非洲地區(qū)發(fā)展的體系性轉型*

張 春 周 瓊

[內容提要] 新冠肺炎疫情的長時間持續(xù)正在改變國際關系的發(fā)展方向。非洲地區(qū)國際體系顯示出高度的不確定性，但可以確定的是非洲正因疫情而進入發(fā)展轉型期。在國家層次，經濟重建、政治本土化與安全復合化發(fā)展正在推動非洲國家進入充滿不確定性的調整期；在地區(qū)層次，由于治理能力和對外伙伴關系面臨嚴峻挑戰(zhàn)，非洲地區(qū)治理機制進入新的改革期，中等國家所提供的驅動力面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)；在全球層次，美歐挑動的大國戰(zhàn)略競爭正向非洲蔓延，非洲與外部世界的關系進入重塑期。非洲體系性轉型面臨危機集中釋放的嚴峻形勢，如能妥善應對則將迎來重大發(fā)展機遇。

新冠肺炎疫情顯著改變了人類生活，既因社交距離需求增加而拉開了空間，又因遠程交流而壓縮了時間。新型的時空關系意味著國際關系發(fā)展方向的重塑——有關變化是否具有根本性有待時間驗證，但對非洲而言日益深刻而明顯。非洲國家層次的經濟重建、治理本土化和安全復合化發(fā)展全面推進，地區(qū)層次的治理機制改革及全球層次的與外部世界關系重塑等發(fā)展態(tài)勢日益明顯，地區(qū)國際體系進入充滿不確定性的轉型期。

一、非洲國家發(fā)展進入調整期

自疫情暴發(fā)并向全球蔓延至2021年底，非洲已有900 多萬例確診病例，20 多萬人死亡。新冠肺炎疫情對非洲的沖擊從公共衛(wèi)生角度看在各地區(qū)中相對較小，但從經濟、政治和安全角度看卻是全球范圍內最為嚴重的。經濟上，2014 年國際大宗商品價格下跌后開始褪色的“非洲崛起”因疫情而趨于終結；政治上，自冷戰(zhàn)結束后啟動并于2011 年中東劇變時期加速的民主化進程令人失望，催生了本土傳統(tǒng)的回歸；安全上，經濟困難與治理不善放大了安全風險，與疫情管控要求相結合，刺激了安全挑戰(zhàn)的草根化與復合化趨勢。經濟、政治和安全轉型的疊加表明，非洲國家整體上進入發(fā)展道路調整的新時期，發(fā)展前景頗不確定。

第一，早已褪色的非洲崛起因疫情而結束，非洲步入可能持續(xù)較長時間的重建期。此次疫情遠不只是公共衛(wèi)生危機，更是一場全球性經濟危機。受疫情沖擊，2020 年非洲經濟出現(xiàn)半個世紀來的首次倒退（-2.1%）。 ,African Development Bank,2021,p.1.由于疫情持續(xù)，國際貨幣基金組織（IMF）預期2021 年非洲經濟增長僅能恢復至4%，但2022 年的復蘇并不樂觀，預期僅為3.7%。 ,IMF,January 2022,p.5.非洲發(fā)展銀行（AfDB）預期2021 年非洲經濟增長率僅為3.4%，并認為非洲到2024 年都不太可能恢復到4%以上的經濟增長。疫情持續(xù)、反復可能中斷艱難的經濟復蘇進程，而且加劇既已嚴峻的通貨膨脹態(tài)勢，使非洲崛起終結，并導致非洲經濟陷入可能的長時間低迷。

從短期看，疫情持續(xù)事實上嚴重削弱了非洲經濟恢復和重建的動力?？v向考察冷戰(zhàn)后的歷史可以發(fā)現(xiàn)，非洲經濟1995、1996 年明顯增長，2000～2014年間才有輿論所稱的崛起之勢。2014 年以來，非洲經濟不斷遭受沖擊，包括大宗商品價格下跌、中美貿易戰(zhàn)及新冠肺炎疫情等，最為嚴重的無疑是仍在持續(xù)的疫情。以2015年美元價格計算，疫情使非洲人均GDP 倒退了10 年：2020 年為1564 美元，而2010年為1531 美元。就減貧而言，疫情使非洲過去20年的努力化為烏有，4000 多萬人陷于極端貧困。, United Nations,2021,pp.26-27.可以認為，疫情導致非洲經濟發(fā)展全面倒退，短期內實現(xiàn)復蘇和重建的動力明顯缺乏。

從長期看，疫情嚴重破壞了非洲發(fā)展的宏觀經濟環(huán)境，尤其是使非洲發(fā)展可用資金缺口增大。疫情嚴重破壞了非洲發(fā)展的宏觀經濟環(huán)境，特別是導致非洲的財政收入、對外貿易、外國直接投資（FDI）及僑匯收入等大幅下降，經濟重建面臨重大困難。其一，基礎設施投資缺口進一步拉大。根據(jù)非洲發(fā)展銀行在疫情暴發(fā)前的估算，非洲每年的基礎設施投資總需求在1300～1700億美元之間，年度融資缺口在680～1080 億美元之間；而公共衛(wèi)生基礎設施的融資缺口大約為每年260億美元。疫情加大了融資缺口，公共衛(wèi)生基礎設施的建設變得尤為迫切。預期未來三年內，非洲可能需要4840億美元用于應對疫情和經濟復蘇。其二，財政收入下降使非洲持續(xù)積累的債務被急速放大，非洲各國債務風險持續(xù)快速上升。根據(jù)世界銀行和IMF 的債務可持續(xù)性分析，非洲2014 年有20 個國家存在債務風險，其中低風險11國，中風險14國，高風險僅5國；此后債務風險國家增多，而且其風險等級持續(xù)增高。2020年，非洲的債務風險國家已經增至38 個，其中低風險1 個，中風險16 個，高風險15 個，還有6 個國家已陷入債務危機。

第二，經濟困難與社會不滿放大了民主化的“水土不服”，回歸本土傳統(tǒng)、探索新式“混合政體”的努力正持續(xù)增加，盡管效果明顯不夠理想。

其一，軍人干政重新走到非洲政治的前臺。軍人干政特別是軍事政變，在非洲政治發(fā)展中有著重要影響。據(jù)統(tǒng)計，1950～2021 年間，非洲共計發(fā)生217 起政變，其中成功的政變100起。無論是從現(xiàn)實形勢還是統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，政變的回潮態(tài)勢都比較明顯。冷戰(zhàn)結束后，非洲的政變數(shù)量、頻率都明顯降低，1950～1991 年間非洲共計發(fā)生139 次政變，成功67次，成功幾率達到48.2%；1992～2021 年間，非洲的政變共計78 次，成功33 次，成功幾率比冷戰(zhàn)時期降低了6 個百分點，年均政變次數(shù)從冷戰(zhàn)時期的3.97次降至2.27次。但是，2019～2021年間，非洲共計發(fā)生9次政變，其中成功6次，呈現(xiàn)明顯的反彈態(tài)勢。更嚴峻的是，馬里在2020 年8 月和2021 年5 月不到一年時間內發(fā)生兩次政變；蘇丹則是在2019 年4 月和2021年10月發(fā)生兩次成功政變，還有至少1次未遂政變。政變回潮態(tài)勢在很大程度上表明，非洲政治治理在尋求本土化路徑時，仍在創(chuàng)新性改革上面臨巨大的智慧赤字，布基納法索2022 年1 月底的政變是這一赤字的最新例證。

其二，“第三任期”危機在2015～2017 年高潮后一度暫息，疫情的暴發(fā)和持續(xù)使其得以卷土重來。自冷戰(zhàn)結束以來，任期限制正變得日益普遍。但是，任期政治在非洲政治中頗具爭議。自獨立以來，非洲就保持著一項政治紀錄，即長期執(zhí)政的領導人數(shù)量居全球之首。目前，非洲仍在位且執(zhí)政時間超過30 年的國家元首有6 位；超過20 年的5 位，超過10 年的8 位。最近的一輪第三任期危機事實上發(fā)生在2014 年非洲崛起褪色之后。 Julai Grauvogel and Charlotte Heyl,“The Study of Term Limits in Sub-Saharan Africa: Lessons on Democratization and Autocratisation,”, Vol. 55, No. 3, 2021, pp. 215-227; Andrea Cassani,“Law-Abiders, Lame Ducks, and Over-Strayers: The Africa Executive Term Limits(AETL)Dataset,”,Vol.20,No.3, 2020, pp. 543-555; 沈曉雷：“透視非洲民主化進程中的‘第三任期’現(xiàn)象”，《西亞非洲》，2018年第2期，第124～146頁。疫情持續(xù)與新一輪選舉高峰相結合，使第三任期問題再度進入議事日程，諸如科特迪瓦、幾內亞、布降迪、贊比亞、盧旺達乃至尼日利亞都出現(xiàn)相關討論甚至采取突破性舉措。這一動向在很大程度上仍是對新型混合政體的探索。

其三，以指標衡量的非洲政治治理出現(xiàn)十余年來的首次倒退。既有指標整體顯示，非洲政治治理相比十年前變差了。例如，根據(jù)世界銀行“世界治理指數(shù)”，2020 年的非洲政治治理相比2010 年呈全面下跌態(tài)勢；其中，政治穩(wěn)定指標下跌12.4%，管制質量9.3%，政府有效性3.4%，法治質量2.9%，余下兩個指標下跌幅度在1%左右。,World Bank,2021.易卜拉欣非洲治理指數(shù)（Ibrahim Index of African Governance）顯示，非洲治理2019 年出現(xiàn)了自2010 年以來的首次倒退，盡管倒退幅度不大，但5個分類指標中僅經濟機會基礎有所上升，其余4 項均跌，預示了某種轉型跡象。,MO Ibrahim Foundation,November 16,2020.

第三，經濟困難與治理不佳加劇不安全狀態(tài)，非洲安全呈顯著的草根化和復合化發(fā)展態(tài)勢。非結構性暴力問題居高不下。到2023年，疫情導致全球80多個國家的政治不穩(wěn)定風險可能上升，其中非洲國家居多。疫情導致的非結構性暴力從全球范圍看有所下降，但在非洲卻顯著上升。據(jù)統(tǒng)計，2020年整個非洲非結構性暴力事件多達1.7萬余起，比2019年增長4000 多起；致死人數(shù)高達3.76 萬，比2019 年增加9000 多人。其原因通常認為是政府治理不善或叛亂團體肇事，但更可能是疫情帶來的經濟、政治、社會等系統(tǒng)性沖擊。 Clionadh Raleigh and Roudabeh Kishi,“Africa: The Only Continent Where Political Violence Increased in 2020,”,February 1,2021.與草根化發(fā)展相應的是，非洲安全挑戰(zhàn)正變得愈益復雜，二者呈合流態(tài)勢。一是各種暴力組織及其手段的合流。疫情不僅沖擊了非洲各國合法經濟，也沖擊了包含犯罪、海盜等在內的非法經濟：合法經濟下滑使各種暴力組織的經濟來源也大為壓縮，進而刺激了更多的非法經濟，尤其是各類綁架、劫持案件大幅增長，其核心是獲取贖金，主要體現(xiàn)為幾內亞灣海盜活動重心轉向劫持船員，陸上的盜匪團伙和恐怖主義組織均試圖通過綁架人質獲得更多資金。二是各種暴力組織日益與社區(qū)矛盾相結合，使不安全日益成為常態(tài)。在馬里中部、布基納法索北部和尼日爾利亞部分地區(qū)，極端伊斯蘭團體利用社區(qū)間緊張關系招募新成員，并激化當?shù)丶扔猩鐓^(qū)矛盾。在尼日利亞多個州、中部非洲多個國家，牲畜偷盜的暴力化與社區(qū)仇恨日益固化，正在催生基于牲畜偷盜和社區(qū)仇恨的“戰(zhàn)爭經濟”。而幾內亞灣海盜轉向劫持船員使其與陸上社區(qū)的聯(lián)系比過去更為密切。

無論是結構性暴力還是非結構性暴力，都因非洲各國邊境的易滲透性而顯示出跨境蔓延的特點。典型案例是，埃塞俄比亞聯(lián)邦政府與提格雷武裝之間的沖突長期化和常態(tài)化，進而持續(xù)向蘇丹、厄立特里亞等鄰國溢出，加劇了埃塞俄比亞與鄰國的跨境安全問題。更嚴重的是，非洲恐怖主義組織的跨境活動趨勢日益明顯。武裝沖突地點和數(shù)據(jù)項目（ACLED）數(shù)據(jù)顯示，非洲2012 年前后面臨的恐怖主義威脅主要在國內，到2021年則呈現(xiàn)出明顯的外溢特征。在恐怖主義的五個主要活動區(qū)域中，有三個是典型的跨境區(qū)域即薩赫勒西部地區(qū)、乍得湖盆地和索馬里—肯尼亞地區(qū)。另外，非洲還存在大量的非傳統(tǒng)性跨境安全威脅：一類與人口流動相關，如合法與非洲移民、人口販賣、跨國農牧民沖突等；另一類則是各種非法走私，包括輕小武器、毒品及其他跨國犯罪。

二、非洲地區(qū)治理進入改革期

國家層次的發(fā)展道路調整，既緣于非洲各國自身所面臨的復雜問題及疫情的壓縮效應，也與非洲地區(qū)治理成效不大有關。非洲聯(lián)盟（非盟）2022 年邁入第20 個年頭，但面臨嚴峻的壓力：其地區(qū)治理能力特別是安全治理能力上的弱勢全面暴露，與外部伙伴特別是聯(lián)合國的關系似已陷入全面危機，而機制改革卻因大國動力缺失、中等國家主導而面臨可持續(xù)性挑戰(zhàn)。非洲地區(qū)治理機制的改革迫在眉睫，但能力、助力和動力均明顯不足。

第一，如果說非洲崛起褪色乃至終結有外部不可抗力的作用，圍繞不干涉內政和“臨時性安全聯(lián)盟”的爭論則全面暴露了非盟治理能力的不足。其一，對乍得政府變更的應對引發(fā)有關非盟能否持續(xù)堅持其憲章原則的內部爭論。非盟成立后放棄了非統(tǒng)對“不干涉內政”原則的堅持，允許在特定情況下干涉成員國內政。其中相當重要的是，慮及非洲國家較高的政變可能性，《非盟憲章》第4(p)款明確“譴責和拒絕不合憲的政府變更”，并明確“通過不合憲手段獲得權力的政府不得參與非盟活動”即會被“中止成員資格”（第30 條）。 AU,,Togo,July 11,2000.非盟成立以來，針對所有通過政變上臺的政府，都嚴格實施了制裁。但是，2021 年4 月，圍繞乍得政府更迭的處理方法，引發(fā)重大的內部爭論。在前總統(tǒng)伊德里斯·代比（Idriss Deby）因傷去世后，乍得并未依據(jù)憲法由國會議長接任總統(tǒng)并完成剩余任期，而是由軍隊接管，并成立以代比之子穆罕默德·代比（Mahamat Idriss Deby）將軍為首的軍事過渡委員會，進入為時18 個月的過渡期。這一舉措在全非洲引發(fā)重大爭議，有不少國家要求非盟認定乍得此舉為政變并加以制裁，但非盟在調查后認可了乍得的過渡安排。 Paul-Simon Handy and Felicite Djilo,“The African Union’s Peace and Security Dilemma,”, July 26, 2021; Paul-Simon Handy and Felicite Djilo,“AU Balancing Act on Chad’s Coup Sets a Disturbing Precedent,”,June 2,2021.這一認定卻為隨后界定蘇丹政變帶來了困難，并引發(fā)了有關非盟采取雙重標準的疑慮。 Aggrey Mutambo,“Arab States’Interests Fuelling Generals’Thirst for Power in Khartoum,”,October 31,2021.

其二，多個臨時性安全聯(lián)盟的發(fā)展，不僅凸顯了非盟的信任赤字，也正侵蝕非盟“輔助分工”原則。隨著非盟安全治理能力不足日益顯現(xiàn)，非洲次地區(qū)組織和成員國對其信任度明顯下降，且時常表現(xiàn)出“不服從”行為，有的甚至自謀出路。一方面，成員國對非盟決策的不服從甚至拒絕現(xiàn)象明顯增多。索馬里和乍得2021 年中均拒絕非盟提名的駐本國高級別代表，導致前者不得不重新提名。盧旺達依據(jù)與中非共和國的雙邊防務協(xié)定，于2021年11月在后者國內局勢不穩(wěn)的背景下自行派兵保護其參加聯(lián)合國維和行動的人員。另一方面，次地區(qū)組織繞開非盟自行其事的趨勢顯現(xiàn)。2021 年6 月底，南部非洲發(fā)展共同體（SADC）特別峰會批準向莫桑比克德爾加杜角（Cabo Delgado）部署軍隊，以應對該地已持續(xù)四年且造成超過3000人死亡的恐怖主義活動；更具爭議的是，盧旺達事實上在SADC 作出決議之前就已向該地派遣了約1000 人的部隊。再一方面，臨時性安全聯(lián)盟成為應對特定區(qū)域安全問題的首要選項。例如，早在2014年，隨著馬里政治安全危機在利比亞卡扎菲政權被推翻后持續(xù)上升、非盟應對不力，五個次地區(qū)國家建立了薩赫勒五國組織（Sahel G5）；2016 年非盟在該地區(qū)部署武裝力量的計劃取消，薩赫勒五國組織又于2017 年建立了聯(lián)合部隊。此類臨時性安全聯(lián)盟只是形式上得到非盟的授權。 Alassane Camara,“The G5 Sahel: Security Implementation and Challenges,”,Vol.10,2020,pp.493-506.無論是盧旺達、SADC還是薩赫勒五國組織，其行動都符合國際法標準，但的確對非盟既有“輔助分工”原則產生了沖擊，并可能因機制增生而導致機制擁堵。 Paul-Simon Handy and Felicite Djilo,“The African Union’s Peace and Security Dilemma,”,July 26,2021.

第二，非盟與聯(lián)合國的伙伴關系面臨多重考驗，非洲地區(qū)治理外部助力供需失衡日益明顯。除少數(shù)大國外，非盟最重要的外部伙伴是聯(lián)合國。雙方自2002年就啟動了伙伴關系，并重點聚焦沖突預防和危機管理。2017 年，“非盟—聯(lián)合國和平安全加強伙伴關系共同框架”得以通過。雙方在技術層面上的合作得到明顯強化，但戰(zhàn)略層次的溝通與協(xié)作似乎日益困難，這在兩大組織2016年啟動大規(guī)模機構改革后尤其明顯。一方面，與因非盟安全治理能力下降而來的次區(qū)域乃至個別成員國的自行其事相應，非洲各類臨時性安全聯(lián)盟很大程度上加劇了聯(lián)合國與非盟的協(xié)調困難，其中又以薩赫勒五國組織、乍得湖盆地多國聯(lián)合部隊等為典型。這些臨時性安全聯(lián)盟一方面需要聯(lián)合國和非盟授權，另一方面其具體落實并不受聯(lián)合國或非盟有關人權、財政及作戰(zhàn)等規(guī)范的約束。因此，盡管其行動很大程度上填補了聯(lián)合國或非盟的缺位，但它們往往并不關注更為宏觀的戰(zhàn)略性問題，更多聚焦區(qū)域性問題及相應國家的國家利益。 Daniel Forti and Priyal Singh,“Divisions over Peace Operations Could Be the UN–AU Partnership’s Undoing,”,July 1,2021.由于大致相似的原因，聯(lián)合國與非盟在諸如喀麥隆、乍得、埃塞俄比亞、莫桑比克等問題上也存在明顯的協(xié)調不足，對二者的伙伴關系發(fā)展構成了明顯障礙。

另一方面，聯(lián)合國與非盟在非洲維和的焦點、難點問題上的協(xié)作正出現(xiàn)重大分歧，尤其是在剛果（金）和索馬里。盡管持續(xù)時間最長，但聯(lián)合國在剛果（金）的維和努力成效明顯不夠理想。2013年的改組推動了聯(lián)剛穩(wěn)定團（MONUSCO）的產生并一度給人以重大希望，但其表現(xiàn)仍是令人失望的，僅在改組之初有效打擊了M23運動，此后再度陷于無所作為。正因如此，聯(lián)合國于2020 年再次對其加以改組，并將肯尼亞和尼泊爾軍隊納入其中。但由于聯(lián)合國或非盟層面缺乏宏觀政治戰(zhàn)略，改組后的聯(lián)剛穩(wěn)定團仍難有作為。 Peter Fabricius,“Quick Reaction Forces to the Rescue in Eastern DRC,”,September 17,2021.相比之下，索馬里的局勢更加迫切，因為非盟索馬里特派團（AMISOM）按計劃在2021年底到期。但索馬里國防部隊能力不足、過渡性維和方案缺失，意味著非盟索馬里特派團撤走后的索馬里局勢難以預料。盡管如此，聯(lián)合國和非盟始終難以就非盟索馬里特派團結束后的安排達成共識，雙方曾提出5 套備選方案，但均未達成一致。 Meressa K. Dessu,“Somalia Needs AMISOM, But the Jury Is Still Out,”,October 26,2021.為此，非盟于2021 年10 月初形成決議，呼吁建立非盟—聯(lián)合國索馬里多層面穩(wěn)定特派團。 AU,,Addis Ababa,AU,October 7,2021.聯(lián)合國安理會在2021 年12 月21 日的第2614 號決議中，僅授權AMISOM 延長至2022 年3 月31 日，未就其他任何事項形成決議。 UNSC,, UNDOC S / RES / 2614(2021),December 21,2021.這意味著，索馬里問題仍將持續(xù)，而非盟與聯(lián)合國的伙伴關系面臨日益嚴峻的考驗。

第三，在地區(qū)大國能力與意愿不足的情況下，以盧旺達為代表的中等國家推動的非盟改革困難重重?；谠浀闹趁窠洑v和現(xiàn)實的國力限制，非洲國家團結自強的愿望始終強烈。但是，非洲地區(qū)一體化的推動力量曾多次轉型。在大陸獨立之初，地區(qū)一體化的動力主要來自中等國家，因其擁有領導自身國家和非洲走向獨立的革命領導人；典型是以恩克魯瑪為代表的卡薩布蘭卡集團和以尼雷爾為代表的蒙羅維亞集團，前者倡導激進主義，而后者則強調漸進主義。換句話說，當時非洲一體化很大程度上與國家大小無關，而是與革命激情高低有關。最終，非洲統(tǒng)一組織的成立標志著漸進主義的獲勝。冷戰(zhàn)結束后，革命激情回落使大國主導非洲新一輪地區(qū)一體化，并催生非洲聯(lián)盟。三個非洲大國分別提出了三個宏大的泛非主義計劃，即利比亞的“非洲合眾國”（United States of Africa）計劃，尼日利亞的非洲安全、穩(wěn)定和發(fā)展合作大會（CSSDCA），及南非的“新非洲倡議”（New African Initiative）即后來的非洲發(fā)展新伙伴計劃（NEAPAD）。非盟的誕生很大程度上是三個大國相互妥協(xié)的產物。

進入21世紀第二個十年后，在利比亞卡扎菲政府被推翻的同時，尼日利亞和南非在外交上均轉向實用主義，從大陸主義退縮至國家主義。 John S.Olanrewaju and AgaptusNwozor,“Hegemonic Rivalry in a Peripheral Region:An Assessment of Nigeria–South Africa’s Role in African Politics,”, Vol. 13, No. 2, 2021, pp. 222-230;Andre Mbata B.Mangu,ed., CODESRIA, 2020; Bhekithemba R. Mngomezulu, ed.,,Cambridge Scholars Publishing,2020.受此影響，非洲地區(qū)一體化的動力轉向意愿較強的以盧旺達為主的中等國家。借助落實非洲“2063 年議程”的機會，非盟于2016 年啟動有關內部改革的討論。2017 年初，盧旺達總統(tǒng)保羅·卡加梅（Paul Kagame）提出非盟制度改革建議——又稱“卡加梅報告”，認為非盟應聚焦大陸性優(yōu)先事務，重組非盟機構，在政治和操作層次更有效地管理非盟，實現(xiàn)財務自力更生；并據(jù)此提出6個方面19項改革措施。 Paul Kagame,,Assembly/AU/Dec.606(XXVII),January 29,2017.此后，非盟圍繞具體改革方案展開密集討論，并于2018年形成了具體的改革路線圖。在非盟改革方案中，最重要的當屬三個方面：非盟委員會改革——重點是委員會下設司由8 個壓縮至6 個，成員國與非盟關系改革——重點是資助和懲罰機制，非盟機構改革——重點是泛非大會、司法機構等改革。“Update on the Reform of the AU:Review of the 11th Extraordinary Summit of the AU,”,No.4,November 22,2018.這些改革在2018～2019年均有所進展，但非盟改革在疫情暴發(fā)后逐漸停滯。一個根本性問題凸顯：在非洲獨立的革命激情消失之后，如果大國無法或不愿承擔地區(qū)公共產品供應的主要成本，以盧旺達為代表的中小國家對于地區(qū)一體化的推動力難以持續(xù)。在很大程度上正是由于這方面的疑慮，盧旺達加大了參與大陸和周邊鄰國事務的力度，如2021年中接連向莫桑比克和中非共和國派兵，但這卻被視作試圖充當非洲警察或提升自身巧實力的努力。 Romain Gras,“Rwanda: From Mozambique to CAR, Kigali is Beginning to‘Police’Africa,”,August 17, 2021;Paul-Simon Handy,“Rwanda: The Emergence of An African‘Smart Power’,”,September 27,2021.

三、非洲對外關系進入重塑期

隨著拜登政府全面繼承并系統(tǒng)發(fā)展特朗普政府對華戰(zhàn)略，大國戰(zhàn)略競爭呈現(xiàn)向非洲消極蔓延態(tài)勢。 William Minter,Anita Plummer and Daniel Volman,“Africa:U.S. Cold War with China - First Stop, Equatorial Guinea,”,December 14,2021;Kang-Chun Cheng,“Africa:Competition between U.S.,China Continues in Africa,”,Decebmer 7,2021.盡管這不會是冷戰(zhàn)翻版，但是由經濟困難、疫情沖擊、民粹主義等誘發(fā)的大國地緣政治危機相互疊加，可能使非洲既有危機及其應對變得更加復雜和困難，大國在非洲的合作更難推進，非洲與外部世界的關系進入重塑期。

第一，大國對非戰(zhàn)略的差異化發(fā)展增加了大國在非洲合作的困難。近些年，各大國紛紛將戰(zhàn)略目光轉向非洲，非洲可用資源的有限性則在很大程度上降低了大國在非競爭的烈度。恰好相反，其他大國利用美國推動與中國在非洲的戰(zhàn)略競爭的傾向變得明顯。整體而言，除中國外的各大國對非戰(zhàn)略均呈較明顯的實用主義特征。

首先，為節(jié)約資源，美國和法國對非洲的戰(zhàn)略重在“花小錢、辦大事”，意識形態(tài)化趨勢明顯。拜登政府上臺后，美國對非政策延續(xù)了此前的“口惠而實不至”特征，但更加強調西式民主。美國2021 年12月發(fā)起舉辦所謂“全球民主峰會”，邀請了17個非洲國家參加，但邀請理由遠非“民主”那么簡單，美國的戰(zhàn)略利益才是其標準。正是由于其虛偽性，美國負責非洲事務的助理國務卿在2021年12月15日有關美國非洲政策的講話中強調，“拜登—哈里斯政府主辦了全球民主峰會。我們沒有主辦民主峰會，因為我們認為我們的民主是完美的?！边@一自相矛盾的表態(tài)透露出美國是在利用民主大做文章，其背后是美國能夠真正投入非洲的資源極其有限。例如，自疫情暴發(fā)至2021 年11 月底，美國僅為非洲提供了9000萬劑新冠疫苗；中國則提供了1.8億劑，是美國的2倍。

與美國相似，法國也受制于可用資源，對非戰(zhàn)略轉型更多只能依賴意識形態(tài)影響力。這促使法國2021年10月花樣翻新舉辦法非峰會：法國試圖不邀請國家元首，而是邀請公民社會、企業(yè)家、知識分子代表與會，凸顯法非關系的轉型，“旨在以新形式、新行為體、新主題來應對新挑戰(zhàn)，以達致對法非關系的新認知，為新一代提供反思與行動的新框架”。“The New Africa-France Summit, Reinventing Our Relationship Together,”,October 8,2021.新的形式完全缺乏實質性投入。此前2021年5月法國主辦的非洲融資峰會已在為此試水。法國口頭上聲稱實行對非“新政”（New Deal），實質上則是希望說服發(fā)達國家重新分配IMF 的特別提款權以支持非洲。法國自己并無任何實質性的對非幫扶舉措。“France New Deal for Africa Not without Strings Attached,”, May 19, 2021; Mohamed M. Diatta and Gustavo de Carvalho,“Emmanuel Macron Attempts to Reform Africa-France Relationships,”,May 28,2021.

其次，英國對非戰(zhàn)略轉向實用主義，重點強調投資和貿易，以助于其應對脫歐挑戰(zhàn)。英國自2020年起創(chuàng)建英非投資峰會（UK—Africa Investment Summit）機制，以促進英國與非洲基于貿易、投資、共享價值觀及共享利益的新型伙伴關系的建設。在2020年1月的首屆英非投資峰會上，英非雙方達成價值65億英鎊的商業(yè)合同，英國政府宣布了價值15億英鎊的對非援助項目。在2021年1月第二屆英非投資峰會中，英國強調“希望英國成為非洲首選投資伙伴的雄心”，并重申需要“更好、更快、更綠色”地重建，盡管相比上一屆的投入明顯下降。2021年11月，英國舉辦了其歷史上的首屆貿易周，并提出旨在增加從發(fā)展中國家進口的“發(fā)展中國家貿易計劃”，所涉及的46個最不發(fā)達國家中絕大多數(shù)是非洲國家。“UK Businesses, Not African Countries Will Profit from New Trade Plans,”,November 23,2021.

再次，俄羅斯、印度、土耳其等新興大國的對非戰(zhàn)略具有顯著的實用主義乃至機會主義特征。俄羅斯與非洲的貿易額迅速從2010 年的50 億美元增至2019 年的140 億美元，“Opportunities for Russian Trade & Investment in Africa,”,May 27,2021.但俄非安全關系的重要地位更為突出。過去十年，俄羅斯向包括安哥拉、乍得、剛果（布）、赤道幾內亞等在內的18 個撒哈拉以南非洲國家供應武器，與28個非洲國家簽署了軍事合作協(xié)議。更為重要的是，自2016年開始，俄羅斯私人軍事公司在非洲和平安全中發(fā)揮的作用日益提升，利比亞、蘇丹、中非共和國、馬達加斯加、馬里等多個非洲國家都有俄羅斯私人軍事公司的影子。自疫情暴發(fā)以來，印度與非洲關系尤其是經貿合作有所倒退，印在2020 年9 月虛擬印非峰會上提出的合作目標相對有限，被稱作2025 年“100*100 矩陣”（100*100 matrix）目標——即雙邊貿易額和投資額均達到1000 億美元，但其重點僅限于虛擬技術、制藥、僑民等少數(shù)領域。 Malancha Chakrabarty,“India-Africa Relations: Partnership,COVID-19 Setback and the Way Forward,”,April 26,2021.土耳其近年來政局不穩(wěn)，重點圍繞宗教、周邊等拓展對非關系。在2021年12月召開的第三屆土非合作峰會上，土非雙方圍繞安全、經貿、教育、基礎設施、公共衛(wèi)生等達成未來5 年的合作規(guī)劃，但安全合作似乎更受關注。“Turkey is Prioritizing Defense Relations in Its Foreign Policy Approach to Africa,”,December 23,2021.

第二，經濟合作特別是基礎設施建設成為大國在非競爭的焦點。各大國在非洲開展經濟競爭的意愿明顯上升。中國“一帶一路”項目建設在非洲的重大進展刺激各大國再度重視非洲基礎設施建設。同樣由于可用資源有限，拜登政府聯(lián)合七國集團（G7）盟友推出“重建更美好世界”（B3W）戰(zhàn)略。在2021 年6 月的G7 峰會上，七國元首討論與中國的戰(zhàn)略競爭，并將在中低收國家的基礎設施建設作為競爭重點。G7 宣揚，B3W 戰(zhàn)略是一個“價值觀驅動、高標準和透明的基礎設施伙伴關系”，以部分滿足發(fā)展中國家40 多萬億美元的基礎設施投資需求。但是，G7 國家間的相互協(xié)調未必如同宣揚的那么順暢。接著，歐盟于2021 年12 月發(fā)布一項新的互聯(lián)互通倡議即“全球門戶”（Global Gateway），計劃到2027 年動員3000 億歐元（3390 億美元）用于全球基礎設施建設。日本則將重點放在與印度共同推進的“亞非增長走廊”（AAGC）建設上。因此，美歐日印等盡管貌似雄心勃勃且針對“一帶一路”倡議，但到底能為非洲帶來多少實惠仍是問題；特別是，拜登的基礎設施建設預算被國會大幅壓縮，使B3W從財政上看幾乎不可能實現(xiàn)。

如果說美歐試圖通過以議題建構和議程設置對共建“一帶一路”建設實施某種戰(zhàn)略擠壓甚至戰(zhàn)略競爭的話，那么諸如土耳其、韓國、印度等國對非洲基礎設施的重視更多是從工程承包的角度展開的。例如，在2020年全球最大的250家國際承包商中，入圍的土耳其承包商有40 家、國際承包營收達183 億美元，韓國有11 家、國際承包營收達214 億美元，印度有5 家、國際承包營收為59.7 億美元。,ENR,August 2021.這意味著，非洲基礎設施建設的工程承包競爭也將變得激烈。

第三，安全援助成為大國在非洲競爭的前沿領域。隨著非洲安全轉型和大國在非競爭加劇，和平安全事務將成為大國在非戰(zhàn)略競爭的重點。中國自2015年起明顯關注對非安全援助，俄羅斯對非戰(zhàn)略以安全合作為主，這對美歐意味著新的競爭，可能推動美歐對非安全援助的強化乃至轉型。

對非安全援助一向是美國對非政策的重要支柱。對比拜登政府2022 年預算申請和特朗普政府2020 年財政決算可以發(fā)現(xiàn)，美國政府明顯強化了對非安全援助。拜登政府大幅增加了對非經濟支持基金總額，增幅達到44%，但其真實目的并非推動非洲經濟增長，而是強化民主制度、促進和平與安全、反恐及伙伴關系等；其在非洲的主要活動還包括支持跨撒哈拉反恐伙伴關系（TSCTP）、東非地區(qū)反恐伙伴關系（PREACT）、非洲地區(qū)民主基金（ARDF）等。拜登政府同時強化了傳統(tǒng)的對非安全援助，特別是國際軍事教育和訓練、外軍資助、維持和平行動，及防擴散、反恐與相關項目等。相比之下，拜登政府對非洲發(fā)展、人道主義事務等的重視程度顯著下降。更重要的是，美國國會參議院在其《2022財年國防授權法案》中，授權五角大樓為美國非洲司令部發(fā)出“戰(zhàn)略競爭倡議”（Strategic Competition Initiative），以期通過為非洲軍隊提供軍事援助，對抗中國和俄羅斯。這是自冷戰(zhàn)以來第一個此類安全倡議。

歐盟自2021 年起全面改革其對非安全援助機制。在2004～2020 年間，歐盟對非安全援助渠道相對單一，即通過非洲和平基金（Africa Peace Facility）向非盟提供資助，并由非盟負責落實。新的對非安全援助機制以歐洲和平基金（European Peace Facility）取代非洲和平基金，并直接向非盟、次地區(qū)組織及各國提供安全援助，從而填補歐盟在提供軍事和防務援助方面的空白，以提升伙伴方的危機解決、沖突解決、安全保障的能力；根據(jù)歐盟規(guī)劃，歐洲和平基金將成為歐洲共同外交與安全政策（CFSP）的單一軍事和防務工具，在2021～2027 年間的總投入為50 億歐元。這一改革意味著，歐洲和平基金使歐盟不再單純依賴非盟，而是繞開非盟為非洲次地區(qū)組織及各國提供各類安全援助，包括提供致命武器——這是歐盟對外安全援助歷史上的首次。“How to Spend It:New EU Funding for African Peace and Security,”,International Crisis Group,No.297,January 14,2021,p.i.

在美歐之外，其他國家對非安全援助力度不大，諸如印度、土耳其、俄羅斯等主要是通過安全合作、參與聯(lián)合國維和行動等介入非洲和平安全事務。

非洲當前在國家、地區(qū)和全球層次同時進入體系性轉型，這種發(fā)展式轉型有其深刻的歷史根源，并有新冠肺炎疫情的直接作用。非洲國家獨立以來始終在探尋適合自身國情的發(fā)展道路，但總是在西化與本土化兩端之間搖擺。在政治治理上的調整目前仍呈這一非此即彼態(tài)勢；而長期懸浮于國家之上的地區(qū)治理，則因接地氣不夠而左右碰壁；大國競爭對非洲的“選邊站”壓力相對較小，但多樣性的對非戰(zhàn)略對非洲造成了戰(zhàn)略空間上的重大擠壓。所有困難和矛盾都因疫情而被壓縮到較短時間內釋放。這意味著更大的挑戰(zhàn)，如能妥善應對或解決，非洲國家和人民將迎來前所未有的重大發(fā)展機遇。