能源市場(chǎng)穩(wěn)定。實(shí)踐中，中東產(chǎn)油國(guó)不僅沒有像歐洲石油公司那樣減少油氣生產(chǎn)和投資，反而紛紛擴(kuò)大石油特別是天然氣的產(chǎn)量和投資。2021 年，卡塔爾啟動(dòng)全球最大天然氣田北方氣田擴(kuò)建計(jì)劃，擬投資287.5 億美元，將該國(guó)液化天然氣產(chǎn)能從每年7700 萬(wàn)噸擴(kuò)建至1.1 億噸。沙特2020 年宣布將通過(guò)開發(fā)非伴生與非常規(guī)氣田，在十年內(nèi)將該國(guó)天然氣產(chǎn)量擴(kuò)充一倍。阿聯(lián)酋、伊拉克、科威特等國(guó)也都有大規(guī)模的油氣增產(chǎn)計(jì)劃。
五、問(wèn)題與挑戰(zhàn)
全球變暖是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，國(guó)際碳中和行動(dòng)有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，未來(lái)也將有廣闊的發(fā)展前景。但由于牽涉國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)的方方面面，能源低碳轉(zhuǎn)型又是一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)和復(fù)雜的過(guò)程，各種陣痛和反彈將不可避免，全球碳中和愿景仍存較大不確定性。這種不確定性也令許多國(guó)家陷入碳中和焦慮，既擔(dān)心成為碳中和之路上的落后者，也擔(dān)心冒進(jìn)引發(fā)的各種沖擊。總體看，全球碳中和行動(dòng)將面臨政策與認(rèn)知、技術(shù)和資源、資本和市場(chǎng)、政治和社會(huì)及國(guó)際合作等諸多方面的挑戰(zhàn)。國(guó)際社會(huì)需求同存異，合力應(yīng)對(duì)，積極縮小全球碳中和鴻溝。各經(jīng)濟(jì)體也要把握好節(jié)奏，處理好發(fā)展與環(huán)保及安全之間的動(dòng)態(tài)平衡。
一是碳中和認(rèn)知與政策目標(biāo)差異。氣候變化在本質(zhì)上是發(fā)展問(wèn)題，各經(jīng)濟(jì)體發(fā)展階段和國(guó)情不同，全球達(dá)成應(yīng)對(duì)氣候變化的共識(shí)還有很長(zhǎng)的路要走。目前，國(guó)際社會(huì)在氣候問(wèn)題上的共識(shí)更多體現(xiàn)在科學(xué)家層面，而在政治、經(jīng)濟(jì)等方面存在著諸多不同的聲音和爭(zhēng)論。發(fā)達(dá)國(guó)家有足夠的資源參與全球氣候治理，發(fā)展中國(guó)家的首要目標(biāo)則是提振經(jīng)濟(jì)和提升人民生活水平。大多數(shù)新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源消費(fèi)仍保持正向關(guān)系，近期新冠疫情進(jìn)一步增加了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放脫鉤的難度。2021 年5 月18 日，國(guó)際能源署發(fā)布題為《2050 年凈零排放：全球能源部門路線圖》的報(bào)告后，歐佩克表示國(guó)際能源署的凈零情景過(guò)于雄心勃勃，世界核協(xié)會(huì)與世界煤炭協(xié)會(huì)稱該報(bào)告“非常不切實(shí)際”，國(guó)際天然氣聯(lián)盟警告說(shuō)，該路線圖可能對(duì)能源安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。
全球碳中和行動(dòng)呈明顯的非對(duì)稱性，各國(guó)碳中和承諾預(yù)期存在較大差異，時(shí)間節(jié)點(diǎn)、概念表述和技術(shù)重點(diǎn)均有不同。歐盟在低碳發(fā)展方面一向積極主動(dòng)，而美國(guó)受政黨更替影響存在較大的波動(dòng)和不連續(xù)性。小島國(guó)集團(tuán)為爭(zhēng)取更多資金支持而態(tài)度積極，新興經(jīng)濟(jì)體因經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)碳排放有剛性需求，也希望借助國(guó)際資金和技術(shù)實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展。但大多數(shù)承諾尚停留在政治目標(biāo)層面，缺少法律手段、技術(shù)戰(zhàn)略和政策路徑等的有效支持，許多國(guó)家的目標(biāo)落實(shí)存在很大的不確定性。目前只
有歐盟、英國(guó)、德國(guó)、瑞典、丹麥和新西蘭等少部分經(jīng)濟(jì)體將碳中和目標(biāo)寫入法律，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體大多僅作出目標(biāo)年和目標(biāo)范圍的承諾。全球范圍內(nèi)，只有少數(shù)經(jīng)濟(jì)體提出了明確且更具雄心的中期目標(biāo)，僅有法國(guó)、德國(guó)和日本等提出了較明確的分行業(yè)目標(biāo)。
二是技術(shù)與經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。目前化石能源幾乎無(wú)所不在，如果沒有顛覆性創(chuàng)新，清潔能源很難獲得主導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)，化石能源也很難較快退出歷史舞臺(tái)。低碳技術(shù)創(chuàng)新不僅是氣候解決方案的關(guān)鍵，還是新一輪工業(yè)和科技革命的核心。但在技術(shù)層面，能源轉(zhuǎn)型不符合“摩爾定律”，特別是電動(dòng)汽車和太陽(yáng)能電池板等，無(wú)法取得與信息技術(shù)等同樣的指數(shù)級(jí)進(jìn)步。國(guó)際能源署評(píng)估認(rèn)為，到2070 年有35%的減排量所依靠的技術(shù)目前仍處于原型或示范階段，有40%的技術(shù)尚未被開發(fā)出來(lái)，商業(yè)汽車運(yùn)輸、海洋和航空運(yùn)輸、冶金、水泥生產(chǎn)和其他能源密集型產(chǎn)業(yè)所需要的突破性減排技術(shù)均不成熟。過(guò)去十年，CCUS技術(shù)在全球范圍內(nèi)大規(guī)模部署，但要實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)設(shè)定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，到2070年需要實(shí)現(xiàn)56 億噸的年捕集量，需在現(xiàn)有水平上擴(kuò)大100多倍。
資金不足已經(jīng)成為許多國(guó)家低碳轉(zhuǎn)型的主要障礙。國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)（IRENA）估算，要實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》關(guān)于全球升溫低于2℃ 目標(biāo)，用于可再生能源的年均投資必須從現(xiàn)在的3000 億美元增加到約8000 億美元。國(guó)際能源署估計(jì)，向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要每年向新能源部門新增大約3.5 萬(wàn)億美元投資，才能實(shí)現(xiàn)在未來(lái)30年內(nèi)完成向低碳社會(huì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）指出，為有效應(yīng)對(duì)氣候變化等環(huán)境危機(jī)，全球在2050年前對(duì)自然界的投資總額需8.1 萬(wàn)億美元，每年投資額需5360億美元，而目前全球每年相關(guān)投資額僅為1330億美元。與此同時(shí)，能源與經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型將帶來(lái)巨量的化石能源等資產(chǎn)擱淺。花旗集團(tuán)2015年預(yù)測(cè)，如果巴黎氣候大會(huì)成功敦促世界各國(guó)達(dá)成約束性承諾，將全球變暖幅度控制在2℃ 以內(nèi)，將有100 萬(wàn)億美元的化石能源資產(chǎn)擱淺。電力、鋼鐵、水泥等高排放行業(yè)是重資本行業(yè)，要完全淘汰這些固定資本將產(chǎn)生巨大的沉沒成本。
三是國(guó)內(nèi)政治和社會(huì)挑戰(zhàn)。全面脫碳是一項(xiàng)巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)工程，勢(shì)必面臨巨大的政治和社會(huì)挑戰(zhàn)。在許多政府看來(lái)，宣布碳中和目標(biāo)僅僅是為回應(yīng)國(guó)內(nèi)社會(huì)和國(guó)際關(guān)切而采取的公關(guān)行動(dòng)，真正的落實(shí)工作遠(yuǎn)不到位。激進(jìn)的減排政策往往欲速則不達(dá)，2018 年底法國(guó)因擬征收燃油稅引發(fā)“黃馬甲”運(yùn)動(dòng)，最終政府不得不叫停。德國(guó)過(guò)去十年里從核能和煤電轉(zhuǎn)向可再生能源付出了電價(jià)急升等代價(jià)。美國(guó)能源轉(zhuǎn)型也面臨利益相關(guān)者的反對(duì)，如部分西部地區(qū)對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目的抗議，拜登氣候政策在新墨西哥州等遇到抵制等。日本前首相菅義偉承諾到2030 年在2013 年的基礎(chǔ)上削減46%削減碳排放量，引發(fā)了官僚機(jī)構(gòu)的恐慌和相關(guān)專家對(duì)其可信度和可行性表示質(zhì)疑，有分析指出新的目標(biāo)將抵消預(yù)期生活水平的提高，重創(chuàng)日本經(jīng)濟(jì)。在印度，僅兩大煤炭公司就涉及約900 萬(wàn)人的生活，印政府煤炭相關(guān)稅收達(dá)2920億盧比，凈零排放目標(biāo)被認(rèn)為不切實(shí)際，受到多方批評(píng)。
四是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與地緣挑戰(zhàn)。實(shí)現(xiàn)全球碳中和目標(biāo)也將伴隨著新一輪國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。一是標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則之爭(zhēng)。各國(guó)雖紛紛進(jìn)入應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的快車道，但國(guó)際社會(huì)對(duì)新興綠色低碳產(chǎn)業(yè)的行業(yè)認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)則約定、市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻等都缺乏共識(shí)。二是技術(shù)之爭(zhēng)。未來(lái)全球?qū)⑦M(jìn)入能源、交通、建筑等領(lǐng)域技術(shù)的變革時(shí)代，碳中和目標(biāo)引領(lǐng)各國(guó)新一代技術(shù)的研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)。三是經(jīng)貿(mào)之爭(zhēng)。國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展帶來(lái)碳排放的區(qū)域轉(zhuǎn)移問(wèn)題，當(dāng)前國(guó)際社會(huì)關(guān)于國(guó)際貿(mào)易中的碳排放責(zé)任問(wèn)題，存在“生產(chǎn)者負(fù)責(zé)原則”和“消費(fèi)者負(fù)責(zé)原則”之爭(zhēng)。歐盟積極推動(dòng)“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”，恐引發(fā)新一輪貿(mào)易保護(hù)主義。四是綠色金融之爭(zhēng)。未來(lái)國(guó)際資本投向偏好將傾向于環(huán)境保護(hù)、清潔能源等領(lǐng)域。截至2021 年4 月末，已有來(lái)自37個(gè)國(guó)家的118 家金融機(jī)構(gòu)采用了“赤道原則”，全球符合氣候債券倡議組織（CBI）標(biāo)準(zhǔn)的綠色債券累計(jì)發(fā)行規(guī)模達(dá)到1.2萬(wàn)億美元。
國(guó)際社會(huì)在追求氣候中立目標(biāo)的同時(shí)，也應(yīng)積極爭(zhēng)取氣候政治中立，失去政治中立的氣候中立將極大妨礙全球碳中和行動(dòng)的順利推進(jìn)。然而，當(dāng)今氣候變化問(wèn)題政治化傾向日趨明顯，逐漸成為一種國(guó)際政治博弈的新工具。2021 年12 月13 日，俄羅斯動(dòng)用否決權(quán)，正式否決聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)的一項(xiàng)氣候決議。該決議由尼日爾和愛爾蘭提出，旨在把氣候變化和全球安全正式聯(lián)系起來(lái)，將氣候變化視為全球安全威脅。俄方認(rèn)為，決議將“一個(gè)科學(xué)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題變成一個(gè)政治化的問(wèn)題”，將安理會(huì)的注意力從沖突的真正根源上轉(zhuǎn)移開，為安理會(huì)干涉地球上任何國(guó)家提供借口。普京稱，氣候議程及向碳中和過(guò)渡“不應(yīng)成為不公平競(jìng)爭(zhēng)工具”。拉夫羅夫指出，“氣候變化和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題要團(tuán)結(jié)國(guó)際社會(huì)而不是將其分裂”。國(guó)家杜馬能源委員會(huì)主席扎瓦尼表示，“重要的是，引入邊境碳稅不會(huì)成為保護(hù)主義和歧視的工具，氣候話題不會(huì)被政治化”。
